III. 5. Надзор за соблюдением законов об ответственности за административные правонарушения*
Состояние законности
и актуальность проблемы
В современных условиях первостепенной задачей является укрепление законности в деятельности государственных органов, наделенных административной юрисдикцией.
Ежегодно в стране регистрируется свыше 60 млн. административных правонарушений; наблюдается тенденция их значительного роста и заметное негативное влияние на состояние законности и правопорядка как в регионах, так и в целом на территории Российской Федерации.
Практика прокурорского надзора свидетельствует о многочисленных нарушениях административного законодательства в деятельности государственных органов. Ежегодно органами прокуратуры выявляется более 100 тыс. разнообразных нарушений административного законодательства, в том числе около 50 тыс. незаконных правовых актов, противоправно устанавливающих административную ответственность, тем самым нарушающих права граждан.
Поражена многочисленными отступлениями от действующих норм административного законодательства практическая деятельность органов Государственной инспекции безопасности дорожного движения, Службы охраны общественного порядка и паспортно-визовой службы органов МВД России.
Многочисленные и достаточно серьезные нарушения административного законодательства также выявляются органами прокуратуры в деятельности административных комиссий органов местного самоуправления, органов Государственного пожарного надзора, Госторгинспекции, Госсанэпиднадзора, Федеральной инспекции труда.
Нередко при возбуждении производств об административных правонарушениях непосредственно прокурорами допускается небрежное отношение к оформлению документов. В результате органы, осуществляющие административную юрисдикцию, лишаются возможности вынести своевременное и законное решение, тем самым сводятся к нулю все усилия по выявлению и пресечению правонарушений.
Типичные нарушения административного законодательства:
1) несоблюдение требований норм административного законодательства, которые влекут за собой как необоснованное привлечение граждан к административной ответственности, так и противоправное фактическое освобождение виновных от установленной законом ответственности;
2) привлечение к административной ответственности лиц, в действиях которых усматриваются признаки уголовно наказуемых деяний;
3) несоблюдение предусмотренных законом сроков давности;
4) составление протоколов и постановлений об административном правонарушении без указания в них всех необходимых сведений и без требуемого разъяснения прав и обязанностей всем участникам производства по делу;
5) неполное выявление всех требуемых по закону обстоятельств, подлежащих выяснению по делу об административном правонарушении;
6) неверная юридическая оценка совершенных действий, неправильное применение квалифицирующих признаков;
7) нарушение установленного законом порядка административного расследования;
8) применение штрафов за конкретные виды правонарушений, предусмотренных законом, ниже или выше установленных размеров;
9) нарушение порядка административного задержания граждан (в том числе факты необоснованного задержания, без составления протоколов, превышения установленных законом сроков задержания и др.);
10) неиспользование должностными лицами своих полномочий по доказыванию виновности привлекаемых к административной ответственности лиц и иных обстоятельств, имеющих значение для разрешения конкретных дел (непринятие мер к опросу свидетелей, потерпевших, освидетельствованию в установленном порядке на предмет состояния опьянения и др.);
11) противоправно упрощенная процедура рассмотрения материалов об административных правонарушениях (без приглашения и опроса лица, привлекаемого к ответственности, без разъяснений процессуальных прав, исследования документов и др.);
12) игнорирование обстоятельств, исключающих производство по делу;
13) нарушение подведомственности при рассмотрении отдельных определенных категорий дел (наиболее часто преувеличивают свои полномочия органы внутренних дел, необоснованно подменяя административные комиссии, комиссии по делам несовершеннолетних, суды);
14) непринятие всех предусмотренных законом мер по реальному взысканию наложенных штрафов;
15) непринятие мер по выявлению причин административных правонарушений и способствующих им условий в целях их последующего устранения.
Явно неудовлетворительное состояние с исполнением административного законодательства государственными органами, наделенными административной юрисдикцией, незамедлительно требует от прокуроров принятия кардинальных мер по улучшению организации надзора на этом важнейшем направлении их деятельности.
Правовое
регулирование
30 декабря 2001 г. Президентом РФ был подписан Федеральный закон «О введении в действие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях», который вступает в силу с 1 июля 2002 г. (Кодекс состоит из 2 частей и 5 разделов, содержащих 32 главы и 603 статьи).
Принятие нового Кодекса РФ об административных правонарушениях продиктовано объективными потребностями государства и общества. Известно, что КоАП РСФСР был принят еще в 1984 году в иных социально-экономических условиях и в основном был ориентирован на защиту интересов государства. За прошедшие годы в административное законодательство был внесен целый ряд изменений и дополнений, однако конкретные нормы прямого действия, предусмотренные во многих законах и устанавливающие административную ответственность, оставались не включенными в КоАП РСФСР, так как были разбросаны по большому числу федеральных законов, что неизбежно осложняло их практическое применение. Процессуальные правила в таких законах надлежащим образом не прописывались, что порождало условия для их неоднозначного, а порою и произвольного применения при рассмотрении конкретных дел. Кроме того, за последнее десятилетие на местах законодательными органами субъектов Федерации было принято множество законов об административной ответственности, многие из которых не соответствуют требованиям Конституции РФ и федерального законодательства.
Теперь все нормы об административной ответственности на федеральном уровне сведены воедино в одном кодифицированном акте.
В КоАП РФ четко изложены общие принципы и основы законодательства об административных правонарушениях; сформулированы составы конкретных административных правонарушений, за которые установлена ответственность на федеральном уровне; прописаны процессуальные правила рассмотрения дел об административных правонарушениях и их подведомственность, порядок исполнения постановлений о наложении административных наказаний.
Задачами законодательства об административных правонарушениях являются защита личности, охрана прав и свобод человека и гражданина, охрана здоровья граждан, санитарно-эпидемиологического благополучия населения, защита общественной нравственности, охрана окружающей среды, установленного порядка осуществления государственной власти, общественного порядка и общественной безопасности, собственности, защита законных экономических интересов физических и юридических лиц, общества и государства от административных правонарушений, а также предупреждение административных правонарушений (ст. 1.2 КоАП РФ).
В соответствии со ст. 72 Конституции РФ в ст. 1.3 КоАП РФ дается разграничение компетенции Российской Федерации и ее субъектов. К ведению Российской Федерации отнесено установление:
1) общих положений и принципов законодательства об административных правонарушениях;
2) перечня видов административных наказаний и правил их применения;
3) административной ответственности по вопросам, имеющим федеральное значение, в том числе административной ответственности за нарушение правил и норм, предусмотренных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации;
4) порядка производства по делам об административных правонарушениях, в том числе установление мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях;
5) порядка исполнения постановлений о назначении административных наказаний.
Вне пределов ведения Российской Федерации правовое регулирование в сфере ответственности за административные правонарушения осуществляется законами субъектов Федерации. При этом в КоАП РФ закреплено правило о том, что все нормы об административных правонарушениях на федеральном уровне должны включаться в него, а нормы субъектов Федерации должны приниматься только в форме законов.
В КоАП РФ заметный акцент сделан на усиление защиты прав и законных интересов граждан. Этому посвящена содержательная глава об ответственности за нарушение избирательных, трудовых, социально-экономических прав и законных интересов граждан.
Специальная глава посвящена экологическим правонарушениям, правонарушениям в области информации, торговли, общественной безопасности и защите других конституционных прав граждан.
Согласно ст. 1.6 КоАП РФ обеспечение законности при применении мер административного принуждения в связи с административным правонарушением заключает в себе следующие положения:
1. Лицо, привлекаемое к административной ответственности, не может быть подвергнуто административному наказанию и мерам обеспечения производства по делу об административном правонарушении иначе как на основаниях и в порядке, установленных законом.
2. Применение уполномоченными на то органом или должностным лицом административного наказания и мер обеспечения производства по делу об административном правонарушении в связи с административным правонарушением осуществляется в пределах компетенции указанных органа или должностного лица в соответствии с законом.
3. При применении мер административного принуждения не допускаются решения и действия (бездействие), унижающие человеческое достоинство.
Важные положения содержатся в ст. 1.7 КоАП РФ, которыми определяются следующие критерии действия законодательства об административных правонарушениях во времени и пространстве:
1. Лицо, совершившее административное правонарушение, подлежит ответственности на основании закона, действовавшего во время и по месту совершения административного правонарушения.
2. Закон, смягчающий или отменяющий административную ответственность за административное правонарушение либо иным образом улучшающий положение лица, совершившего административное правонарушение, имеет обратную силу, т.е. распространяется и на лицо, которое совершило административное правонарушение до вступления такого закона в силу и в отношении которого постановление о назначении административного наказания не исполнено. Закон, устанавливающий или отягчающий административную ответственность за административное правонарушение либо иным образом ухудшающий положение лица, обратной силы не имеет.
3. Производство по делу об административном правонарушении осуществляется на основании закона, действующего во время производства по указанному делу.
Ряд важных положений содержится в главе 2 «Административное правонарушение и административная ответственность».
Так, согласно ст. 2.1 КоАП РФ:
1. Административным правонарушением признается противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое настоящим Кодексом или законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность.
2. Юридическое лицо признается виновным в совершении административного правонарушения, если будет установлено, что у него имелась возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых настоящим Кодексом или законами субъекта Российской Федерации предусмотрена административная ответственность, но данным лицом не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению.
3. Назначение административного наказания юридическому лицу не освобождает от административной ответственности за данное правонарушение виновное физическое лицо, равно как и привлечение к административной или уголовной ответственности физического лица не освобождает от административной ответственности за данное правонарушение юридическое лицо.
В ст. 2.2 КоАП РФ определены следующие формы вины:
1. Административное правонарушение признается совершенным умышленно, если лицо, его совершившее, сознавало противоправный характер своего действия (бездействия), предвидело его вредные последствия и желало наступления таких последствий или сознательно их допускало либо относилось к ним безразлично.
2. Административное правонарушение признается совершенным по неосторожности, если лицо, его совершившее, предвидело возможность наступления вредных последствий своего действия (бездействия), но без достаточных к тому оснований самонадеянно рассчитывало на предотвращение таких последствий либо не предвидело возможности наступления таких последствий, хотя должно было и могло их предвидеть.
Возраст, по достижении которого наступает административная ответственность, установлен в ст. 2.3 КоАП РФ:
1. Административной ответственности подлежит лицо, достигшее к моменту совершения административного правонарушения возраста шестнадцати лет.
2. С учетом конкретных обстоятельств дела и данных о лице, совершившем административное правонарушение в возрасте от шестнадцати до восемнадцати лет, комиссией по делам несовершеннолетних и защите их прав указанное лицо может быть освобождено от административной ответственности с применением к нему меры воздействия, предусмотренной федеральным законодательством о защите прав несовершеннолетних.
В КоАП РФ (ст. 2.4) предусмотрена административная ответственность должностных лиц и дано четкое понятие должностного лица применительно к этому виду ответственности. С учетом изменений в экономике страны к ним по ответственности приравнены иные лица, выполняющие управленческие функции как на государственных предприятиях, так и в организациях и предприятиях других форм собственности, а также индивидуальные предприниматели. Для этих лиц предусмотрена повышенная административная ответственность наравне с должностными лицами органов государственной власти.
В ст. 2.5 КоАП РФ содержатся существенные изменения, относящиеся к порядку привлечения к административной ответственности военнослужащих и иных лиц, на которых распространяется действие дисциплинарных уставов.
При этом следует помнить, что, согласно данной норме, все лица, на которых распространяется действие дисциплинарных уставов или специальных положений о дисциплине, несут административную ответственность на общих основаниях за нарушение:
законодательства о выборах и референдумах;
в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения;
правил дорожного движения;
требований пожарной безопасности вне места службы;
законодательства об охране окружающей природной среды;
таможенных правил и правил режима Государственной границы РФ;
пограничного режима;
режима в пунктах пропуска через Государственную границу РФ;
а также за административные правонарушения в области налогов, сборов и финансов; невыполнение законых требований прокурора, следователя, лица, производящего дознание, или должностного лица, осуществляющего производство по делу об административном правонарушении.
Однако к лицам, указанным в ст. 2.5 КоАП РФ, не могут быть применены административные наказания в виде административного ареста, а к военнослужащим, проходящим военную службу по призыву, – и в виде административного штрафа.
В ст. 2.9 КоАП РФ сформулированы основания, дающие возможность освобождения лица от административной ответственности при малозначительности административного правонарушения, ограничившись при этом устным замечанием.
С учетом происшедших в стране коренных социально-экономических изменений полноправными субъектами ответственности за административные правонарушения согласно КоАП РФ стали не только физические, но и юридические лица.
В ст. 2.10 КоАП РФ предусмотрена административная ответственность юридических лиц при наличии следующих конкретных положений:
1. Юридические лица подлежат административной ответственности за совершение административных правонарушений в случаях, предусмотренных статьями раздела II КоАП РФ или законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях.
2. В случае, если в статьях разделов I, III, IV, V Кодекса не указано, что установленные данными статьями нормы применяются только к физическому лицу или только к юридическому лицу, данные нормы в равной мере действуют в отношении и физического, и юридического лица, за исключением случаев, если по смыслу данные нормы относятся и могут быть применены только к физическому лицу.
3. При слиянии нескольких юридических лиц к административной ответственности за совершение административного правонарушения привлекается вновь возникшее юридическое лицо.
4. При присоединении юридического лица к другому юридическому лицу к административной ответственности за совершение административного правонарушения привлекается присоединившее юридическое лицо.
5. При разделении юридического лица или при выделении из состава юридического лица одного или нескольких юридических лиц к административной ответственности за совершение административного правонарушения привлекается то юридическое лицо, к которому согласно разделительному балансу перешли права и обязанности по заключенным сделкам или имуществу, в связи с которыми было совершено административное правонарушение.
6. При преобразовании юридического лица одного вида в юридическое лицо другого вида к административной ответственности за совершение административного правонарушения привлекается вновь возникшее юридическое лицо.
7. В случаях, указанных в ч. 3 – 6 этой статьи, административная ответственность за совершение административного правонарушения наступает независимо от того, было ли известно привлекаемому к административной ответственности юридическому лицу о факте административного правонарушения до завершения реорганизации.
8. Административные наказания, назначенные в соответствии с п. 2 – 4 ч. 1 ст. 3.2 КоАП РФ юридическому лицу за совершение административного правонарушения до завершения реорганизации юридического лица, применяются с учетом положений ч. 3 – 6 ст. 2.10.