Контрольные вопросы и задания

1. Какова природа и сущность государственной службы?

2. Что понимается под государственной службой и каково ее содержание?

3. В чем заключается специфика государственной службы и каковы требования

к ней?

4. Каковы место и роль государственной службы в системе государственного

управления?

5. Назовите функции государственной службы и проведите их классификацию.

6. Назовите объект и предмет курса «Государственная и муниципальная служба»

7. Характеризуйте основные этапы становления и развития государственной

службы в дореволюционной России.

8. Характеризуйте особенности организации и функционирования советской

государственной службы.

9. Характеризуйте особенности и проблемы становления государственной службы

России в 1991-2000гг.

10. Каковы цели и задачи современного этапа реформирования государственной

службы России?

11. Назовите и характеризуйте определение понятия «государственная служба

закрепленное в действующем российском законодательстве.

12. Назовите и характеризуйте определение понятия «муниципальная

служба», закрепленное в действующем российском законодательстве.

4. Государственная (муниципальная) служба как публично-правовой, организационный и социальный институт, вид профессиональной деятельности

Построение демократического правового федеративного государства требует создания адекватной системы органов государственной власти и соответствующей ей целостной системы государственной службы, обеспе-чивающих реализацию функций государства, повышение эффективности экономики и развитие гражданского общества. В настоящее время в Рос-сии сложились конституционные основы государственной службы как важнейшего механизма государственного управления, принципиально от-личающегося от действовавшей ранее административной системы управ-ления.

В Концепции реформирования системы государственной службы России, утвержденной Президентом Российской Федерации 15 августа 2001г. № Пр-1496, государственная служба рассматривается в широком аспекте – как публично-правовой, социальный, организационный институт и вид профессиональной деятельности.

4.1. Государственная (муниципальная) служба как публично-правовой институт

Коренные изменения в социально-политическом устройстве России в 1991-1993 годах, принятие новой Конституции страны (1993 г.) и другие факторы вызвали необходимость утверждения государственной службы на новых организационно-правовых принципах и социальных нормах.

В процессе становления государственной службы первостепенное значение приобретает ее формирование как публично-правового институ-та, что было самым слабым звеном дореформенной государственной служ-бы. Термин «институт» (лат. institutum – установление, учреждение) имеет множество значений. В праве он означает совокупность норм права, регу-лирующих какие-либо однородные, обособленные общественные отноше-ния.

Как отмечает В.В. Черепанов, государственная служба как пуб-личпо-правовой институт представляет собой совокупность юридиче-ских норм, регулирующих становление, организацию и функционирование государственных структур (государственных органов) и государственных служащих, деятельность по реализации Конституции и законов Россий-ской Федерации, а также личный правовой статус этих служащих.¹

Законодательство о государственной (муниципальной) службе в Рос-сии образуют, прежде всего, нормативные правовые акты, регулирующие ее организацию и правовое положение государственных (муниципальных) служащих. В настоящее время правовое регулирование отношений, свя-занных с государственной гражданской и муниципальной службой, осу-ществляется на двух уровнях – федеральном и субъектами РФ.

На федеральном уровне источниками права по данным вопросам являются Конституция Российской Федерации, Федеральный закон от 27.05.2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации», Федеральный закон от 27.07.2004 г. № 79-ФЗ «О государст-венной гражданской службе Российской Федерации», Федеральный закон от 02.03.2007 г. № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федера-ции» и ряд других федеральных законов; указы Президента России; поста-новления Правительства РФ; нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти.

Современное законодательство России о государственной граждан-ской службе формирует единую общефедеральную правовую базу граж-данской службы Российской Федерации, обеспечивает возможность прида-ния ей профессионального характера, способствует утверждению единой системы государственной службы.

Особый правовой статус других видов государственной службы ус-танавливается специальными нормативными правовыми актами, в частно-сти Федеральными законами: от 28.03.1998 г. № 53-ФЗ «О воинской обя-занности и военной службе», от 30.11.2011 № 342 «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», от 3 апреля 1995 г. N 40-ФЗ "Об органах федеральной службы безопасности в Российской Федера-ции", от 17.01.1992 г. № 2201-1 «О прокуратуре Российской Федерации».

На уровне субъектов РФ вопросы государственной и муниципаль-ной службы регламентируются конституциями (уставами) и законами субъектов Российской Федерации, а также нормативными правовыми акта-ми государственных органов субъектов РФ. В Ульяновской области, в частности, в настоящее время эти вопросы регламентируются Уставом Ульяновской области (от 19.05.2005 г.), а также региональными законами: от 30.11.2004 г. № 085-ЗО «О государственной гражданской службе Улья-новской области», от 07.11.2007 г. № 163-ЗО «О муниципальной службе в Ульяновской области» и др.

Отношения в государственной службе являются предметом главным образом конституционного, административного и трудового права. Особое значение имеют нормы конституционного права, определяющие основы правового статуса государственной службы и правового положения (ста-туса) государственных служащих. Непосредственно Конституция России содержит три основные нормы, в том числе:

1. принцип равного доступа граждан к государственной службе (ст. 32);

2. самостоятельность федеральной государственной службы (ст. 71);

3. запрет депутатам Государственной Думы находиться на государ-

ственной службе (ст. 97).

Косвенное влияние на организацию и функционирование государ-

ственной службы оказывают многие другие нормы Конституции. Так, на-пример, конституционные нормы о компетенции ветвей и органов государ-ственной власти определяют содержание деятельности кадров государст-венной службы аппаратов соответствующих органов. Ряд конституцион-ных норм определяет принципы государственной службы: принцип верхо-венства Конституции России и федеральных законов, принцип приоритета прав и свобод человека и гражданина, принцип разделения властей, прин-цип единства исполнительной власти и др.

Нормы административного права регулируют управленческие отно-шения, прежде всего процедурные вопросы профессиональной деятельно-сти государственных служащих органов исполнительной власти. Админи-стративно-правовые нормы регулируют, в частности, отношения, которые возникают в связи с действиями должностных лиц и иных государствен-ных служащих, влекущими за собой юридические последствия (жалобы, судебные иски, постановления, приказы), а также их правами, обязанностя-ми, ответственностью, ограничениями.

Нормы трудового права регулируют отношения внутри коллективов государственных органов (органов местного самоуправления), вытекаю-щие преимущественно из общего правового статуса государственных (му-ниципальных) служащих.При этом применение трудового законодатель-ства преобладает в сфере муниципальной службы, в сфере государствен-ной гражданской службы область его применения значительно уже. В советский период государственная служба вообще не регламентировалась нормами специального законодательства. По правовому положению госу-дарственные служащие ничем не отличались от других категорий граждан, поскольку в СССР господствовала трудовая теория государственной служ-бы. Считалось, что норм Кодекса законов о труде достаточно для ее упоря-дочения.

Механизм правового регулирования государственной (муници-пальной) службы, как отмечает Ю.Н. Щербаков, включает систему право-вых средств, при помощи которых обеспечивается воздействие государ-ства на становление и развитие государственно-служебных отношений го-сударственных служащих и муниципально-трудовых отношений муници-пальных служащих. К основным элементам механизма относятся: право-вые нормы, правовые отношения, правовая ответственность, правовое соз-нание, юридические факты, акты применения права, а также акты реали-зации прав и обязанностей государственных (муниципальных) служащих.

Развитие нормативно-правовой базы государственной (муниципаль- ной) службы позволяет укрепить правовое положение (статус) государст-венных (муниципальных) служащих, упорядочить порядок поступления граждан на государственную (муниципальную) службу и прохождение ими службы, обеспечить приобретение необходимых знаний, умений и навыков, усилить стимулы к труду.

Метод правового регулирования государственной (муниципаль-ной) службы представляет собой совокупность юридических приемов, средств, способов воздействия органов государственной власти (органов местного самоуправления) на содержание деятельности и поведение госу-дарственных (муниципальных) служащих, организацию и функциониро-вание государственной (муниципальной) службы как правового института. В процессе правового регулирования применяются императивный и дис-позитивный методы. Первый предполагает властное воздействие на госу-дарственных (муниципальных) служащих. Вторым регулируются отноше-ния между равноправными сторонами, например, между видами государ-ственной службы, государственными (муниципальными) служащими по горизонтали.¹

В.В. Черепанов отмечает, что государственная служба как публично-правовой институт имеет свои особенности, идентифицирующие ее право-вой характер.

1. Главной задачей и целью государственной службы является реа-лизация Конституции и законов Российской Федерации, законодательства субъектов РФ, обеспечение правопорядка и законности в стране, а также решение других общегосударственных задач – обеспечение национальной безопасности с учетом интересов регионов, а также государственного суве-ренитета, экономической самостоятельности, духовно-нравственной само-бытности народов, защиты законных прав и интересов граждан. Это прежде всего правовые приоритеты. Такие функции эффективно может выполнить лишь высокопрофессиональный, стабильный, рационально ор-ганизованный и вместе с тем обеспеченный в экономическом и правовом отношении аппарат государственных органов (органов местного само-управления).

2. Государственная служба осуществляется исключительно на основе государственного закона, т.е. специального законодательства, имеющего свои источники (формы), а также на основе механизма правового регули-рования как совокупности юридических норм, правил и процедур, регулирующих отношения, связанные с организацией государственной службы, а также особые процедуры замещения должностей государст-венной службы; права, обязанности и ответственность должностных лиц; специфический порядок и технологии прохождения службы. Таким обра-зом, государственная служба зиждется прежде всего на правовой основе и регулируется только ею.

3. Как государственная служба, так и государственные служащие имеют свой правовой статус. В статусном наборе госслужащего – лично-стном, профессиональном, должностном, нравственном – правовой статус является ведущим.

4. Лицо, состоящее на государственной службе, служит государству, выполняя по его поручению и за плату работу по реализации функций го-сударства. Это политико-правовой аспект деятельности. Хотя служащие и занимают государственные должности в в конкретных государственных органах и реализуют полномочия именно тех органов, в которых они в данный момент состоят на службе, тем не менее государственную службу нельзя понимать как службу конкретным «государственным органам» или «должностным лицам».

5. Согласно Конституции России (ст. 2) обязанность государства, а значит и государственной службы - признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина. Правовые нормы, регулирующие государственную службу, нацеливают чиновников на выполнение именно этих задач. При этом важно, чтобы адекватно учитывались, разумно оцени-вались и согласовывались законные интересы гражданина и государства.

6. Лицо, находящееся на службе государства, подпадает под специаль-ный правовой режим. Наряду с должностными правами, обязанностями и социальными гарантиями, служащий имеет довольно серьезные пра-вовые ограничения и запреты, связанные с государственной службой. ¹

Всем этим государственная служба как публично-правовой институт отличается от других ее системных характеристик.

Требования к государственной (муниципальной) службе как ком-плексному публично-правовому институту находят отражения в целях, функциях, принципах, структуре государственной службы. Основной целью государственной службы как правового института является обес-печение выполнения законодательства страны, создание благоприятных правовых, организационных и социально-экономических условий для нор-мального функционирования государственного аппарата. Имеется в виду правовое регулирование не только внешних отношений со всеми инсти-тутами гражданского общества и государственными структурами, но и внутри аппаратных отношений.

С точки зрения функционального предназначения выделяют сле-дующие цели государственной службы как публично-правового инсти-тута:

• создание и развитие нормативно-правовой базы государственной службы;

• создание системы юридических норм, правил и процедур, регули-рующих отношения в сфере государственной службы;

• определение и реализация правового статуса государственной служ-бы и государственных служащих;

• упорядочение работы государственного аппарата (нормативные пра-вовые акты вводят государственную службу в правовое поле);

• установление правовых требований к функциям и правомочиям по должностям государственной службы;

• определение дисциплинарной, административной и иной ответствен-ности государственных служащих;

• обеспечение правовых гарантий социальной защищенности госслу-жащих.

Функции государства осуществляются в процессе практической дея-

тельности государственных служащих. Вместе с тем неправомерно отож- дествлять функции государства и функции государственной службы. В наиболее общем виде функции государства – это основные направления его деятельности, которые осуществляются всеми государственными орга-нами, реализующими государственную власть. Общими функциям госу-дарственной службы являются: управленческая, административная, регу-лирующая, организационная, информационно-аналитическая, контрольная, материально-технического обеспечения. Вместе с тем государственная служба как публично-правовой институт имеет свои специфические функ-ции, в том числе:

1. Правоприменительная функция – реальное претворение в жизнь Конституции России, законов и иных нормативных правовых актов по уп-равлению государством и обществом. Данная функция осуществляется по-средством фактического исполнения полномочий государственных орга-нов и принятия организационных мер, а также путем использования мето-дов убеждения, стимулирования и легитимного принуждения. Задача гос-службы состоит в том, чтобы в процессе реализации в жизнь текущего за-конодательства обеспечить согласование и соблюдение законных прав и интересов различных социальных групп в обществе.

2. Правотворческая (нормотворческая) функция. Она выражается в законопроектной деятельности, а также в экспертной, аналитической, справочной и иной работе государственных служащих в процессе подго-товки законопроектов и проектов иных нормативных правовых актов.

Государственные служащие при разработке подзаконных актов госу-дарственных органов обязаны строго руководствоваться принципом верховенства закона. Верховенство законов должно соблюдаться и при подготовке нормативных актов, касающихся внутренней жизни государ-ственной службы, в том числе должностных регламентов, определяющих особый правовой статус государственного служащего.

3. Правозащитная функция. Эта функция носит двойственный ха-рактер. Во-первых, - это обеспечение законности и правопорядка внутри государства и общества и, во-вторых, - обеспечение прав и свобод челове-ка и гражданина. Государство через свою государственную службу, право-охранительные органы поддерживает внутри общества режим законности и правопорядка. Данная функция является в равной мере функцией и го-сударства, и государственной службы.¹

Все эти функции государственной службы реализуются в публично-правовой форме. Государственная служба реализует свои функции в конк-ретных правоотношениях, используя правоприменение и правоохрану. Государственная служба строится и функционирует в строгом соответст-вии с конституцией России и федеральными законами, что придает ей па-раметры крупнейшего публично-правового института, имеющего решаю-щее значение в процессе осуществления государственной власти и управ-ления.

В России в настоящее время создана правовая база государственной (муниципальной) службы. Но становление государственной (муниципаль-ной) службы как правового института может завершиться лишь тогда, ког-да будет в полной мере разработано специальное законодательство, отве-чающее современным требованиям и лучшим мировым образцам.

Вместе с тем в правовом обеспечении современной государственной службы России еще имеются существенные проблемы: действующее зако-нодательство в этой сфере характеризуется неполнотой и противоречиво-стью, не в полной мере соответствует общепризнанным принципам и нор-мам международного права. Мировой опыт свидетельствует, в частности, о том, что должны реально обеспечиваться правовая защищенность служа-щих от произвола вышестоящих руководителей, гарантии профессиональ-но-должностного роста и непрерывного образования и т.д. Действующее же законодательство России в сфере государственной (муниципальной) службы таково, служащие фактически находятся в полной зависимости от

представителей нанимателя (работодателя), что создает условия для раз-личного рода злоупотреблений. Не создана единая система управления государственной службой страны, имеются и другие нерешенные вопросы. Хотелось бы думать, что это болезни роста. Ведь альтернативы нет – пост-роение правового государства в России возможно лишь на прочной право-вой основе государственной (муниципальной) службы.