книги2 / 233

3.2.Бюджетныйконтролькакважнейшийвид контроляфинансовойдеятельностигосударства имуниципальныхобразований

В науке финансового права финансовый контроль над осуществлением бюджетнойдеятельностиполучилназвание«бюджетныйконтроль».Значение рассматриваемого вида финансового контроля определяется той ролью, которая отводится бюджетной деятельности государства и муниципальныхобразованийвпроцессесоздания,распределения(перераспределения) и использования централизованных фондов денежных средств (федеральногобюджета,бюджетовсубъектовРФ,муниципальныхобразований), необходимых для финансового обеспечения жизнедеятельности общества.ОднакоразделIXБКРФ,восновномпосвященныйданномувиду контроля, носит название «Государственный и муниципальный финансовый контроль»,хотя,по нашему мнению,более точно следовало бы его назвать«Бюджетныйконтроль»,посколькугосударственныйфинансовый контрольимуниципальныйфинансовыйконтроль,какотмечалосьранее, всоответствииснаукойфинансовогоправа,помимобюджетногоконтроля, включаютидругиевидыконтроля:налоговыйконтроль(разделVНКРФ), банковскийконтроль(ФЗот10июля2002г.№ 86-ФЗ«ОЦентральномбанке РоссийскойФедерации(БанкеРоссии)»),валютныйконтроль(ФЗот10де- кабря2003г.№ 173-ФЗ«Овалютномрегулированииивалютномконтроле») и другие виды контроля, проводимые в различных сферах общественной жизни.

Еще в 2001 г. А. А. Ялбулганов, классифицируя финансовый контроль в зависимости от специфики его объекта (по содержанию финансового контроля),называлследующиееговиды:

– бюджетныйконтроль;

– налоговыйконтроль;

– банковскийконтроль;

– валютныйконтроль;

– контрольнадстраховойдеятельностью[24].

Цельюпроведенияфинансовогоконтролявбюджетнойсфере,какподчеркиваетЕ. Ю. Грачева,являетсяпроверкасоблюдениязаконностинавсех стадияхбюджетногопроцессадляэффективноговыполнениягосударством имуниципальнымиобразованиямисвоихфункцийизадач[21].

81

ВБюджетномкодексеРФ(вред.Федеральногозаконаот23июля2013г. № 251-ФЗ) закрепляется цель проведения государственного (муниципального)финансовогоконтролявсферебюджетныхотношений.Данныйвид финансового контроля осуществляется в целях обеспечения соблюдения бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения. В БК РФсодержитсяделениегосударственного(муниципального)финансового контроля в сфере бюджета на внешний и внутренний, предварительный ипоследующий.ВсоответствиисБКРФвнешнийгосударственный(муниципальный) финансовый контроль в данной сфере является контрольной деятельностью соответственно Счетной палаты Российской Федерации, контрольно-­счетныхоргановсубъектовРоссийскойФедерацииимуници- пальных образований.А разве сами законодательные (представительные) органы государственной власти внешний государственный финансовый контроль не осуществляют? В науке финансового права отмечается, что бюджетныйконтрольосуществляетсязаконодательными(представительными)органамигосударстваиместногосамоуправления(такназываемый «парламентскийконтроль»)навсехстадияхбюджетногопроцесса.

Внутреннийгосударственный(муниципальный)финансовыйконтроль всферебюджетныхправоотношенийявляетсяконтрольнойдеятельностью Федеральногоказначейства,органовгосударственного(муниципального) финансовогоконтроля,являющихсясоответственноорганами(должностнымилицами)исполнительнойвластисубъектовРоссийскойФедерации, местныхадминистраций,финансовыхоргановсубъектовРоссийскойФедерации(муниципальныхобразований).ФактическивБКРФречьидеттолько оспециальныхорганахгосударственнойвласти,созданныхдляоперативногоуправленияфинансами.Внаукефинансовогоправаподчеркивается, что финансовый бюджетный контроль осуществляют все субъекты бюджетных отношений,получающие бюджетные ассигнования из бюджетов бюджетнойсистемы,такназываемый«ведомственныйконтроль».

Формыпроведенияданноговидаконтролятакжеустановленыст.265БК РФ,согласно которой в зависимости от времени проведения бюджетного контроляонподразделяется:

–напредварительныйбюджетныйконтроль;

–последующийбюджетныйконтроль.

Предварительный контроль осуществляется в целях предупреждения и пресечения бюджетных нарушений в процессе исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации,как гласит норма,содержащаяся в п. 4 ст. 265 БК РФ.Однако данная норма БК РФ изложена доволь-

82

нонечетко:можетсложитьсяпредставление,чтоданныйвидбюджетного контроля осуществляется только на стадии исполнения бюджета,хотя он пронизывает и первую, и вторую его стадии. В науке финансового права ученыеотмечают,чтопредварительныйбюджетныйконтрольосуществляетсязаконодательными(представительными)органамивходеобсуждения

иутверждения проектов законов (решений) о бюджете и иных проектов законов(решений)побюджетнымвопросам,егоосуществляютигосударственныеорганыисполнительнойвластиприрассмотрениииутверждении соответствующихфинансовыхпланов.

БюджетныйкодексРФнепредусматриваетпроведениятекущегобюджетного контроля.Однако ученые,исследующие проблемы финансового права, отмечают, что текущий бюджетный контроль осуществляется законодательными (представительными) органами на третьей стадии бюджетного процесса в ходе рассмотрения отдельных вопросов исполнения бюджетов на заседаниях комитетов, комиссий, рабочих групп законодательных (представительных) органов, в ходе парламентских слушаний

ивсвязисдепутатскимизапросами.

Последующий контроль в соответствии с БК РФ осуществляется по результатамисполнениябюджетовбюджетнойсистемыРоссийскойФедерациивцеляхустановлениязаконностиихисполнения,достоверностиучета

иотчетностиначетвертой,заключительной,стадиибюджетногопроцесса входесоставления,внешнейпроверки,рассмотренияиутверждениябюджетнойотчетности.Вст.266.1БКРФопределеныобъектыгосударственного (муниципального) финансового контроля. К ним, в частности, относятся главныераспорядители(распорядители,получатели)бюджетныхсредств, главныеадминистраторы(администраторы)доходовбюджета,главныеадминистраторы (администраторы) источников финансирования дефицита бюджета,финансовыеорганы,различныеорганизации,заключившиедоговоры (соглашения) о предоставлении им средств из соответствующего бюджетабюджетнойсистемыилиопредоставленииимкредитовизаймов, обеспеченных государственными и муниципальными гарантиями; о размещениисредствбюджетавихценныебумаги,ипроверяютсяонивчасти соблюденияимиусловийзаключенныхдоговоров(соглашений).

Объекты государственного финансового контроля (как внешнего, так

ивнутреннего) и их должностные лица, по мнению ученых, могут быть

исубъектамигосударственноговнутриведомственногоиливнутрихозяйственного финансового контроля. В соответствии с БК РФ объекты контроля и их должностные лица обязаны своевременно и в полном объеме представлять в органы государственного (муниципального) финансового

83

контроляпоихзапросуинформацию,документыиматериалы,необходимыедляосуществлениягосударственного(муниципального)финансового контроля, предоставлять должностным лицам органов государственного (муниципального) финансового контроля допуск указанных лиц в помещения и на территории объектов контроля, выполнять их законные требования. Нарушение указанных обязанностей влечет ответственность, установленнуюроссийскимзаконодательством.

Вст.267.1БКРФзакрепленыопределенныеметодыосуществлениягосударственного(муниципального)финансовогоконтроля.Книмотносятся такие известные методы контроля,применяемые налоговыми органами, как проверки, ревизии, обследования, а также специфические методы, характерные для бюджетной деятельности,– санкционирование операций. Бюджетный кодекс РФ содержит легальные определения проверки иревизии.

Подпроверкойпонимаетсясовершениеконтрольныхдействийподокументальномуифактическомуизучениюзаконностиотдельныхфинансовых и хозяйственных операций,достоверности бюджетного (бухгалтерского) учетаибюджетной(бухгалтерской)отчетностивотношениидеятельности объектаконтролязаопределенныйпериод.

Под ревизией понимается комплексная проверка деятельности объекта контроля,которая выражается в проведении контрольных действий подокументальномуифактическомуизучениюзаконностивсейсовокупностисовершенныхфинансовыхихозяйственныхопераций,достоверности и правильности их отражения в бюджетной (бухгалтерской) отчетности. Важно отметить,что в БК РФ правильно разделены понятия «хозяйственные операции» и «финансовые операции».К сожалению,во многих нормативных правовых актах, регулирующих сферу финансов, указанные понятия пишут через дефис: «хозяйственно-­финансовая операция», «финансово-­хозяйственная деятельность». Результаты проверки и ревизииоформляютсяактом.Проверкимогутбытькамеральными,выездными, втомчислевстречными.

Под обследованием понимаются анализ и оценка состояния определенной сферы деятельности объекта контроля. Результаты обследования оформляютсязаключением.

Полномочиямиоргановвнешнегогосударственного(муниципального) финансовогоконтроляявляются:

–контроль над соблюдением бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующихбюджетныеправоотношения,входеисполнениябюджета;

84

–контрольнаддостоверностью,полнотойисоответствиемнормативным требованиям составления и представления бюджетной отчетности главных администраторов бюджетных средств,квартального игодовогоотчетовисполнениябюджета;

–контроль в других сферах, относящихся к полномочиям органов внешнего финансового контроля, в частности, сохранности государственногоимуществаихозяйственныхоперацийсним.

Приреализациисвоихполномочийвходеосуществленияконтрольных

иэкспертно-­аналитическихмероприятийорганывнешнегофинансового контроляпроводятпроверки,ревизии,анализ,обследования,мониторинг

ипоихрезультатаммогут:

–направлятьобъектамконтроляпредставления,предписания;

–направлять соответствующим финансовым органам уведомления оприменениибюджетныхмерпринуждения;

–осуществлять производство по делам об административных правонарушенияхвпорядке,установленномзаконодательствомобадминистративныхправонарушениях.

ВБКРФспециальноустановленыполномочияФедеральногоказначейства(финансовыхоргановсубъектовРоссийскойФедерацииилимуниципальных образований) по осуществлению внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля при санкционировании операций.Онивыражаютсявосуществленииконтроля:

–наднепревышениемсуммпооперациямнадлимитамибюджетных обязательстви(или)бюджетнымиассигнованиями;

–соответствием содержания проводимой операции коду бюджетной классификации Российской Федерации, указанному в платежном документе, представленном в Федеральное казначейство получателембюджетныхсредств;

–наличием документов, подтверждающих возникновение денежногообязательства,подлежащегооплатезасчетсредствбюджета;

–соответствием сведений о поставленном на учет бюджетном обязательстве по государственному (муниципальному) контракту сведениям о данном государственном (муниципальном) контракте, содержащимся в предусмотренном законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, услуг, работдляобеспечениягосударственныхимуниципальныхнуждреестреконтрактов,заключенныхзаказчиками.

85

В БК РФ закреплены также полномочия других органов внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля, которые выражаютсявследующейконтрольнойдеятельности:

1)контроль над соблюдением бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующихбюджетныеотношения;

2)контроль над полнотой и достоверностью отчетности о реализации государственных (муниципальных) программ,в том числе отчетностиобисполнениигосударственных(муниципальных)заданий.

Реализуя свои полномочия при осуществлении внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля, органы контроля в своей контрольной деятельности используют названные ранее методы: проверки,ревизии,обследования.По результатам контрольной деятельности они направляют объектам контроля акты, заключения, представления и (или) предписания; соответствующим органам и должностным лицам– уведомленияоприменениибюджетныхмерпринуждения,атакже осуществляют производство по делам об административных правонарушениях. При этом необходимо отметить, что порядок осуществления полномочий органами внутреннего государственного (муниципального) финансовогоконтроляопределяетсяфедеральнымизаконами,нормативнымиправовымиактамиПравительстваРоссийскойФедерации,высшего исполнительногоорганагосударственнойвластисубъектаРоссийскойФедерации,муниципальными правовыми актами местных администраций, а также,что надо иметь в виду,стандартами осуществления данного вида финансовогоконтроля.

Стандартыосуществлениявнутреннегогосударственного(муниципального)финансовогоконтроляутверждаютсяМинистерствомфинансовРоссийской Федерации, уполномоченным органом исполнительной власти субъектаРоссийскойФедерации,органомместногосамоуправлениявсоответствиисфедеральнымизаконами,нормативнымиправовымиактами Правительства Российской Федерации,высшего исполнительного органа государственнойвластисубъектаРоссийскойФедерации,муниципальнымиправовымиактамиместныхадминистраций.

Бюджетный кодекс Российской Федерации раскрывает содержание (понятие) документов, которые по результатам контрольной деятельностиорганывнутреннегогосударственного(муниципального)финансового контроля направляют соответствующим субъектам,и устанавливает право органа внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля на обращение в суд (в случае неисполнения его предписания)

86

сисковымзаявлениемовозмещениипричиненноговредаРоссийскойФедерации,субъектуРоссийскойФедерации,муниципальномуобразованию.

Представление– документ органа внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля, который содержит информацию овыявленныхнарушенияхбюджетногозаконодательстваРоссийскойФедерацииииныхнормативныхправовыхактов,регулирующихбюджетные правоотношения,нарушениях условий договоров (соглашений) о предоставлении средств из бюджета, государственных (муниципальных) контрактов;нарушенияхцелей,порядкаиусловийдоговоровопредоставлении кредитов и займов, выданных под обеспечение государственных (муниципальных)гарантий;нарушенияхцелей,порядкаиусловийразмещения средствбюджетавценныебумагиобъектаконтроля.Впредставлениимогутсодержатьсятакжетребованияопринятиимерпоустранениюпричин

иусловий выявленных нарушений или требования о возврате предоставленных средств из бюджета. Представления должны в обязательном порядкебытьрассмотренывсрок,установленныйвнем,илиприотсутствии указаниянаопределенныйсрокрассмотрения– втечение30календарных днейсодняегополучения.

Вотличиеотпредставления,впредписанииуженесодержитсяинформацияовыявленныхнарушениях,асодержатсятребования,обязательные дляисполнениявуказанныйвпредписаниисрок,обустранениинарушений бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, нарушений условий договоров (соглашений) о предоставлении средств избюджета,государственных(муниципальных)контрактов,целей,порядка

иусловийпредоставлениякредитовизаймов,обеспеченныхгосударственнымиимуниципальнымигарантиями,нарушенийцелейпорядкаиусловий размещения средств бюджета в ценные бумаги объектов контроля,

атакже может содержаться требование о возмещении Российской Федерации, субъекту Российской Федерации, муниципальному образованию причиненногоущерба.

Неисполнениепредписанияприосуществлениибюджетногоконтроля, предписанияорганавнутреннегогосударственного(муниципального)финансовогоконтроляовозмещениипричиненногоРоссийскойФедерации, субъекту Российской Федерации, муниципальному образованию ущерба в соответствии со ст. 270.2 БК РФ является основанием для обращения уполномоченного соответственно нормативным правовым актом Правительства Российской Федерации, нормативным правовым актом высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской

87

Федерации, муниципальным правовым актом местной администрации государственного (муниципального) органа в суд с исковым заявлением о возмещении ущерба, причиненного Российской Федерации, субъекту Российской Федерации, муниципальному образованию, в соответствии сроссийскимгражданскимзаконодательством.

Органы внешнего государственного (муниципального) финансового контролятакжесоставляютинаправляютобъектуконтроляпредставления

ипредписания в соответствии с Федеральным законом от 5 апреля 2013 г. № 41-ФЗ«ОСчетнойпалатеРоссийскойФедерации»иФедеральнымзако- номот7февраля2011г.№ 6-ФЗ«Обобщихпринципахорганизацииидея- тельностиконтрольно-­счетныхоргановсубъектовРоссийскойФедерации

имуниципальныхобразований».

Бюджетный контроль, как и любой другой финансовый контроль, не самоцель, а «часть общегосударственной системы регулирования общественных отношений,вскрывающая допущенные отклонения от принятых стандартов и имевшие место нарушения принципов законности, эффективностииэкономиирасходованияматериальныхресурсовнаболее раннейстадии,стемчтобыиметьвозможностьпринятьсоответствующие корректирующие меры, а в необходимых случаях– привлечь виновных

к ответственности, взыскать причиненный государству ущерб и вместе

стем разработать и осуществить мероприятия, направленные на предотвращение возникновения подобных нарушений в дальнейшем» [15].

88

Контрольныевопросы

1.Чтотакоефинансовыйконтроль?

2.Перечислитевидыфинансовогоконтроля.

3.Ктоосуществляетвнешнийивнутреннийфинансовыйконтроль?

4.Назовите высший орган государственного внешнего финансового контроляиегофункции.

5.Вчемразницамеждуобязательнымаудитомиинициативнымаудитом?

6.Ктоосуществляетобщественныйфинансовыйконтроль?

7.Перечислите виды финансового контроля по периодам его осуществления.

8.Раскройтепонятие«бюджетныйконтроль».

9.Назовитеформыпроведениябюджетногоконтроля.

10.Чтотакоеревизия?

11.КаковыполномочияФедеральногоказначействапоосуществлению внутреннегогосударственногофинансовогоконтроля?

89