книги2 / 149-1

Раздел I

СТАТЬИ УЧЕНЫХ И ПРАКТИКОВ

Глава 1 Местное самоуправление

в условиях реформирования законодательства

АКТУАЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ ПРЕОБРАЗОВАНИЯ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ

В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Чихладзе Леван Теймуразович

Российский университет дружбы народов, заведующий кафедрой муниципального права; Московский государственный областной университет,

и.о. заведующего кафедрой конституционного и муниципального права; Московский городской университет управления Правительства Москвы им. Ю.М. Лужкова,

профессор кафедры юриспруденции

Ганина Ольга Юрьевна

Оренбургский институт (филиал) Университета им. О.Е. Кутафина (МГЮА),

доцент кафедры конституционного и международного права

Аннотация. В статье затронуты ключевые проблемы преобразования муниципальных образований в связи с реформированием местного самоуправления. Изучены тенденции объединения муниципальных образований после внесения изменений в положения Федерального закона

11

«Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в 2017–2019 годах. Проанализированы положения законопроекта о местном самоуправлении в части преобразования муниципальных образований.

Ключевые слова: местное самоуправление, преобразование муниципального образования, муниципальная реформа.

TOPICAL ISSUES OF TRANSFORMATION

OF MUNICIPALITIES

IN THE RUSSIAN FEDERATION

Chikhladze Levan Teimurazovich

Head of the Department of Municipal Law of the Law Institute

of the Peoples' Friendship University of Russia;

Acting Head of the Department of Constitutional and Municipal Law of the Faculty of Law of the Moscow State Regional University;

Professor of the Department of Jurisprudence of the Moscow City University of Management of the Government of Moscow named after Yu.M. Luzhkov

Ganina Olga Yurievna

Orenburg Institute (branch) of the O. E. Kutafin University (MSAL),

Associate Professor of the Department

of Constitutional and International Law

Abstract. The article touches upon the key problems of the transformation of municipalities in connection with the reform of local self-government. The trends in the merger of municipalities after the amendments to the provisions of the Federal Law “On the General Principles of the Organization of Local Self-Government in the Russian Federation” in 2017–2019 were studied. The provisions of the draft law on local self-government in terms of the transformation of municipalities are analyzed.

Key words: local self-government, transformation of the municipality, municipal reform.

Реформирование системы публичной власти затронуло все ее уровни. Первые результаты преобразований уже можно наблюдать на федеральном и региональном уровнях власти, на очереди — муниципальный уровень.

12

Внастоящее время на обсуждении в Государственной Думе Российской Федерации находится законопроект о местном самоуправлении. По словам одного из инициаторов данного законопроекта А.А. Клишаса, проект федерального закона ориентирован на совершенствование организации местного самоуправления в России и является логическим продолжением реализации положений Конституции Российской Федерации о единой системе публичной власти. В этой связи особую значимость приобретает определение знаковых направлений дальнейшего совершенствования местного самоуправления. Среди их разнообразия, безусловно, пристального внимания заслуживает выработка эффективного механизма преобразования муниципальных образований, что вкупе с предлагаемой идеей формирования

вРоссийской Федерации одноуровневой организации местного самоуправления выведет местное самоуправление на новый этап его развития.

Внастоящее время ст. 13 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предусматривает четыре варианта преобразования муниципальных образований:

1) объединение муниципальных образований;

2) разделение муниципальных образований,

3) изменение статуса муниципального образования

всвязи с наделением его иным статусом;

4) присоединение поселения к городскому округу с внутригородским делением и выделение внутригородского района из городского округа с внутригородским делением [5].

13

В законопроекте о местном самоуправлении сохраняются основные варианты преобразования муниципальных образований:

1)объединение муниципальных образований;

2)разделение муниципальных образований;

3)изменение вида муниципального образования [4]. Как показывает практика, на протяжении последне-

го десятилетия в России осуществляется поэтапное объединение муниципальных образований в укрупненные сообщества, способные решать все вопросы местного значения, с учетом географической, экономической и другой специфики.

Начиная с 2000-х годов, реформирование местного самоуправления осуществлялось в русле приближения власти к населению. Это обусловило организацию небольших поселений, где граждане могли компактно проживать, создавая хозяйственную общность и преодолевая возникавшие трудности. Каждое объединение, будь то городское или сельское поселение, в итоге действовало в своих интересах, не особо ориентируясь на соседей. Доминировал «поселенческий принцип» организации местного самоуправления. Однако решить абсолютно все вопросы такие поселения не могли, что неизбежно привело к формированию на муниципальном уровне двухуровневой системы. Районный уровень местного самоуправления позволял выполнять задачи, с которыми не могли справиться на уровне поселений. Налицо объективный характер существования двухуровневой системы местного самоуправления.

С 2015 г. законодатель пошел по пути укрупнения муниципальных образований и постепенного перехода от двухуровневой системы местного самоуправления к од-

14

ноуровневой, что выразилось, прежде всего, в образовании городских округов. Это можно проследить по редакции ч. 3.1 ст. 13 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 3 апреля 2017 г., согласно которой объединение всех поселений, которые входят в состав муниципального района, с городским округом проводилось с согласия населения поселений, муниципального района и городского округа, которое выражал представительный орган соответствующего поселения, муниципального района и городского округа [5]. При этом поселение, объединенное с городским округом, утрачивало статус муниципального образования. Муниципальный район, в котором все поселения, входившие в его состав, объединились с городским округом, утрачивало статус муниципального образования [5]. Как отмечает С.А. Авакьян, в этот период начался постепенный отказ от поселений как преимущественно сельских муниципальных образований, а также городских поселений небольших городов и поселков как поселенческого уровня местного самоуправления [1, с. 15].

Спустя два года в ст. 13 профильного федерального закона была введена ч. 3.1-1, предусматривавшая образование муниципальных округов, которые должны были объединить, в первую очередь, сельские поселения в единое целое. В случае такого объединения статус муниципального образования утрачивали как муниципальный район, в котором объединялись все поселения, входившие в его состав, так и сами указанные поселения [5]. Анализируемая новелла призвана была устранить противоречия, возникавшие вследствие объединения поселений в городские округа. Именно она предусмат-

15

ривала запрет на объединение всех поселений, которые входили в состав муниципального района, в случае выражения несогласия со стороны населения двух или более поселений. Одновременно с этим отказ населения только одного из поселений муниципального района от объединения в единый муниципальный округ не становился препятствием для укрупнения муниципалитета [3]. Это создавало вопросы в части волеизъявления жителей, проживающих в муниципальных образованиях и не желающих объединяться в муниципальный округ, по поводу судьбы их муниципального образования. Оказавшись в одиночестве, они фактически не могли противостоять этому объединению. В итоге, как показывает статистика, уже к январю 2021 года в России было образовано 100 муниципальных округов [6].

Законопроект о местном самоуправлении подводит определенную черту в спорах о необходимости существования двухуровневой системы местного самоуправления. В современных реалиях речь ведется о формировании одноуровневой системы местного самоуправления. Инициаторы законопроекта предлагают закрепить, что местное самоуправление будет осуществляться в городских округах, муниципальных округах и внутригородских территориях городов федерального значения. По утверждению А.А. Клишаса, это позволит повысить эффективность органов местного самоуправления и укрепит их финансовую обеспеченность [2]. Указанные обстоятельства, безусловно, приведут к изменению всей системы муниципальных образований, которые действуют в настоящее время. Одновременно с этим на повестку дня выдвигается вопрос об эффективности решения насущных проблем небольших населенных пунктов,

16

которые утратят по будущему закону статус муниципальных образований, а, следовательно, все возможности, в том числе и самостоятельного распределения финансов. Эта сторона жизнедеятельности муниципальных образований, равно как и другие направления, окажутся в руках единого центра, будь то городской или муниципальный округ. В связи с этим возникает вопрос — смогут ли органы местного самоуправления обновленных муниципальных образований рационально распределять ресурсы между своими населенными пунктами и грамотно организовать логистику внутри больших по площади территорий. В этой связи безусловный интерес представляет роль сельского старосты, который, согласно законопроекту о местном самоуправлении, будет взаимодействовать как с органами местного самоуправления, муниципальными предприятиями и учреждениями и иными организациями по вопросам непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения в сельском населенном пункте, так и с населением конкретного населенного пункта [4].

В целом, эффективность преобразования муниципальных образований напрямую зависит от внедрения оптимального варианта муниципально-территориального деления, где доминируют доступность власти и реальная социально-экономическая необходимость. Следует помнить, что главная цель объединения муниципальных образований заключается в улучшении качества оказания услуг, которые предоставляются населению органами местного самоуправления. Именно это направление должно превалировать в ходе разработки и принятия нового федерального закона о местном самоуправлении.

17

Список литературы

1.АвакьянС.А. Местноесамоуправлениекакформапубличнойвласти: конституционные ожидания и реальные конструкции / С.А. Авакьян // Юри-

дический мир. 2020. № 1. С. 15 – 20.

2.А. Клишас и П. Крашенинников внесли законопроект об органи-

зации местного самоуправления. URL: http://council.gov.ru/events/news/ 131952/

3.Гацко М. В России появятся муниципальные округа. Последствия для местного самоуправления. М.: Гацко. URL: http://cmokhv.ru/

4.Проект Федерального закона № 40361-8 «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной вла-

сти». URL: https://sozd.duma.gov.ru/

5.Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Феде-

рации» (с изм. и доп. от 30 декабря 2021 г. № 492-ФЗ). URL: http:// pravo.gov.ru/

6.Число муниципальных образований по субъектам Российской Федерации на 1 января 2021 года. URL: https://rosstat.gov.ru/

18

ПРИНЦИП ВЕРХОВЕНСТВА СОВЕТА В СИСТЕМЕ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ:

ИСТОРИЧЕСКОЕ НАСЛЕДИЕ

ИПРОБЛЕМЫ РЕГУЛИРОВАНИЯ НА СОВРЕМЕННОМ ЭТАПЕ

Ларичев Александр Алексеевич

Высшая школа экономики, заместитель декана по научной работе факультета права,

профессор департамента публичного права

Аннотация. В статье анализируется роль и место представительного органа в системе органов местного самоуправления. Автор приходит к выводу, что после перехода к современной модели организации местного самоуправления практическая реализация принципа верховенства совета сталкивается с определенными трудностями. На основании исследования исторического опыта и динамики развития соответствующих правоотношений на современном этапе выявлены основные проблемы реализации принципа верховенства совета и возможные пути их решения.

Ключевые слова: местное самоуправления, совет, представительный орган, принцип верховенства совета

THE PRINCIPLE OF THE SUPREMACY OF THE COUNCIL IN THE SYSTEM OF LOCAL SELF-GOVERNMENT: HISTORICAL HERITAGE AND PROBLEMS

OF REGULATION AT THE MODERN PERIOD

Larichev Alexander A.

HSE University, Faculty of Law, Deputy Dean for Research, Professor at the School of Public Law

Abstract. The article analyzes the role and place of the representative body in the system of local self-government bodies. The author comes to the conclusion that after the transition to the modern model of the organization of local self-government, the practical implementation of the council supremacy

19

principle faces certain difficulties. Based on the study of historical experience and the dynamics of the development of relevant legal relations at the modern period, the author identifies the main problems of implementing of the council supremacy principle and possible ways to solve them.

Keywords: local self-government, council, representative body, principle of council supremacy

Местное самоуправление является уникальным явлением, для которого характерно совпадение в лице территориального сообщества в равной степени как субъекта, так и объекта управления [3]. Вместе с тем, лишь на небольших по площади и численности населения территориях местное самоуправление может осуществляться жителями напрямую — через собрания и сходы граждан. Большие масштабы реализации муниципальной власти ведут к более сложным формам ее организации, включая функционирование представительных органов. При этом для России осуществление местного самоуправления не только собраниями населения, но и советами как органами народного представительства важно как в контексте реализации положений Конституции Российской Федерации (ч. 2 ст. 3, ч. 1 и 2 ст. 32, ч. 2 ст. 130), так и выполнения ее международных обязательств (ч. 3 ст. 3 Европейской Хартии местного самоуправления).

Представительные органы местного самоуправления, пришедшие в начале 90-х годов на смену местных советам как низшим звеньям цепи полновластных органов государственной власти можно отнести к так называемому «слабому» типу. Слабость нынешнего муниципального совета определяется несколькими факторами.

Во-первых, законодательные реформы последнего десятилетия XX века предопределили реализацию на

20