Глава 2. Правовое регулирование инвестиционных отношений как направление деятельности современного государства

2.1. Механизм правового регулирования в инвестиционной сфере: понятие, структура, теоретические модели

В современной юридической науке, право чаще всего рассматривается как особый социальный регулятор, как специфический инструмент социального управления, посредством которого через установление дозволений и запретов, стимулов и наказаний происходит регулирование общественных отношений.

В этой связи отмечается, что особое значение для современного государства приобретает проблема правового регулирования экономических отношений, выступающих в качестве базисных и потому во многом определяющих нормальное функционирование самого государства. Важнейшей составляющей экономических отношений являются инвестиционные отношения, под которыми следует понимать социальные связи, возникающие между уполномоченными на то субъектами по поводу вложения в объекты предпринимательской и (или) иной деятельности денежных средств, ценных бумаг, иного имущества в целях получения прибыли и (или) достижения иного полезного эффекта.

Правовое регулирование этого вида общественных отношений представляет собой совокупность взаимосвязанных средств и методов, оказывающих правовое воздействие на поведение субъектов инвестиционной деятельности. В своюочередь систему, включающую средства и методы правового регулирования, юридические процедуры, в рамках которых осуществляются регулятивные воздействия, субъекты и объекты этих воздействий следует рассматривать в качестве механизма правового регулирования инвестиционных отношений.

Термин «регулирование» произошел от лат. «regulo» — «правило» и обозначает подчинение определенному порядку, упорядочение, приведение в порядок⁷². Таким образом, само смысловое содержание термина «регулирование», подталкивает на мысль о том, что особую роль в системе социальной регуляции призвано играть право. Именно оно, с рядом его уникальных свойств, выраженных главным образом во всеобщности, возможности строгой определенности по содержанию и высокой обеспеченности максимально соответствует запросам общества в наличии объективных нормативных начал, призванных обеспечивать надлежащий уровень организованности и упорядоченности общественных отношений, реальное претворение в жизнь заложенной в человеческом обществе устремленности человека к высокому совершенству его личности, реализации его индивидуальности.

Понимание права как регулятора общественных отношений в правовой науке является традиционным.Еще Ф. Савиньи в своей работе «Система современного римского права» писал: «Если мы отвлечем право от всякого особенного содержания то получим как общее существо всякого права нормирование определенным образом совместной жизни многих»⁷³. В начале 20 века знаменитый русский правовед И. А. Покровский отмечал, что право «имеет своей общей целью регулирование междучеловеческих отношений»⁷⁴. И по сей день принято считать, «основное назначение права заключается в том, чтобы быть мощным социально-нормативным регулятором, определителем возможного и обязательного поведения индивидов и их коллективных образований»⁷⁵.

В этом качестве право как крупный элемент, блок (подсистема) общества представляет собой нормативно-ценностный регулятор⁷⁶:

- нормативный, ибо право, состоящее из нормативно-унифицированных средств и механизмов регулирования общественных отношений, нацелено на то, чтобы ввести в жизнь людей начала всеобщей «нормальности», единой упорядоченности, общепризнанности;

- ценностный, ибо право, вводя в жизнь нормативные начала, определяет оценку жизненным явлениям и процессам и потому является основой для того, чтобы действовать «по праву» и признавать те или иные поступки в качестве таких, которые совершены «не по праву».

Регулятивное назначение права решающим образом выражено в том, чтобы в соответствии с указанной объективной потребностью внести в общественную жизнь определенную упорядоченность, оптимальную нормативность в том ее высоком значении, которое сообразуется с нормальным существованием и развитием сообщества людей, что, помимо всего прочего, объясняет многозначность слова «норма», обозначающего и общее правило, и естественное, «здоровое», вполне удовлетворительное положение дел в людском сообществе.

В связи с необходимостью обеспечения упорядоченности и нормативных начал в жизни общества, и само право предстает в виде нормативно регулирующей системы.

Но здесь следует отметить, что регулирование является более узким понятием по отношению к понятию «воздействие».Воздействие права на общественные отношения в целях их упорядочения, осуществляемое всей системой юридических средств, называется правовым регулированием⁷⁷. Комплексную же систему, включающую юридические средства и процедуры, при помощи которых осуществляется правовое регулирование, в юридической науке принято называть механизмом правового регулирования⁷⁸.

Идею механизма правового регулирования выдвинул С. С. Алексеев, который в своей монографии «Механизм правового регулирования в социалистическом государстве»⁷⁹сформулировал положение о связи всех правовых средств в единый «механизм» и обосновал выработку в теории права термина «механизм правового регулирования». Под категорией «механизм» понимают способ функционирования, систему средств воздействия: механизм (от греч. μηχανισμός — орудие, машина)— это устройство для передачи и преобразования движений, представляющее собой систему тел (звеньев, элементов), в котором движение одного или нескольких тел (ведущих) вызывает вполне определенное движение остальных тел системы⁸⁰. С помощью этого понятия легче разобраться, как требования правовых норм переходят в правомерное поведение и правопорядок. Понятие механизма правового регулирования позволяет отобрать и систематизировать юридические средства, оказывающие правовое воздействие на общественные отношения, определить их место и роль в правовой жизни общества.

Механизм правового регулирования предполагает уяснения природы взаимодействия элементов правовой системы, поиск ответа на вопрос, каким образом они связаны между собой и какие специфические функции выполняют в системе.Правовая система содержит юридические компоненты (право, законодательство, правоотношение), в виде согласованного сбалансированного, целостного образования. Механизм же правового регулирования раскрывает динамику этого понятия, то есть механизм правового регулирования характеризует эффективность, действенность, результативность права. Он охватывает те элементы, посредством которых осуществляется специфическое нормативное воздействие права на общественные отношения, иными словами сам процесс правового регулирования.

Как отмечает В. М. Горшенев «категория правового регулирования в отличие от права, представляющего собственную юридическую настройку в статике, как никакое другое правовое явление, полнее выражает так называемую динамическую сущность всей юридической настройки»⁸¹. Надо отметить, что активность юридической настройки в данном аспекте позволяет понять содержание тенденций, развитию которых подчинено правовое регулирование на современном этапе, когда идет становление рыночных отношений и процесс демократических преобразований. Эффективность правового опосредования данного способа производства достигается лишь с помощью всех звеньев правовой системы. Только взаимодействуя друг с другом, оказывая непосредственное влияние, друг на друга, они в состоянии привести в действие весь механизм правового регулирования и обеспечить его нормальное позитивное функционирование. Правовая система может быть результативной только тогда, когда все ее элементы работают и тесно взаимодействуют. В этом смысле правовая система в единстве всех ее составных частей оказывает организующее и стабилизирующее воздействие на общественную жизнь, на общественные отношения. Однако в непосредственной прямой регламентации поведения субъектов (через права и обязанности) участвуют, конечно же, не все элементы правовой системы, например, акты толкования, применения и другие документы ненормативного характера не содержат в себе общих правил поведения, но без них не могут работать нормативные акты.

В качестве основных структурных элементов механизма правового регулирования инвестиционных отношений диссертант считает целесообразным рассматривать: инвестиционно-правовые нормы, инвестиционные правоотношения, правоприменительные акты, правосознание и правовую культуру.

1) Инвестиционно-правовые нормы,устанавливают дозволения и запреты, стимулы и наказания в инвестиционной сфере. Нормы права в данном случае содержат в себе фиксированные, относительно устойчивые варианты поведения участников регулируемых инвестиционных отношений. Следует отметить, что правовые нормы это то, с чего начинается действие механизма правового регулирования. Значение юридических норм в механизме правового регулирования заключается в регламентации деятельности субъектов.

Появление нормативного регулирования — первый и один из наиболее значительных поворотных пунктов в становлении социального регулирования, знаменующий крупные изменения, качественный скачек в его развитии. При помощи общих правил оказывается возможным достигнуть единого, непрерывно действующего и вместе с тем экономического порядка в общественных отношениях, подчинить поведение людей общим и одинаковым условиям, продиктованным требованиями экономики, власти, идеологии, всей социальной жизни. Резко снижаются возможности для господства случая и произвола. Тем самым с максимальной полнотой достигается главная цель социального регулирования — упорядочение всей социальной жизни, прежде всего приобретение ею общественной устойчивости и независимости от случая и произвола.

Обладая свойством императивности, юридические нормы определяют круг общественных отношений, на которые их действия распространяются, виды регулируемых отношений, их субъектов. Таким образом, они фактически позволяют говорить об инвестиционно-правовых отношениях, о субъектах инвестиционного права и т.д.

Центральным и главным звеном механизма правового регулирования в инвестиционной сфере является право и возникающее на его основе инвестиционное правоотношение.

Инвестиционные правоотношения выполняютфункцию воплощения инвестиционно-правовых норм в жизнь, то есть представляют собой главные правовые средства, при помощи которых происходит реализация вариантов поведения, заложенных соответствующих в нормах. Если правоотношения в целом выступают в качестве конкретизированного предписания юридических норм, то отдельные элементы содержания правоотношений в механизме правового регулирования специфические функции, свойственные только им. Но в целом они, конечно, тесно взаимосвязаны. Содержание правоотношения складывается из субъективных прав и юридических обязанностей, которые предполагают наличие у субъекта соответственно возможной и должной меры поведения. Если субъективное право предоставляет субъекту известную свободу и самостоятельность, то юридическая обязанность предъявляет к нему определенные требования.

Правоприменительные акты, выступают в качестве юридических фактов, и, следовательно, обеспечивают реализацию субъективных прав и обязанностей субъектов инвестиционных отношений. Правоприменительные акты выполняют такие функции как: регламентация инвестиционных отношений, обеспечение осуществления субъективных прав и обязанностей субъектов инвестиционной деятельности, предусматривают меры государственного принуждения и т.д.

Правосознание и правовая культуратак же следует рассматривать в качестве важнейших структурных элементов механизма правового регулирования инвестиционных отношений⁸². Они пронизывают всю его структуру, все составляющие, а на стадии реализации прав и обязанностей — выступают гарантами соблюдения инвестиционно-правовых норм. При этом существенное значение приобретает ориентация правосознания субъектов на идею гармоничного сочетания частных экономических интересов и интересов государства в сфере экономики. Вместе с тем следует отметить, что «правосознание не относится к разряду правовых средств. Однако с его помощью происходит процесс осознания правовых средств и включение их в структуру юридической деятельности, что в конечном счете приводит к достижению определенного социального результата»⁸³. Весьма существенно, что нормативное регулирование затрагивает область общественного сознания, связывается с ним, с существующей системой ценностей. Ведь всякая норма в обществе — это масштаб, критерий будущей оценки форм поведения, суждение о ценностях, обращенное в будущее и объективированное в том или ином виде.

Все элементы механизма правового регулирования инвестиционной деятельности связаны функционально. Они же выступают элементами правовой системы.Эффективность, действенность механизма правового регулирования, а значит и правовой системы, зависят от качественного функционирования всех элементов механизма и от согласованности их действий. Причиной низкой эффективности правового воздействия на социальную жизнь могут служить самые различные факторы, суть которых сводится, в конечном счете, к нарушению системной упорядоченности любого элемента механизма правового регулирования.Любой элемент механизма, будучи малоэффективным, может негативно влиять на деятельность по достижению целей правового регулирования через несовершенство и внутреннюю противоречивость законодательства; отсутствие в юридических нормах четкого определения прав и обязанностей субъектов права отношений; пассивность граждан в правореализации из-за отсутствия достаточных стимулов и тому подобное⁸⁴. Например, применительно к гражданскому праву (в широком смысле имея в виду и международное частное право) механизм правового регулирования приобретает следующий вид: в основе лежат нормы национального гражданского и торгового законодательства, а также нормы международных соглашений и торговых обычаев. Нормы призваны упорядочить отношения, в которые вступают их участники (физические и юридические лица). Данные отношения имеют имущественный характер. Часто они содержат иностранный элемент. Гражданско-правовой характер отношения могут устанавливаться на основании многих критериев: свойств участников⁸⁵, свойств имуществ⁸⁶или формы самих отношени⁸⁷. Нормы получают воплощение в определенных формах реализации, поскольку только через реальные нормы права, возможно, реальное регулирование отношений гражданского оборота «каждая возможность становится действительностью в поведении соответствующих лиц»⁸⁸. Ведь другого пути для проверки эффективности избранного механизма регулирования попросту нет. Формы реализации гражданско-правовых норм прямо зависят от методов регулирования, где каждый был избран основным применительно к норме⁸⁹. А точнее, мы хотим сказать, это зависит от правового режима, поскольку он задан в норме в качестве настроя, касательно определенного объекта. Так, если правовому регулированию корреспондирует механизм правового регулирования (это идеальная модель, включающая в себя нормы права, правоотношения, акты реализации и применения и т.д.), то механизм правового режима не имеет своей идеальной модели, для него идеальная модель — это механизм правового регулирования, а механизм правового режима всегда овеществлен, связан с объектом, поэтому он всегда будет несколько иным, нежели механизм правового регулирования.

Механизм правового регулирования является емкой и многогранной категорией и имеет в характеристике своего содержания временную составляющую, так как правовое регулирование представляет собой процесс, длящийся во времени. В связи с этим, для лучшего понимания места и роли каждого элемента в правовом регулировании, этот процесс можно разделить на стадии, выделив, в самом обобщенном виде, две главные: издание норм права и их реализация.

Несомненно, принятие законов и других нормативно-правовых актов является важнейшей деятельностью государства и его органов по упорядочению общественных отношений. Однако право выступает высшей социальной ценностью лишь тогда, когда его нормы и принципы воплощаются в жизнь, реализуются в действиях субъектов социального общения. Следовательно, реализация норм объективного права — это завершающий этап процесса правового регулирования, его непосредственный результат, конкретное его проявление.

Понятие реализации права, таким образом, выглядит весьма просто и элементарно. Но его содержание чрезвычайно значимо и фундаментально. Весь процесс правового регулирования принято условно делить на два этапа: правотворчество и правореализацию. То есть сначала право «создается», а затем оно «реализуется». Так устроена правовая система Российской Федерации и многих стран: законодательные органы принимают законы, на их основе издаются другие нормативно-правовые акты; а затем субъектами права они реализуются, применяются в конкретных отношениях.

Самостоятельность этих сфер вроде бы очевидна и жизненно обоснована. Однако при таком подходе имеются и существенные издержки: эти области права имеют тенденцию к отчуждению друг от друга. В связи с этим существует серьезная проблема — необходимо их сблизить, или, как часто говорят, «приблизить право к жизни». При таком подходе право понимается как отвлеченная, «изданная» норма, поэтому ее и надо «приблизить» к жизни. А осуществить это бывает весьма непросто из-за заведомой разъединенности исходного принципа регулирования на «правообразование» и «правореализацию».

Однако, как уже отмечалось, право не только лишь регулирует взаимоотношения людей путем установления государственно-властных предписаний, в которых определяются конкретные права и обязанности субъектов правоотношений, поведение индивида. Основополагающее ценностное начало права — его способность оказывать целенаправленное воздействие на волю и сознание людей, побуждая их вести себя в соответствии с предписаниями законодательства. Поэтому в юридической науке наряду с понятием «правовое регулирование» широко используется понятие «правовое воздействие». Соотношение этих понятий определяется по-разному: некоторые авторы их отождествляют, другие существенно различают, причем используя для этого разные основания.

Первая точка зрения выражается С. С. Алексеевым, по мнению которого правовое регулирование — это осуществляемое при помощи системы правовых средств (юридических норм, правоотношений, индивидуальных предписаний и др.) результативное, нормативно-организационное воздействие на общественные отношения с целью их упорядочения, охраны, развития в соответствии с общественными потребностями⁹⁰. Следовательно, С. С. Алексеев включает в правовое регулирование любое правовое воздействие, фактически отождествляя их.

По мнению диссертанта, такое расширительное толкование термина «правовое регулирование» не совсем корректно так как не всякое правовое воздействие связано с установлением конкретных субъективных прав и обязанностей участников общественных отношений, с прямыми юридическими, поддерживаемые силой государства, предписаниями. Автор примыкает к преобладающей в науке точке зрения о том, что смысловое значение этих категорий не совпадает и понятие «правовое воздействие» по объему более широкое, чем понятие «правовое регулирование» и включает в себя последнее. Слово «воздействие» в русском языке означает влияние на кого-либо, что-либо, с помощью системы действий с целью достижения определенного результата, внушения чего-либо⁹¹.

Действительно, уже самим своим существованием нормы права, например, влияют на сознание людей, оказывают воспитательное, информационное воздействие, формируют и определяют социально полезные направления человеческой деятельности. Следовательно, правовое воздействие осуществляется не только специфическими юридическими средствами (через нормы права и правоотношения), но и другими формами влияния права на общественные отношения: социальной, информационной, воспитательной.

Правовое воздействие — это результативное, нормативно-организационное влияние на общественныеотношения как специальной системы собственно правовых средств (норм права, правоотношений, актов реализации и применения), так и иных правовых явлений (правосознания, правовой культуры, правовых принципов, правотворческого процесса)⁹².

Правовое регулирование — это главным образом процесс упорядочения, урегулирования общественных отношений правом (нормами права, другими юридическими средствами), позволяющий определить круг, рамки правового.

Следует отметить, что правовое регулирование инвестиционных отношений по направленности своего воздействия может быть внутренним и внешним, т.е. а) национально-правовым (публично и частно-правовым) и б) международно-правовым (публично и частно-правовым).

Как отмечает по этому поводу автор приведенной градации А. Г. Богатырев, «суть правового регулирования в стимулировании инвестиционного процесса и реализации инвестиционной политики:

- создание благоприятных условий и гарантий инвеститоров, условий нормальной конкуренции на рынке труда, капиталов и товаров (публично- правовое регулирование);

- установление соответствующих организационно-правовых форм инвестирования (определение субъектов правового статуса и инвестирования совместных и смешанных предприятий, иностранных предприятий и их филиалов, ТНК и т. д. (частно-правовое регулирование, которое включает нормы инвестиционных соглашений)»⁹³.

Процесс становления и развития национальной и мировой экономики идет на основе разделения труда соответственно в национальном и мировом масштабе и на основе непременного функционирования рынка как национального, так и международного с необходимостью их взаимосвязей, взаимозависимости и взаимовлияния.

Двигателем двигателей национальной и мировой экономики и ее развития является инвестиционный процесс, который определяется инвестиционной политикой.Национальная инвестиционная политика включает в себя как национальный, так и международный аспект в зависимости от источников инвестирования. В современных условиях нормальный инвестиционный процесс представляет собой единое целое, состоящее из двух частей — национальной и международной, и соответственно правовое регулирование его включает в себя как национальное, так и международное.Существо правового регулирования инвестиций как внутренних, так и внешних (иностранных) состоит, прежде всего в том, чтобы создать благоприятные условия инвестирования национальным и иностранным инвеститорам.Благоприятные условия инвестирования включают в себя: создание соответствующего нормального «правового климата» для национальных и иностранных инвестиций, в том числе определение и закрепление в праве инвестиционной политики государства, как в национально-правовых, так и в международном праве нормативных актах, правовых гарантий статуса инвестиций, инвеститоров-собственников капиталовложений, организационно-правовые формы инвестирования и систему разрешения инвестиционных споров как 'национально-государственную, так и международно-правовую.«Правовой климат» для инвестирования невозможно создать без соответствующего правового регулирования инвестиций — собственности.В современных условиях существования международного разделения труда, интернационализации и транснационализации производства и потребления и при нарастании всевозможных кризисов и катастроф на национальном и международном уровнях перед всем международным сообществом стоит проблема совершенствования правового регулирования мирового инвестиционного процесса, создания «инвестиционного права», включающего в себя общечеловеческие принципы и нормы рационального поведения людей в процессе производства и потребления материальных и духовных благ, т.е. в процессе воспроизводства природы и человека. Создание инвестиционного права, основанного на общечеловеческих принципах, и будет означать совершенствование правового регулирования инвестиционного процесса. А это будет означать деидеологизацию и деполитизацию основных экономических отношений в национальном и мировом масштабе. Существующее ныне правовое регулирование инвестиций исходит пока в основном из эгоистических целей отдельных людей, отдельных классов, отдельных союзов и группировок государств. В силу того что мир и человечество едино и неделимо, а следовательно, взаимозависимо и взаимообусловлено в развитии или гибели цивилизации, необходим и единый подход к правовому регулированию всего инвестиционного процесса в мире⁹⁴.

Рассматривая механизм правового регулирования инвестиционных отношений нельзя обойти вниманием феномен правового режима, который выступает в качестве динамической составляющей механизма правового регулирования, позволяющей рассматривать последний в действии, как функционирующую систему. Именно правовой режим, позволяет рассматривать такие характеризующие динамику правового регулирования моменты как комплекс мер сочетающих юридические обязывания, дозволения, запреты, а так же обусловленное этими мерами поведение субъектов инвестиционных правоотношений.

Как отмечает В. М. Горшенев: «Правовое регулирование отражает лишь общий характер воздействия права на общественные отношения»⁹⁵. Одновременно очевидно то, что правовое регулирование не дает нам полного представления о действительном многообразии связи права с различными видами общественных отношений и не отражает тех конкретных целей, которые ставятся перед правом определенными социальными потребностями, хотя начальные их цели и задачи едины: содействие охране, закреплению и непрерывному развитию общественных отношений, вытеснению и ликвидации отживших общественных отношений и созданию предпосылок, способствующих преобразованию общественных отношений; они вызывают значительные сдвиги, как в психологии отдельной личности, так и всего общества, развивают политическую активность и так далее. По мнению диссертанта, можно констатировать, что правовое регулирование несколько философски абстрактно, оно лишь указывает на то, что право — действительный, действенный регулятор общественных отношений.Оно лишь общее представление об урегулированности. Оно и шире, и масштабнее, но лишь потому, что имеет в виду всю совокупность (по объему) юридических средств. Правовое регулирование отражает возможность и способность отношений быть урегулированными. А режим правового регулирования, наоборот, — конкретен, категоричен, лаконичен, избирателен в правовых средствах, обусловлен определенной необходимостью, практикой; отражается в самой норме права и несет на себе бремя реализованности, способности быть в жизни.Это главное, решающее выражение правовой действительности, рассматриваемой в динамике, с активно-действенной стороны. Режим правового регулирования представляет собой осуществляемое в особом порядке сочетание правовых средств (юридических норм, индивидуальных предписаний, правоотношений и др.) результативное, нормативно-организационное упорядочение поведения, действия и деятельности субъектов (физических и юридических лиц) в обществе.

Таким образом, правовое регулирование инвестиционных отношений — это более широкое понятие, чем инвестиционный правовой режим. В свою очередь правовой режим — это более высокая ступень развития самого правового регулирования, — в этом, на наш взгляд, их тесное, глубинное переплетение, взаимосвязь, взаимообусловленность, их автономность, что и подчеркивает их внутренняя природа, дух, настрой.

Инвестиционным законодательством Российской Федерации устанавливаются такие виды инвестиционно-правовых режимов как:

1. правовой режим деятельности иностранных инвесторов и коммерческих организаций с иностранными инвестициями⁹⁶, который в свою очередь может быть: а) режимом наибольшего, или б) режимом меньшего благоприятствования⁹⁷;

2. специальные налоговые режимы, не носящие индивидуального характера, установленные для субъектов инвестиционной деятельности⁹⁸и др.

Рассматривая вопросы механизма правового регулирования в инвестиционной сфере нельзя обойти вниманием проблему концептуальных подходов.В этой связи следует отметить, что в юридической науке правовое регулирование рассматривается как с позиции естественного права, так и с позиции юридического позитивизма. В этой связи можно выделить две основные теоретические модели механизма правового регулирования инвестиционных отношений.

В рамках первой модели инвестиционные отношения рассматриваются как объективно существующие социально-экономические связи, обусловленные самой природой общества. Возможность участия в этих экономических отношениях обусловлена таким естественным и неотъемлемым субъективным правом как право частной собственности. В определенной степени эта модель представляет собой юридическую проекцию либеральной концепции инвестиционной деятельности. Правовое регулирование инвестиционных отношений носит, лишь институциональный, закрепительный характер и осуществляется в рамках общедозволительного типа («разрешено все, что не запрещено законом»). Государственное участие при этом сводится к выявлению объективно существующих экономических связей и нормативному закреплению последних, если это не нарушает определенных прав других субъектов инвестиционных отношений. Таким образом, правовое регулирование инвестиционных отношений в рамках данной модели скорее не государственная деятельность, а сфера автономии саморегулирующегося гражданского общества.

Вторая модель правового регулирования инвестиционных отношений связана с пониманием права как государственного волеустановления.Государство не только выявляет и закрепляет устоявшиеся отношения капиталооборота, но и само их создает. В рамках данной теоретической модели правовое регулирование инвестиционных отношений, — это, функция государства, т.е. основное направление государственной деятельности.