Теория и практика российских выборов

допускать нарушения избирательных прав граждан. Так, никаким образом не был уточнен порядок принятия и обработки протоколов участковых комиссий в вышестоящих комиссиях. Этот порядок допускает составление так называемых «повторных» протоколов, во время которого данные голосования иногда искажаются.

Не были приняты предложения, направленные на увеличение информирования избирателей о кандидатах и избирательных объединениях, на обеспечение гарантий общественного наблюдения при использовании технических средств голосования, на более строгий учет бюллетеней и открепительных удостоверений.

Организация выборов в России: теория и практика

СИСТЕМА ИЗБИРАТЕЛЬНЫХ КОМИССИЙ В РФ

Сама по себе идея отделить организаторов выборов от других органов власти, наделив первые собственной компетенцией, вполне естественна для стран, где репутация исполнительной власти невысока. Но для этого недостаточно декларировать независимость избирательных комиссий. Идея будет реализована только в том случае, если независимыми и компетентными будут члены комиссии (что определяется широкой совокупностью социальных и личных обстоятельств), а комиссия будет иметь самостоятельный доступ к общественным ресурсам. Внутри суверенной страны эти условия обеспечиваются всей совокупностью государственных механизмов и социокультурных традиций, поэтому никакое реформирование системы организации выборов без перестройки других общественных и государственных институтов не даст желаемого результата. Пункт 7 статьи 3 Закона «Об основных гарантиях…», описывающей основные принципы организации выборов в России, гласит: «Выборы и референдумы организуют и проводят комиссии. Вмешательство в деятельность

43

Теория и практика российских выборов

комиссий со стороны законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти, органов местного самоуправления, организаций, должностных лиц, иных граждан не допускается». Избирательным комиссиям,

их формированию, полномочиям, статусу членов комиссии и организации работы комиссий посвящена глава IV Закона «Об основных гарантиях…». В ней, в частности, установлено, что в России действуют шесть типов избирательных комиссий:

•Центральная избирательная комиссия Российской Федерации;

•избирательные комиссии субъектов Российской Федерации;

•избирательные комиссии муниципальных образований;

•окружные избирательные комиссии;

•территориальные (районные, городские и другие) комиссии;

•участковые комиссии.

Система избирательных комиссий не представляет собой строго организованную иерархическую структуру, такую, например, как прокуратура. Более того, она не представляет собой систему постоянно действующих государственных органов, наоборот, большая часть комиссий образуется только на период выборов и состоит из членов, работающих за небольшое вознаграждение на общественных началах. Тем не менее, между комиссиями разного уровня существуют «вертикальные» связи, усилившиеся с принятием нового Закона «Об основных гарантиях…» в 2002 году. Эти связи выражаются в первую очередь в возможности вышестоящих12 комиссий принимать решения,

12 В этом абзаце понятия «вышестоящая комиссия» и «нижестоящая комиссия» употребляются не совсем корректно – см. раздел «Иерархия комиссий». В этом абзаце под вышестоящей имеется в виду комиссия, которая стоит выше в списке, приведенном в предыдущем абзаце.

44

Теория и практика российских выборов

«корректирующие» решения нижестоящих комиссий, издавать нормативные акты, регулирующие деятельность нижестоящих комиссий, контролировать деятельность нижестоящих комиссий. Окружные, территориальные и участковые комиссии целиком формируются вышестоящими комиссиями, а в избирательные комиссии субъектов Федерации и муниципальных образований два члена назначаются по представлению вышестоящих комиссий. Вышестоящие комиссии играют значительную роль и в назначении председателей нижестоящих комиссий: либо назначают их непосредственно, либо предлагают кандидатуры.

Охарактеризуем кратко каждый из типов избирательных комиссий.

Центральная избирательная комиссия Российской Федерации

Это специальный (не входящий ни в одну из трех ветвей власти) федеральный государственный орган. ЦИК РФ состоит из 15-ти членов: по 5 членов назначают Президент РФ, Совет Федерации и Государственная Дума. ЦИК РФ имеет собственный аппарат сотрудников, свой бюджет. Члены ЦИК РФ работают в комиссии на постоянной основе. ЦИК РФ представляет собой «головную» организацию по всем выборам в Российской Федерации. Это означает, что она (ЦИК РФ) может рассматривать любые вопросы, связанные с любыми российскими выборами, должна осуществлять контроль за соблюдением избирательных прав граждан России, разрабатывает нормативные акты, которые в рамках законов уточняют процедуры проведения выборов, проводит анализ выборов, издает методические, обзорные, аналитические материалы по выборам. ЦИК РФ можно назвать «министерством выборов».

Тот факт, что ЦИК РФ является комиссией самого верхнего уровня, не означает, что она организует все выборы. ЦИК РФ организует только федеральные выборы, то есть выборы депутатов Государственной Думы и

45

Теория и практика российских выборов

Президента РФ. На остальных выборах она играет «контролирующую» роль. В ЦИК РФ могут быть обжалованы решения и действия (бездействие) избирательных комиссий субъектов Федерации, при этом она может принять решение по существу вопроса. Можно пожаловаться в ЦИК РФ и на другие комиссии, но в этом случае она направит жалобу в комиссию субъекта Федерации.

ЦИК РФ не обладает правом законодательной инициативы: комиссия не может вносить законопроекты в законодательные органы Федерации и ее субъектов. Однако реально ЦИК РФ является организацией, в которой самостоятельно, либо по инициативе Президента РФ готовятся предложения по изменению избирательных законов. Многие новации избирательного законодательства, о которых мы писали выше, были разработаны в ЦИК РФ. Однако стоит заметить, что наиболее одиозные поправки, такие как отмена строки «против всех» и другие, встречали возражения бывшего главы ЦИК А.А.Вешнякова.

ЦИК РФ является постоянно действующим органом, что выгодно отличает его от Центральных избирательных комиссий советских времен, которые заново формировались под каждые новые выборы. Но в условиях централизации власти, в условиях, когда и Совет Федерации, и Государственная Дума фактически находятся под контролем президентской администрации, ЦИК РФ превратился в орган, обеспечивающий самовоспроизводство действующей федеральной власти. Став, также как и другие федеральные органы и ветви власти, частью новой российской номенклатуры, ЦИК РФ оказался не в состоянии воспрепятствовать деградации российских выборов.

Избирательные комиссии субъектов Федерации

Избирательные комиссии субъектов Федерации или, как их еще называют – региональные избирательные комиссии, это

– специальные государственные органы субъектов Федерации. В каждом субъекте есть одна «главная»

46

Теория и практика российских выборов

избирательная комиссия, которая может называться поразному: Избирательная комиссия края, Центральная избирательная комиссия Республики и т.п. Региональные избирательные комиссии состоят из четного числа членов (от 10 до 14), половина из которых назначается высшим должностным лицом субъекта Федерации (губернатором, президентом), другая половина назначается законодательным органом субъекта Федерации.

Региональные избирательные комиссии являются постоянно действующими комиссиями, они фактически являются региональными «министерствами выборов». Обычно они располагаются в помещении администрации субъекта Федерации. Региональные комиссии имеют свой аппарат и бюджет. Руководители региональной комиссии являются государственными служащими и состоят в штате комиссии.

Региональные комиссии обязаны контролировать проведение выборов на всей территории субъекта Федерации, они имеют отношение ко всем выборам, которые проходят на этой территории, хотя формально организуют только выборы в законодательный орган региона. До 2005 года они также организовывали выборы высшего должностного лица субъекта Федерации; отмена этих выборов несколько сократила роль региональных комиссий. Избирательные комиссии субъектов Федерации проявляют различную активность. Некоторые комиссии ограничиваются изданием лишь самых необходимых документов, таких как Разъяснения о порядке создания и расходования избирательных фондов, другие ведут довольно активную деятельность и даже издают аналитические материалы. В любом случае региональная избирательная комиссия курирует территориальные избирательные комиссии, которые она формирует и в которые назначает председателей.

Избирательные комиссии субъектов Федерации – объект заботы региональной власти. Принцип формирования

47