книги2 / 149-1

ПЕРСПЕКТИВЫ РАЗВИТИЯ ТЕРРИТОРИАЛЬНОЙ ОРГАНИЗАЦИИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

Винник Надежда Витальевна

Дальневосточный институт управления, филиал Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации, старший преподаватель

Аннотация: Статья посвящена исследованию проблем и перспектив развития территориальной организации в ходе конституционной реформы.

Ключевые слова: территориальная организация, местное самоуправление, народовластие, преобразование муниципальных образований, конституционная реформа, полномочия органов местного самоуправления.

PROSPECTS FOR THE DEVELOPMENT OF THE TERRITORIAL ORGANIZATION OF LOCAL SELF-GOVERNMENT

Vinnik N.V.

Far Eastern Institute of Management, branch of the Russian Academy of National Economy

and Public Administration, Senior Lecturer

Abstract: The article is devoted to the study of problems and prospects for the development of the territorial organization in the course of the constitutional reform.

Key words: territorial organization, local self-government, democracy, transformation of municipalities, constitutional reform, powers of local selfgovernment bodies.

На вопрос о необходимости территориальной трансформации существует две противоположные точки зре-

111

ния. Первая абсолютизирует принцип нерушимости границ муниципальных образований и исходит из представлений о губительности территориальной трансформации. По такому пути, к примеру, идёт Великобритания. Считается, что стабильность территориальной организации способствует установлению тесной связи жителей с соответствующим муниципалитетом и формированию ответственного отношения к территории проживания, которая в неизменных границах перейдёт следующим поколениям. Вторая точка зрения базируется на постоянном поиске модели территориальной организации, позволяющей наиболее эффективно решать вопросы местного значения в постоянно изменяющихся экономических условиях. При этом территориальная организация местного самоуправления должна трансформироваться сообразно новым экономическим условиям. Следуя этой логике в периоды экономических спадов муниципалитеты должны укрупняться, оптимизироваться по типу коммерческих структур, которые в кризисы могут сокращать филиальную сеть, объединять подразделения и сокращать сотрудников.

За тридцатилетнюю историю территориальная организация местной власти России неоднократно трансформировалась, появлялись новые виды муниципальных образований, регионы получили право выбора модели территориальной организации. Иногда территориальная трансформация была противоречива, что могло свидетельствовать об отсутствии стратегии территориального развития муниципальных образований. К примеру, поправки в федеральный закон о местном самоуправлении 2014 года ввели такой вид муниципального образования как городской округ с районным делением

112

с целью увеличения количества муниципальных депутатов и приближения органов местного самоуправления к населению. Уже с 1 января 2019 года вступили в силу поправки, позволяющие субъектам Российской Федерации упразднять городские и сельские поселения, преобразовывая муниципальные районы в муниципальные округа и сокращая количество муниципальных депутатов.

Конституционная реформа 2020 года также затронула территориальные основы организации местной власти, поскольку внесла изменения в главу восьмую Конституции Российской Федерации, посвящённую местному самоуправлению. Положения реформы потребовали законодательного закрепления агентской модели местного самоуправления, нового подхода к распределению полномочий между муниципальными образованиями и российскими регионами. Территориальная организация, определённая в Федеральном законе от 06.10.2003 № 131ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», устанавливалась под другую модель взаимодействия муниципалитетов с государством. В данной связи требуется синхронизация территориальной организации местного самоуправления

иновой управленческой модели.

Впроекте Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти» территориальная организация приведена в соответствие с агентской моделью местного самоуправления. Местное самоуправление в проекте определяется не как форма народовластия, а как форма самоорганизации. Представляется, что для эффективной работы такой модели требуется унифика-

113

ция территориальной организации муниципальных образований. В данной связи предлагается установить одноуровневую территориальную организацию и сократить видовое разнообразие муниципальных образований до трёх (городской округ, муниципальный округ и внутригородская территория города федерального значения). Муниципальным образованиям нашей страны предстоит провести самую масштабную территориальную трансформацию с момента их образования. Для этого потребуется изменения регионального законодательства и муниципальных правовых актов и последующая их регистрация в территориальных подразделениях Министерства юстиции Российской Федерации. Реформа потребует значительных усилий от органов публичной власти всех уровней.

Субъектам Российской Федерации, в составе которых есть муниципальные районы, предстоит преобразовать их в муниципальные округа, ликвидировав городские и сельские поселения. У Московской области имеется опыт подобной территориальной трансформации, вскрывший проблему, которая при принятии нового закона о местном самоуправлении может масштабироваться на всю страну. Федеральный закон № 131-ФЗ требует обязательного учёта мнения населения при изменении границ или изменении статуса муниципального образования. При вступлении в силу соответствующего Закона Московской области жители городских и сельских поселений в составе муниципальных районов области выразили мнение о ликвидации поселений и преобразовании районов в муниципальные округа. Однако одно из сельских поселений выразило иное мнение на этот счёт. Возникли вопросы:

114

– может ли сельское поселение напрямую входить в состав российского субъекта минуя второй уровень территориальной организации?

– носит ли мнение населения, выраженное представительным органом обязательный характер?

Конституционный Суд Российской Федерации выразил позицию о том, что демократия основывается на мнении большинства, а большинство поселений выступило за самоликвидацию [1]. Следовательно, сельское поселение не может напрямую входить в состав субъекта Российской Федерации и должно подчиниться воле большинства.

Представляется, что при необходимости преобразования муниципальных районов в муниципальные округа может возникнуть проблема несогласия городских и сельских поселений ликвидироваться. В проекте нового закона о местном самоуправлении решения этой проблемы не указано. Определён лишь переходный период. Жители поселений могут отказаться от перехода к муниципальному округу, к примеру, по причине удалённости органов местного самоуправления от места их непосредственного проживания. Для жителей Дальнего Востока новеллы законодательства могут создать значительные неудобства и потребовать дополнительных финансовых расходов. В результате жители территории с низкой плотностью населения и неразвитой транспортной инфраструктурой окажутся в неравных условиях по сравнению с жителями муниципалитетов с высокой плотностью населения.

Представляется, что вопрос о типах муниципальных образований остаётся открытым и требует доработки. Должны учитываться природно-климатические, со-

115

циально-экономические, культурно-исторические и иные особенности при установлении территориальной организации местного самоуправления. Разнообразие условий, в которых осуществляется решение вопросов местного значения в нашей стране может стать серьёзным препятствием на пути унификации территориальной организации местного самоуправления и полному переходу к агентской модели местного самоуправления.

Список литературы:

1. Определение Конституционного Суда Российской Федерации от

19.12.2019 № 3578-О.

116

Глава 3 Зарубежный опыт правового

регулирования местного самоуправления

РЕФОРМИРОВАНИЕ ТЕРРИТОРИАЛЬНОЙ ОРГАНИЗАЦИИ ВО ФРАНЦИИ

В КОНТЕКСТЕ КОНСТИТУЦИОННЫХ ПРЕОБРАЗОВАНИЙ 2003 г.

Масловская Татьяна Станиславовна

Белорусский государственный университет, доцент, доцент кафедры конституционного права юридического факультета

Аннотация. В статье рассматриваются основные направления конституционной реформы во Франции 2003 г. Обращается внимание на закрепление новых конституционных принципов территориальной организации государства, развитие местной демократии. Определяется значение конституционной реформы 2003 г. для дальнейшего развития территориальной организации французского государства.

Ключевые слова: территориальная организация, децентрализация, конституционная реформа, местный референдум, Франция.

REFORMING THE TERRITORIAL

ORGANIZATION IN FRANCE

IN THE CONTEXT OF THE CONSTITUTIONAL

REFORMS OF 2003

Tatiana S. Maslovskaya

Belarusian State University, PhD (Law), docent;

associate professor at the department of constitutional law, faculty of law

117

Abstract. The article discusses the main directions of the constitutional reform in France in 2003. Attention is drawn to the consolidation of new constitutional principles of the territorial organization of the state, the development of local democracy. The significance of the constitutional reform of 2003 for the further development of the territorial organization of the French state is determined.

Keywords: territorial organization, decentralization, constitutional reform, local referendum, France.

Конституционный закон Французской Республики № 2003-276 от 28 марта 2003 г., утвержденный Конгрессом 17 марта 2003 г., является, без сомнения, одним из значительных конституционных пересмотров V Французской Республики и касается децентрализованной организации государства.

С 2003 года децентрализация имеет конституционные основы, что прямо отражено в первом абзаце статьи 1 Конституции Франции от 4 октября 1958 года («Ее устройство является децентрализованным» [1]). Данный конституционный закон также изменил многие конституционные нормы, в основном раздела XII «О территориальных коллективах». Прежде всего, конституционным законом 2003 г. были закреплены принципы свободного управления территориальными коллективами (ст. 72 Конституции), финансовой автономии (ст. 72-1), регион был поднят в ранг территориального коллектива (ст. 72), учреждены местный решающий референдум и право петиции для избирателей (ст. 72-1), уделено большое внимание статусу заморских коллективов. Остановимся на некоторых новеллах подробнее.

Территориальные коллективы пользуются гарантией их автономии, основанной на конституционном принципе свободного управления (ст. 72). Однако эта автоно-

118

мия имеет определенные границы, которые проистекают из фундаментального конституционного принципа неделимости Французской Республики (абз. 1 ст. 1 Конституции Франции 1958 г.: «Франция является неделимой, светской, социальной, демократической Республикой.» [1]).

Вцелях обеспечения децентрализации автономия территориальных коллективов предполагает независимость их органов: они не находятся в иерархическом подчинении центральной власти, выборность данных органов также выступает необходимой гарантией их независимости. Данные органы обладают регламентарной властью для осуществления своих полномочий (абз.  3 ст. 72 Конституции Франции 1958 г.), т.е. имеют право принимать в рамках своих полномочий решения независимо от центральных органов власти, но при соблюдении положений Конституции, законов и регламентов. Таким образом, «свобода в принятии решений является правилом, а вмешательство государства – исключением из правила» [2]. Такая свобода, следовательно, гарантирует независимость территориальных коллективов. Финансовая автономия также выступает важнейшей составляющей административной автономии территориального коллектива. Наряду с этим, Конституция Франции 1958 г. предусматривает существование контроля со стороны государства за деятельностью и актами территориальных коллективов (абз. 6 ст. 72).

Конституционная реформа 2003 г. перезапустила процесс децентрализации во Франции. Особое внимание

врамках проведенной реформы было уделено развитию местной демократии.

Всоответствии с новой ст. 72-1 Конституции Франции отныне получили закрепление такие инструменты

119

местной демократии как право петиций, местный решающий референдум и консультации с избирателями. До 2003 г. право петиций не было закреплено в конституционном тексте. Новая статья 72-1 закрепляет право избирателей каждого территориального коллектива, осуществляя свое право на подачу петиции, требовать включения в повестку дня совещательного собрания данного территориального коллектива (нап-ример, муниципального совета, регионального совета и т.п.) вопроса, относящегося к его предмету ведения.

Все территориальные коллективы могут по своей инициативе выносить посредством референдума на решение избирателей данного территориального коллектива проекты решений либо актов, относящихся к их компетенции. Речь идет о решающем местном референдуме. Если до 2003 г. была предусмотрена возможность проведения только совещательного местного референдума и только в коммунах, то с 2003 г. такая возможность предоставлена на всех уровнях территориальной организации государства – в коммунах, департаментах, регионах. Таким образом, введение данной формы существенным образом расширяет возможности граждан, проживающих на определенной территории, участвовать в принятии местных решений, затрагивающих их интересы.

Наряду с местным референдумом предусмотрена возможность проведения консультаций, которые позволяют узнать мнение избирателей по определенным вопросам. Так, в соответствии с абз. 3 ст. 72-1 Конституции Франции 1958 г. такие консультации избирателей, зарегистрированных в соответствующих коллективах, могут проводиться в следующих случаях: когда преду-

120