Земельное и лесное законодательство. Управляющий блок УМК. (Мальков Ю. Г

Изучению темы должно предшествовать ясное понимание проблем формирования рыночных отношений в сфере землепользования и лесопользования на основе государственной политики взаимодействия общества и природы, сути проблем, имеющихся в лесной отрасли, их причин и возможных путей решения. Отдельное внимание необходимо уделить изучению тенденций развития мирового лесного хозяйства, его положительные и отрицательные стороны. Основой этого может служить ознакомление с концепцией устойчивого развития, принятой на международной конференции ООН в 1992 г. в Бразилии по охране окружающей среды.

При изучении темы необходимо уяснить содержание предмета земельного и лесного законодательства, которое включает в себя отношения:

собственности на земельные, лесные ресурсы и объекты;

по использованию земельных и лесных ресурсов и объектов (природопользование);

по охране земель и лесов от различных негативных форм антропогенного воздействия;

по защите прав и законных интересов физических и юридических лиц и т.п.

Следует учитывать, что вещные права на землю, лесные участки содержатся в общих положениях Гражданского кодекса РФ, что указывает на связь земельного, лесного законодательства с гражданским законодательством.

При изучении места земельного и лесного законодательства в системе российского законодательства необходимо обратить внимание, что Конституция РФ (ст.9) не рассматривает землю и лес в качестве обычных имущественных объектов, а выделяет их особо, как основу жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории.

Важно отметить, что особенностью предмета лесного законодательства является то, что регулирование лесных отношений осуществляется не только Лесным кодексом РФ, но и другими федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними законами субъектов Российской Федерации. Кроме этого, лесные отноше-

31

ния могут регулироваться также указами Президента РФ, которые не должны противоречить Лесному кодексу, другим федеральным законам. В связи с тем, что регулирование прав собственности на лесные ресурсы носит особенный, общественный характер собственности, лесным законодательством установлена федеральная собственность на леса. В то же время в земельном, водном законодательстве (в последнем пока в ограниченном виде) находит отражение и частная форма собственности.

Методом правового регулирования земельных и лесных отношений, как способом правового воздействия на участников общественных отношений со стороны государства, является административноправовой метод. Он заключается в установлении разрешительного порядка, запрета, обеспечении государственного принуждения в исполнении правовых предписаний. Этот метод проявляется в законодательном установлении уполномоченными государственными органами порядка освоения лесов, процедуры получения права лесопользования, ограничение этого права и т.д. Наряду с администра- тивно-правовым методом используется и гражданско-правовой метод (равенство участников отношений). Здесь следует уяснить сущность методов и области их применения через правовые нормы.

Необходимо учитывать, что в связи с отнесением Конституцией РФ (ст.72) природно-ресурсного законодательства, куда входит и лесное законодательство, к предмету совместного ведения Федерации и ее субъектов, источники лесного законодательства устанавливаются на обоих уровнях (ст. 2. часть 1 ЛК РФ).

Изучение источников земельного законодательства следует начинать с основополагающих нормативно-правовых актов – Конституции РФ, ГК и ЗК РФ, выписывая специальную тетрадь законодательные нормы, отмечая общее и особенное.

При изучении понятия, особенностей источников лесного законодательства, необходимо вычленить его из лесного права, так как последнее имеет более широкую сферу изучения, включающую не только федеральные законы, законы субъектов РФ, но и постановления Правительства РФ, ведомственные акты (правила, инструкции,

32

приказы), принятые уполномоченными органами в определенной форме и официально опубликованные.

В то же время нельзя не заметить, что некоторыми авторами понятия «земельное, лесное законодательство» признается как синоним «земельного, лесного права», так как данные понятия используются в качестве синонимов в связи с отражением двух сторон одного и того же явления. В этом случае, когда речь идет о «праве», имеется в виду его содержательная сторона, система правовых норм. Когда речь идет о «законодательстве», подразумевается совокупность нормативно-правовых актов как источник выражения правовых норм. Учитывая ограниченность времени, выделяемого на изучение данной дисциплины, необходимо основное внимание сосредоточить на рассмотрении законодательных актов, иные нормативноправовые акты рассматривать в развитии механизма реализации той или иной законодательной нормы лесных отношений.

Правовые нормы земельного и лесного права, в связи с динамичностью развития общественных отношений, имеют к настоящему времени пока незавершенный характер и отражены и в актах экологического, земельного, гражданского, уголовного законодательства. Особо следует отметить ЗК РФ, ГК РФ, на которые опирается лесное законодательство, например в вопросах оборота лесных участков. Существенную роль в процессе самостоятельной подготовки этой темы могут оказать комментарии к Конституции РФ, Лесному, Земельному, Гражданскому кодексам, федеральным законам.

При изучении нормативно-правовых актов важно помнить, что лесное законодательство развивается динамично, особенно в последнее время, что подтверждается прилагаемым в УМК перечнем нормативно-правовых актов и датами их принятия.

С целью расширения знаний в части правильного толкования содержания основных терминов и понятий, используемых в норматив- но-правовых актах и при изучении дисциплины, в УМК приведен список наиболее часто встречающихся терминов и понятий.

Литература: [1, 3, 14, 28, 29, 34, 36, 37, 43, 45].

33

Тема 2. ИСТОРИЯ РАЗВИТИЯ ЗЕМЕЛЬНОГО И ЛЕСНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА

В данной теме рассматриваются вопросы, связанные с историей развития земельного и лесного законодательства и его основными этапами, включая аграрную реформу 1861 г., реформу П.А. Столыпина, развитие земельного законодательства в период с 1917 по 1990 гг., земельную реформу 1990 г. Важное место занимает изучение основных этапов в истории лесного законодательства, в т.ч. период царствования Петра I, XIX век, лесное законодательство в годы Советской власти. Более подробного рассмотрения требуют современный период, его особенности и тенденции, влияние рыночных отношений на формирование земельного и лесного законодательства, принципы рыночной экономики и лесного законодательства.

При изучении темы необходимо отметить, что земельные отношения в России развивались на протяжении многих столетий, в течение которых происходили события, коренным образом менявшие характер земельных отношений в то время. Среди них реформа 1861 года, Столыпинская реформа 1906-1911 гг., Октябрьская революция 1917 года и реформа, начавшаяся с 1990 г. и продолжающаяся в настоящее время. В основе всех преобразований находились отношения земельной собственности и судьбы крестьянства. Здесь следует выяснить цель и суть преобразований, коренным образом затрагивающие и менявшие уклад жизни миллионов людей, на основе литературных данных понять суть противоречий, возникавших в ходе данных реформ. Особое внимание необходимо уделить изучению современного периода формирования земельных отношений, которое отразилось и на развитии лесных отношений.

Следует отметить, что развитие лесного законодательства неразрывно связано с развитием государственности и общественных отношений. В этом вопросе важно обратить внимание на роль, которую сыграли в становлении лесного законодательства руководители государства, являясь организаторами и инициаторами введения правовых норм, особенно в XVII–XIX вв.

Особо следует остановиться на роли Петра I в формировании лесного законодательства того времени, который уже в 1703 г. ввел

34

жесткое государственное регулирование лесными пользованиями по берегам рек, запретил рубку наиболее ценных корабельных пород деревьев, приказал привести в известность заповедные леса, создал лесную стражу и специальную государственную службу, состоящую из вальдмейстеров и обер-вальдмейстеров.

Изданная в 1723 г. под его руководством «Инструкция обервальдмейстеру» – свод всех законов о лесе – стала документом, обобщившим и уточнившим многие ранее изданные указы. Почти 300 лет назад Петром был заложен принцип постоянного и неистощительного пользования лесом, который сегодня является одним из основных принципов лесного законодательства (ст.1 ЛК РФ) и современного лесоводства. В период его правления было издано около двухсот лесных указов и инструкций, которые послужили основой создания лесного законодательства и лесной службы, организации лесного хозяйства и развития лесной науки.

В литературных источниках немало внимания уделяется значению в формировании законодательства того времени правления императора Александра I, которое связано с утверждением 11 ноября 1802 г. проекта «Устава о лесах».

Принятие 19 июня 1826 г. положения «О новом устройстве лесной части» привело к появлению должности лесничего. В 1832 г. императором Николаем I были утверждены статусы первого в России Общества для поощрения лесного хозяйства, основанного «для поощрения частных владельцев к бережливому сохранению лесов и распространения познаний о правильном лесоводстве».

Следует отметить, что фундаментальные триединые цели лесного хозяйства, изложенные в правовых актах того времени, остаются актуальными и сегодня: «Охранять леса от истребления; извлекать из них наибольший доход; умножать леса на территориях, в них нуждающихся». В современном лесном законодательстве они нашли свое отражение, хотя и имеют несколько разные приоритеты.

История развития лесного законодательства того времени знает государственные акты, направленные на сохранение и преумножение лесов. Среди них закон «О лесокультурном залоге» (1899 г.), который дал толчок к существенному увеличению объемов посева и

35

посадки леса; лесоохранительный закон (1888 г.), предусматривающий меры по охране лесов от самовольных порубов.

Особо следует обратить внимание на смену общественного строя в результате революции 1917 г. в России, которая провозгласила государственную собственность на леса, после чего в 1918 г. принимается «Основной закон о лесе», а в 1923 г. Лесной кодекс РСФСР, действовавший 55 лет.

Формирование и развитие федерального законодательства в связи с переходом к рыночным отношениям привело к принятию Основ лесного законодательства (1993 г.), а затем и Лесного кодекса

(1997 г.).

Современный этап развития лесного законодательства характеризуется формированием нормативной базы, устанавливающей рыночный характер лесных отношений, изменяющей сложившиеся в последние десятилетия правовые положения, терминологию, характер взаимоотношений между собственником лесов и их пользователями и многое другое, что требует к этому внимательного отношения и выяснения особенностей и закономерностей.

Литература: [34, 36, 40, 44, 46].

Тема 3. ПРИНЦИПЫ, СФЕРА РЕГУЛИРОВАНИЯ ЗЕМЕЛЬНЫХ И ЛЕСНЫХ ОТНОШЕНИЙ В ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВЕ. ИСТОЧНИКИ ЗЕМЕЛЬНОГО И ЛЕСНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА: СТРУКТУРА И ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ

В данной теме рассматриваются основы земельного и лесного законодательства, которые определяют характер земельных и лесных отношений на современном этапе развития общества, сферу регулирования отношений, источники земельного и лесного права, место земельного и лесного права в системе природно-ресурсного и экологического права.

Изучение темы следует начать с рассмотрения принципов земельного и лесного законодательства, которые имеют общие подходы к формированию законодательства и особенности, а также с содержания субъектов земельных и лесных правоотношений.

36

Важной частью изучения темы является понимание того, что земля и лес рассматриваются как природные объекты, важнейшая составная часть природы, природный ресурс и одновременно как недвижимое имущество, объект права собственности и иных прав.

Регулирование отношений по использованию лесов преследует решение многих задач, в числе которых удовлетворение материальных, духовных, эстетических и других потребностей общества и человека, предупреждение истощения лесных ресурсов и обеспечение биологического разнообразия в природе и ряд других, что нашло свое отражение в принципах формирования лесного законодательства, отраженных в ст. 1 ЛК РФ, которые связаны с лесом как экологической системой или конкретным природным ресурсом.

Среди принципов на первом месте выделяется принцип устойчивого управления лесами, сохранения биологического разнообразия, повышения их потенциала. Он реализует требования международного сообщества к сохранению лесов, рассматривая их как экосистемы, состояние которых должно постоянно поддерживаться. Установленные законодательством принципы конкретизируются в статьях Лесного кодекса.

Необходимо определить сферы регулирования земельного и лесного законодательства, которые включают земельные и лесные отношения и отношения, связанные с оборотом земельных, лесных участков и лесных насаждений. Изучая данный вопрос, важно обратить внимание на взаимосвязь и разграничение сферы действия норм земельного, лесного законодательства с гражданским законодательством, где предметом права являются имущественные и личные неимущественные отношения.

К лесным отношениям нормы земельного законодательства применяются, если эти отношения не урегулированы лесным законодательством. Имущественные отношения по владению, пользованию и распоряжению земельными участками, а также по совершению сделок с ними регулируются гражданским законодательством, если иное не предусмотрено земельным, лесным законодательством, другими отраслями законодательства. На примере отдельных статей следует уточнить правомерность данного положения.

37

Необходимо представлять структуру и источники лесного законодательства, для чего рекомендуется рассмотреть общее понятие «источники права», их классификацию по юридической силе, предмету регулирования (общие и специальные), характеру правового регулирования (материальные и процессуальные), а затем перейти непосредственно к источникам лесного законодательства.

При работе с законодательными актами важно помнить, что и земельные и лесные отношения представляют собой самостоятельную сферу правового регулирования, юридической формой которых является земельное и лесное законодательство как отдельная отрасль в системе законодательства, ключевая роль в которой принадлежит Земельному и Лесному кодексам РФ.

Следует учитывать, что ЛК РФ представляет собой систематизированный свод законодательных норм в сфере лесных отношений и призван обеспечить единообразие и согласованность принимаемых в соответствии с ним других правовых норм, чем и объясняется закрепление его приоритета в статьях ЛК.

При рассмотрении законов субъектов РФ в сфере лесных отношений и соотношении их с федеральным законодательством необходимо помнить, что регулирование отношений в сфере охраны окружающей среды и природопользования, включая лесные отношения, относится к предмету совместного ведения РФ и ее субъектов (ст.72 Конституции РФ).

Литература: [1, 14, 22, 35, 36, 42, 44, 46].

Тема 4. ПРАВО СОБСТВЕННОСТИ И ИНЫЕ ПРАВА В ЗЕМЕЛЬНОМ И ЛЕСНОМ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВЕ

В связи с тем, что отношения собственности в системе земельных и лесных отношений играют ключевую роль, тема представляет интерес с точки зрения взаимоотношений форм собственности и обеспечения рационального использования земельных и лесных ресурсов, сохранения биологического разнообразия лесов, выполняемых ими полезных функций.

Рассмотрение темы предусматривает изучение широкого спектра вопросов, так или иначе связанных с правом собственности. Среди

38

них – земельный участок как объект прав на землю, субъекты прав на землю, виды прав на землю.

Важнейшей честью экономической реформы, проводимой в России, является земельная реформа. Многообразие форм собственности на землю признается в Конституции Российской Федерации. Здесь важно уяснить, что частная и государственная формы собственности имеют виды и основания их выделения, а также необходимо знать, какие земли относятся к иной форме собственности.

Особое место занимает новый ГК РФ, который раскрывает содержание права собственности, в том числе и на землю: право владения, пользования и распоряжения своим имуществом. В нормах ГК РФ перечислены и основания приобретения права собственности на землю: договор купли-продажи, мены, дарения или иной сделки об её отчуждении. Следует усвоить, что право собственности на землю возникает с того момента, как произошла государственная регистрация.

Рассматривая право собственности на землю, нужно обратить внимание на то, что в результате приватизации государственных земель в России сложились три формы использования земель гражданами и их коллективами, осуществляемыми на основе:

1)предоставления (приобретения) права частной, общей долевой или общей совместной собственности на землю;

2)предоставление земли в пользование;

3)передача ее в аренду.

Следует различать первичный и вторичный характер пользования землей, а также временные условия пользования земельным участком.

Понимание сути вышеизложенных вопросов позволяет перейти к вопросам права собственности на лесные участки.

Основные вопросы, подлежащие рассмотрению: понятие, основные признаки, содержание права собственности на леса и лесные ресурсы, лесной фонд как объект права собственности, собственность РФ и ее субъектов на леса и лесные ресурсы, отличие права собственности на леса и ресурсы от права собственности на другие объекты (строения, транспортные средства и т.д.).

39

Важным представляется детальное рассмотрение законодательных норм, согласно которым с учетом роли лесных ресурсов в общественном развитии, ответственности человека за сохранение лесов в интересах будущих поколений, лесные участки в составе земель лесного фонда рассматриваются как федеральная собственность.

Следует принимать во внимание, что концепция государственной собственности на природные ресурсы в практическом плане входит в противоречие с концепцией частной собственности на природные ресурсы, согласно которой состоятельный человек или группа состоятельных людей имеют возможность купить (скупить), приватизировать природные богатства и реализовывать правомочие владения, пользования и распоряжения по собственному усмотрению.

Исходя из вышеотмеченного, изучение темы целесообразно проводить с анализом законодательных норм, определяющих право разных форм собственности на лес и лесные ресурсы. Необходимо четко знать ответ на вопрос: на какие лесные участки, виды лесных ресурсов, на каком этапе лесных отношений распространяется право государственной, муниципальной или частной собственности.

Вструктуре закрепленных законодательством форм собственности на лесные участки доминирующей остается федеральная собственность, поэтому следует подробно и обстоятельно изучить такие вопросы, как объекты и субъекты государственной собственности на леса, землю, объекты животного мира, разграничение государственной собственности между субъектами права – РФ и ее субъектами.

Следует определить перечень категорий земель, на которых расположены леса, находящиеся в государственной и муниципальной собственности, условия и порядок представления в собственность.

Рассматривая право частной собственности, следует учитывать, что частная собственность является важнейшей предпосылкой и неотъемлемым условием развития рыночной экономики в России.

Вусловиях развития рыночной экономики важной правовой нормой лесного законодательства является требование проведения мероприятий по охране, защите, воспроизводству лесов, которое

40