4.3. Государственная (муниципальная) служба как социальный институт

В широкосоциальном контексте термин «институт» обозначает сово-купность норм и правил, объединяющих людей по определенному кругу общественных отношений. В социологии существует множество опреде-лений социального института, но суть их примерно одинакова.

Социальный институт, по мнению В.Ф. Анурина, - это устойчивый комплекс формальных и неформальных правил, принципов, норм, устано-вок, регулирующих взаимодействие людей в определенной сфере жизне-деятельности и организующих их в систему ролей и статусов.²

Государственная (муниципальная) служба, представляющая собой сложный социальный феномен, многогранна и вобрала в себя множество

аспектов - политических, экономических, правовых. Вместе с тем государ-ственная служба – это сложное общественное явление, имеющее не толь-ко правовую, организационную, но и собственно социальную природу. Важными в этом плане являются работы ученых-социологов, анализирую-щих особенности государственной службы как социального института: В.Д. Граждана, Б.В. Лытова, В.С. Нечипоренко, В.М. Соколова, А.И. Тур-чинова и др.

Социальные институты являются крупномасштабными объединени-ями социальных статусов и ролей, особенно если речь идет о государстве. В обществе, в соответствии с его функциональными качествами, действу-ют самые различные социальные институты – политические, экономиче-ские, духовные и т.д. Государственная служба как институт характеризу-ется, прежде всего, тем, что она в первую очередь имеет политико-адми-нистративный характер.

Говоря государственной службе как социальном институте, следует уяснить само понятие «служба» в социальном смысле слова, которое име-ет ряд значений: вид общественной деятельности людей; работа, занятие служащего, место его работы; волевое, интеллектуальное, психологиче-ское, физическое и иное напряжение человека; ведомственное подразделе-ние; самостоятельное ведомство, организация. В.И.Даль определял термин «служба» еще шире, связывая ее с такими понятиями, как «польза», «ус-луга», «полезное дело», «жизнь для других». Испокон веков на Руси «слу-жить» означало быть пригодным, пригождаться, быть полезным, быть нужным, служить орудием для достижения определенной цели, т.е. под службой понимались отношения долга, верности, преданности, оказания услуг, защиты чьих-то интересов.

Уяснение социальной природы государственной службы является важным условием познания ее сущности и особенностей, определения ее места и роли в системе социальных институтов государства и общества. При этом следует отметить, что понятие государственной службы как со-циального института отличается от его нормативного понятия, данного законодателем в федеральных законах о государственной службе от 31.07.1995 г. № 119-ФЗ, от 27.05.2003 г. № 58-ФЗ и от 27.07.2004 г. № 79-ФЗ, где доминирует не институциональный, а деятельностный подход. Поразительно, но в российском законодательстве о государственной (да и муниципальной) службе отсутствует упоминание о ее общественном пред-назначении.

Впервые на государственном уровне определение государственной службы как социального института было закреплено в Концепции рефор-мирования системы государственной службы Российской Федерации, ут-вержденной распоряжением Президента России № Пр-1496 от 15 августа 2001 года: «Государственная служба является комплексным – публичным, социальным, правовым, организационным – институтом по обеспечению выполнения государственными служащими функций государства».¹

Социальное понятие государственной службы, как отмечает В.В. Черепанов, очень многогранно, и в широком смысле слова под государст-венной службой как социальным институтом понимается:

• исторически сложившаяся устойчивая форма организации совмест-ной деятельности лиц, находящихся на службе государства;

• особый вид социальной практики, нацеленной в конечном итоге на реализацию функций государства, на обеспечение прав и свобод граждан, на создание благоприятных социальных условий для их достойной жизни;

• функция особого социального слоя людей – государственных служа-щих, которым присущи свои корпоративные интересы, социальные потребности и запросы;

• срез общественных отношений, складывающихся в процессе выполнения государственным аппаратом функций по обеспечению связи государства и гражданского общества;

• инструмент формирования и повышения уровня социального статуса чиновника;

• носитель культуры и традиций общества, должной морали и духовности.²

Выступая механизмом публичного (государственного и муниципаль-ного) управления, государственная (муниципальная) служба имеет ряд особенностей, присущих ей как социальному институту:

1. социальный характер, поскольку представляет собой социаль-

ную сферу профессиональной деятельности особой социальной группы общества – государственных (муниципальных) служащих; всем своим со-держанием, формами и методами эта деятельность направлена на обеспе-чение исполнения полномочий государства и государственных органов (муниципальных образований и органов местного самоуправления);

2. социальная ориентация – ее приоритетами является реализация социальных (сервисных) функций государства в целом (субъектов РФ, му-ниципальных образований, направленных в соответствии с их полномочи-ями на производство социальных услуг для населения (безопасность, обра-зование, здравоохранение и т.д.);

3. социальную природа, так как представляет собой особую соци-альную группу государственных (муниципальных) служащих, имеющих свои корпоративные потребности и социальные интересы;

4. являясь главным связующим звеном между государством и граж-данским обществом, государственная (муниципальная) призвана защи-щать права и свободы человека и гражданина как главную социально-политическую ценность;

5. чиновники (государственные и муниципальные служащие), служа государству (местному сообществу), через него служат социуму – обще-ству, которое содержит институт государственной (муниципальной) служ-бы за счет своих налоговых отчислений.

Данные обстоятельства подчеркивают социальный смысл и характер государственной (муниципальной) службы в любом демократическом го-сударстве, в том числе и России.

Исторический опыт показывает, что социальный характер государ-ственной (муниципальной) службы определяется как минимум тремя фак-торами:

• сущностью политического строя и политического режима в стране;

• процедурами и технологией управленческой деятельности чиновников;

• профессиональным уровнем развития государственных (муници-пальных) служащих, их качественной характеристикой.

В обществе с демократическим режимом правления государственная (муниципальная) служба имеет по-настоящему социальный характер, так как ориентирована на соблюдение прав и свобод, удовлетворения интере-сов и запросов, как отдельного гражданина, так и гражданского общества в целом.

Социальный характер функционирования государственной (муници-пальной) службы во многом определяется демократическими процедура-ми и стилем управленческой деятельности государственных (муниципаль-ных) служащих, в том числе: коллективный характер выработки и приня-тия наиболее важных административных решений; учет и контроль за хо-дом выполнения принятых решений; наличие прямой и обратной связи с гражданским обществом, включая участие граждан в обсуждении наибо-лее значимых законодательных и иных нормативных правовых актов; демократический стиль управления персоналом государственной (муни-ципальной) службы и т.д.

Социальный характер государственной (муниципальной) службы в значительной степени определяется политическими, профессиональными, деловыми и нравственно-личностными качествами государственных (му-ниципальных) служащих. К политическим качествам служащих обычно относят патриотизм, обязанность и способность признавать и отставать конституционный строй страны, наличие гражданской позиции, преданное служение тому государству и обществу, интересам которого подчинена государственная (муниципальная) служба. В систему профессиональных качеств чиновников входят, прежде всего, профессионализм и компетент-ность. Их деловые качества характеризуют организаторские способности и интеллектуальные данные. Нравственно-личностные качества - честность, преданность делу и Отечеству, открытость для граждан, общительность, умение слушать людей, убеждать и налаживать деловые контакты, непод-купность, антикоррупционность и т.д. Чем выше качественный уровень кадрового состава государственных (муниципальных) служащих, тем бо- лее профессиональной и более «социальной» является государственная (муниципальная) служба. При этом важным условием эффективного осу-ществления государственными (муниципальными) служащими любого уровня (прежде всего высшего) своих функций является позитивное вос-приятие их в общественном мнении.¹

На основе вышеизложенного, можно определить социальные цели, задачи и функции государственной службы Российской Федерации.

Исходя из положений Конституции Российской Федерации, выделяют две стратегические социальные цели государственной служ-бы современной России: построение социального государства и эффек-тивная реализация социальной функции государства.

Типология социальных задач и функций государственной службы разнообразна. При этом к социальным задачам государственной (муни-ципальной) службы можно отнести: реализация интересов, прав и свобод граждан; эффективное решение социальных задач и обязательств государ-ства (муниципальных образований) перед обществом; производство соци-альных государственных (муниципальных) услуг (безопасность, здравоох-ранение, образование, культура и т.д.); разрешение социальных конфлик-тов в обществе; регулирование социального статуса чиновников; формиро-вание корпуса государственных (муниципальных) служащих в соответствии с закрепленным в Конституции и законодательстве России принципом равного доступа граждан к государственной (муниципальной) службе.

Социальными функциями государственной (муниципальной) службы являются:

• функция социальной организации;

• функция социальной коммуникации;

• функция социальной информации;

• функция социального регулирования;

• функция контроля;

• образовательная и воспитательная функции.¹

Социальный характер государственной (муниципальной) службы проявляется и позиционирует себя на трех уровнях: высший – это уровень общества и государства (муниципального образования); средний – уровень государственной (муниципальной) службы как системы; нижний – уровень социального статуса государственного (муниципального) служащего.

На уровне общества и государства социальный характер госу-дарственной службы определяется прежде всего тем, что социальным является само государство, которое непосредственно и с участием всех субъектов публичной власти и управления (субъекты РФ, муниципальные образования) должно проводить современную государственную социаль-ную политику – заботиться о трудовом устройстве населения, об образова-нии, здравоохранении, социальном обеспечении по старости и инвалидно-сти, о борьбе с преступностью и т.п. В целом демократичная и гуманная социальная политика государства должна проводиться в жизнь всеми структурами государственной и муниципальной службы.

Вместе с тем практика жизни свидетельствует, что пока эти вопросы не стали основными и приоритетными в содержании государственной (муниципальной службы России. Большинство россиян не удовлетворены качеством социальной поддержки государства, обеспечения порядка и личной безопасности, жилищно-коммунального обеспечения. Более трети граждан отмечают низкое качество образовательных и медицинских услуг.

На уровне государственной (муниципальной) службы как системы она рассматривается в первую очередь как социальный слой людей - чиновников, пожизненно занятых данным видом профессиональ-ной деятельности.

На уровне социального статуса, т.е. как совокупность людей, госу-дарственные (муниципальные) служащие образуют особую социальную группу, которая имеет свои особенности. Это, прежде всего, обладание административной властью, особый правовой статус, высокий уровень нормативного обеспечения профессиональной деятельности, высокий уро-вень организованности, высокий уровень служебной дисциплины и юриди-ческой ответственности, высокий уровень профессионализма и образован-ности, обладание информацией, доступ к государственным ресурсам и т.д.

У них имеются свои групповые корпоративные интересы, которые требуют своего удовлетворения со стороны государства. Это потребности в стабильности своего положения, в признании общественной значимости их труда, создании системы социальной защиты государственных слу-жащих и членов их семей. Когда государство об этом забывает, чиновники удовлетворяют такого рода интересы за счет граждан и хозяйствующих субъектов, прибегая к коррупции и мздоимству. Поэтому закономерно, что Федеральным законом от 27.07.2004 г. № 79-ФЗ «О государственной граж-данской службе Российской Федерации» предусмотрены основные и до-полнительные государственные гарантии гражданским служащим (ст.52 и 53), а Федеральным законом от 02.03.2007 г. № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» - социальные гарантии муниципальным служащим (ст. 23). Наряду с этим, приняты Федеральный закон № 273-ФЗ от 25.12.2008 г. «О противодействии коррупции» и ряд других норматив-ных правовых актов антикоррупционной направленности. Вместе с тем проблема преодоления коррупции в государственной и муниципальной службы остается чрезвычайно актуальной.

Государственная служба содержится за счет народа – налогоплатель-щиков. Велика численность российского чиновничества, составившая на конец 2010 г. 1684,4 тыс. чел. (по данным Федеральной службы государ-ственной статистики). Поэтому граждане России вправе предъявлять к государственной (муниципальной) службе и чиновникам высокие требо-вания, прежде всего в части их результативной и эффективной деятель-ности.

Вместе с тем нынешнее состояние государственной (муниципаль-ной) службы в России как социального института характеризуется значи-тельным количеством нерешенных проблем и противоречий, обусловлен-ных становлением и реформированием новой российской государствен-ности. В.В. Черепанов отмечает ряд таких проблем, в том числе:

• неэффективность государственной кадровой политики в сфере государственной (муниципальной) службе (высокая текучесть кад-ров, несовершенные формы подбора и расстановки кадров, частые структурные изменения, нестабильность государственной и муници-пальной службы);

• недостаточный уровень профессионализма и компетентности гражданских служащих, несовершенная система их профессиональ-ной подготовки, переподготовки, повышения квалификации и стажи-ровки кадров, недостаточный уровень их правовых и социальных знаний и навыков;

• недостаточная «прозрачность», т.е. открытость государственной (муниципальной) службы для гражданского общества и самих госу-дарственных (муниципальных) служащих, несмотря на существен-ные позитивные сдвиги в этой сфере в последние годы;

• отсутствие законодательно утвержденного федерального органа управления системой государственной службы, который бы, в том числе, занимался вопросами обеспечения социальной защищенности государственных (муниципальных) служащих;

• недостаточно высокий социальный статус и престиж государст-венных и муниципальных служащих в обществе;

• высокий уровень коррупции в системе государственной и муници-пальной службы.¹

Вышеизложенное свидетельствует, таким образом, о значимости института государственной (муниципальной) службы, имеющей ярко вы-раженный социальный характер, и необходимости решения назревших проблем в этой сфере, более полного учета ее отличий от других видов профессиональной деятельности.