Чичерин Б. Н. Курс государственной науки. Тома I-III. - Москва, типография товарищества И. Н. Куш...

Контроль разделяется на судебный, административный и законодательный. Это разделение принято не везде, но оно лежит в существе дела. Судебному контролю подлежат все лица, имеющие в руках казенные деньги; они называются подлежащими отчетности (les comptables). Приговор контролирующей инстанции состоит в признании их свободными от взыскания или подлежащими взысканию за вверенные им суммы. Они освобождаются, если все уплаты произведены правильно, на основании законных документов, а остатки все налицо. Здесь дело идет о правах лиц, а потому приговор имеет судебный характер. Напротив, не подлежит судебному контролю ответственность за невзысканные суммы, ибо это дело более или менее хорошей администрации. Не подлежат и самые предписания, ибо это опять чисто административный акт. Если предписание незаконно, то дело казначея не отпускать сумм. Как скоро он совершил уплату, он принял ее на свою ответственность. Министры же отвечают только перед законодательным собранием или перед верховной властью. Такого рода судебный контроль, там где он установлен, всего лучше совершается посредством независимого счетного места. Такова французская Счетная Палата (Cour des Comptes). В Англии прежде было несколько контрольных комиссаров (Corumissioners of Audit); теперь во главе учреждениястоит,каксказано,одиннезависимыйсановник,ГенеральныйКонтролер.Унасконтроль учрежден в виде министерства.

Административному контролю подлежат, с одной стороны, предписывающие расходы, с другой стороны, подлежащие отчетности. Первое производится каждым отдельным ведомством. Центральное ведомство надзирает за правильностью расходов своих подчиненных. Оно ведет общий счет всем своим приходам и расходам и по окончании года составляет о них отчет. Второе воспроизводится Министерством Финансов, которое ведет общий счет всем доходам и уплатам и по окончании года точно так же составляет общий отчет, который служит проверкой частных отчетов отдельных ведомств. Во Франции для этой проверки, а вместе и для сравнения этих отчетов с приговорами Счетной Палаты, ежегодно назначается особая комиссия, составленная из членов Счетной Палаты, Государственного Совета, Сената и Законодательного Собрания.

Результаты этой проверки, вместе с отчетом об исполненном бюджете, со всеми дополнительными и чрезвычайными кредитами представляются, наконец, законодательному собранию, которое, рассмотрев основные данные, утверждает отчет, после чего все расчеты считаются поконченными. Законодательный контроль составляет таким образом последний акт этой многосложной процедуры, составляющей залог правильного ведения государственного хозяйства.

Глава IX. Иностранные дела

Об управлении иностранными делами нужно сказать немногое. С юридической точки зрения, оно руководится не столько государственным, сколько международным правом, но еще более оно направляется политикой, то есть соображением интересов государства. Как державный союз, государство в своих решениях не зависит ни от кого; но состоя в международных отношениях, оно связано трактатами и вниманием к интересам других, без чего невозможны не только совокупное действие, но и никакие прочные отношения.

Иностранная политика находится в тесной связи с военными и с финансовыми средствами государства.Отнихзависитмеждународноеположениепоследнегоиегоисторическаяроль.Поэтому здесь требуется соображение всех внутренних и внешних условий, в которые оно поставлено. Представляягосударство,какдержавныйсоюз вотношениикдругим,внешняяполитикаестественно состоит под ближайшим надзором и руководством главы государства. Даже в конституционных странах, при парламентском правлении, монарх всегда сохраняет это верховное право. В Англии, не далее как в 1852 году, один из выдающихся министров Иностранных Дел, лорд Пальмерстон, был прямо отрешен от должности за то, что он послал депешу, не представив ее на одобрение королевы. Людовик-Филипп, хорошо или дурно,всегда был руководителем иностранной политики. В 1840 году, по поводу Восточного вопроса, он в отсутствии палат воспротивился воинственным демонстрациям

Система ГАРАНТ256

/

828

Чичерин Б. Н. Курс государственной науки. Тома I-III. - Москва, типография товарищества И. Н. Куш...

Тьера, и это повело к падению министерства. Самое же ведение иностранных дел поручается или коллегии или министру. Но и при коллегиальном устройстве главное руководство всегда вверяется президенту; остальные играют роль советников.

Управляявнешнимиотношениями,этоведомствонеимеетвнутренних,подчиненныхагентов. Местные его органы состоят за границей. Они бывают двоякого рода: дипломатические агенты и консулы. Первые ведут дипломатические переговоры с иностранными дворами, вторые заведуют гражданскими и торговыми отношениями подданных, проживающих в иностранном государстве или ведущих в них дела.

Дипломатические агенты разделяются на несколько категорий. Выше всех стоят послы, представляющие самое лицо государя; они аккредитуются при важнейших дворах. Затем идут посланники, уполномоченные министры, наконец просто поверенные в делах. При них состоит целый штат советников, секретарей и лиц, прикомандированных к посольству. Ныне в важнейших местах состоят и военныеагенты, обязанныеследитьзавоенным положением иностранной державы. В случаях важных, особенно для общих совещаний, посылаются иногда особые доверенные лица, которые ведут переговоры. Вообще, дипломатическая служба составляет специальное призвание, требующее особых знаний и технического приготовления. Однако послами назначаются иногда люди,непрошедшиечерездипломатическуюкарьеру,нопоказавшиесвоиспособностивуправлении государственными делами.

Консулы бывают местные, в известных городах, и генеральные, дляцелого округа или страны. Местными консулами нередко назначаются иностранцы, например торговцы, живущие на местах. На них возлагается обязанность блюсти интересы подданных и оказывать им защиту. Консулам предоставляется и заключение нотариальных актов и договоров, совершение гражданских браков и т.п. Кроме того, они обязаны доставлять сведения относительно торговли тех местностей или стран, где они аккредитованы. В некоторых Восточных странах им предоставлены и высшие права, именно, гражданский и дажеуголовный суд над подданными того государства, котороеони представляют. Это делается в силу особенных трактатов, в основаниикоторых лежитнедовериек местному правосудию.

К ведомству иностранных дел принадлежат, наоборот, дела чужих подданных, проживающих внутри государства. При всяком возникающем столкновении или затруднении, иностранные консулы или дипломатические агенты обращаются в министерство, которое разрешает дело по сношении с другими ведомствами или возносит его на разрешение главы государства.

Глава X. Внутренние дела

Под именем внутренних дел разумеется, как сказано, попечение о благоустройстве и благосостоянии, в отличие от суда, который имеет целью охранение права. Сюда входят: 1) охранение порядка и безопасности, что составляет предмет полиции в тесном смысле; 2) содействие материальным интересам народа; 3) содействие духовным его интересам; 4) соглашение всех элементов и направлениеих к общей цели, что составляет предмет внутренней политики.Выше было уже объяснено, что некоторые из этих отраслей обыкновенно вверяются отдельным ведомствам. Рассмотрим их одну за другой.

I. Охранение общественного порядка преследует двоякую цель: политическую и административную. Первая имеет ввиду безопасность государства от внутренних смут, вторая - безопасность граждан.

Политическая полиция заботится о предупреждении и пресечении всякого сопротивления общественной власти. Сюда относятся все меры, клонящиеся к устранению поводов к волнениям и восстаниям, как-то: полиция собраний, полиция печати и т. п. Об этом мы уже говорили в главе о правах граждан.

Политическая полиция может находиться или в руках общих административных органов правительства или в руках специальных органов, собственно для этой цели предназначенных. Она

Система ГАРАНТ257

/

828

Чичерин Б. Н. Курс государственной науки. Тома I-III. - Москва, типография товарищества И. Н. Куш...

может образовать особое Министерство Полиции или носить другие названия, пользуясь большими или меньшими правами и состоя в более или менее тесной связи с заведующим общей полицией Министерством Внутренних Дел. Во всяком случае, становясь специальной отраслью управления, политическая полиция приобретает большие размеры и высшее значение. С тем вместе получает особенное развитие употребление тайных агентов, всегда необходимых при политической полиции. Такое отделение политической полиции от общей существует, впрочем, только в государствах, где не допускается политическая свобода. Последняя не делает политическую полицию излишней, но она уменьшает ее силу и значение, ибо политическое право ставится под охрану суда.

Административная полиция имеет ввиду 1) безопасность от людей: сюда входит охранение внешнего порядка и предупреждение и пресечение преступлений; 2) безопасность от гибельных явлений природы, как-то: пожаров, наводнений и мора. Из этих двух отраслей первая составляет собственно ведомство полиции. Вторая же находится в тесной связи с попечением о благосостоянии народа. Так, пожарная полиция связана с строительными уставами, охранение от наводнений с попечением о водных путях, охранение от мора с медицинской полицией. Общая же полиция, или полиция безопасности, оказывает здесь помощь всякий раз, как этого требует охранение общественного порядка, или принятием совокупных мер. Ей жепринадлежит надзор засоблюдением законных постановлений.

Таким образом, полиция безопасности находится в ближайшей связи со всеми отраслями полиции благосостояния. С другой стороны, она находится в тесной связи и с юстицией, ибо дело ее - предупреждение и пресечение всякого рода преступлений, а это приводит ее в столкновение с правами граждан. Поэтому некоторые публицисты, даже такие крупные, как Моль, считают полицию безопасности отраслью юстиции и называют ее предупредительной юстицией. Это, очевидно, неверно, ибо полиция имеет ввиду не ограждение права, а охранение общего порядка; она касается отдельных лиц только тогда, когда они нарушают этот порядок, не разбирая, насколько они виноваты. Суд же, напротив, имеет ввиду единственно охранение права и вступается лишь тогда, когда дело идет об отдельных лицах. Тем не менее эта близкая связь полиции с юстицией образует смешанную область: с одной стороны, юстиция требует содействия полиции, с другой стороны, полиция требует помощи юстиции. Нарушения полицейского порядка составляют своего рода проступки, за которые виновные являются ответственными перед законом, так же как за нарушение чужих прав. Спрашивается: должно ли наказание за подобного рода проступки принадлежать полиции или суду?

Многие, в особенности немецкие публицисты, стоят за первое. Они различают наказание от исправительных мер: первое служит охранением права, второе - средством для охранения порядка. Поэтому последнее, по их мнению, должно принадлежать полиции; без этого она не в состоянии исполнить свою задачу. И с этим взглядом невозможно согласиться. Исправительные меры употребляются только относительно малолетних, с целью навести их на добрый путь; это - средство педагогическое, которое находится в руках тех, кто имеет власть над малолетними. Нарушение же законных правил, установленных для охранения порядка, точно так же влечет за собой наказание, как и нарушение прав. За полицейский проступок, так же как за уголовное преступление, лицо полноправноеподвергается лишению свободы или штрафу, падающему на собственность. Очевидно, эти права должны быть ограждены от произвольного наказания, а такое обеспечение дается только судом. Полицейская деятельность, по существу своему, руководится усмотрением, а потому соединение в одних руках полицейской власти с правом наказания ведет к распространению произвола на самые существенные права граждан. Только разделение властей охраняет последних от этого зла. Пресекая всякие нарушения порядка, полиция имеет связанное с этим право арестовать лицо и представить его суду; самый же приговор должен быть произнесен независимым от полиции судьей. Нет сомнения, однако, что полицейские проступки не должны быть смешиваемы с уголовными преступлениями. Охранение порядка требует более быстрого производства, но вместе и более легких наказаний, нежели охранение прав. Для этого устанавливаются особенные суды, полицейские или мировые, в одной или в двух инстанциях.

Система ГАРАНТ258

/

828

Чичерин Б. Н. Курс государственной науки. Тома I-III. - Москва, типография товарищества И. Н. Куш...

Местные пути сообщения разделяются на областные, окружные и общинные. Они содержатся за счет местных жителей, нередко повинностью, и управляются или выборными властями под надзоромправительственных, или правительственной властью ссодействием выборных. Это зависит от устройства самоуправления. В Англии правительство вовсе не вмешивается в местные пути сообщения. Они состоят в ведении надзирателей больших дорог (surveyors of highways), ныне подчиненных Совету графства. Иногда дороги устраиваются частными компаниями, которые управляют ими посредством доверенных лиц (triistees).

Водные пути также разделяются на государственные и местные. Первые могут быть естественные и искусственные, реки и каналы. Обыкновенно они вверяются тому же ведомству, которое управляет сухопутными сообщениями. Редко каналы отдаются в частные руки, хотя Суэцкий канал служит наглядным примером громадного международного предприятия, исполненного и управляемого частными средствами. Что касается до местных водных путей, то по своему протяжению они могут быть только областные и редко бывают искусственные, ибо это т ребует слишком больших издержек. Каналы строятся не для одной местности, а служат общими торговыми путями. Протекающие же по областям сплавные реки составляют общественное достояние. Деятельность власти состоит здесь в том, чтобы содержать их в исправности, охранять от захватов, предупреждать наводнения и определять права частных лиц на пользование водами для орошений, для мельниц и т. п. Здесь требуются общие распоряжения при содействии техников, что всего лучше достигается действием правительственных властей при участии выборных.

8.Почта и телеграф. Почта имеет главной целью перевозку писем и посылок, но к этому может присоединяться перевозка лиц, служащих и частных. Последнее учреждается на общественный счет только там, где нет железных дорог, а частные средства недостаточны. Задача управления состоит в поставке лошадей, а иногда и экипажей для проезжающих. Лошади ставятся: 1) повинностью, которая может быть натуральная и денежная: в последнем случае, местные власти собирают деньги

инанимают лошадей; 2) казной, что уместно только при весьма несовершенных условиях общественного быта; 3) частными лицами, которым казна предоставляет монополию или конкурирующее право; иногда им даются пособия, ибо это составляет казенную и общественную надобность. Тут требуется внимательное соображение выгод как предпринимателя, так и казны, а также надзор за тем, чтобы общественная потребность удовлетворялась исправно и чтобы не было притеснений. Поставка лошадей становится излишней там, где есть достаточная конкуренция. Общественные экипажи, или дилижансы, содержатся также или казной или частными лицами и компаниями. Первый способ уместен только там, где частная конкуренция совершенно недостаточна или неудовлетворительна.

Почта для писем отличается от ездовой тем, что она требует единства управления и быстроты сообщений по всему государству. Это делает из нее казенную монополию, или регалию, которая служит вместе и доходной статьей. Единство дела требует и особого управления. Оно может образовать отдельное министерство, как было прежде у нас, или входить в состав других министерств, например Внутренних Дел, как установилось теперь у нас, или Финансов, как во Франции. Местные органы, назначаемые правительством, подчиняются центральной власти, состоя под общим надзором областного начальства. Но для развозки писем по селам могут учреждаться и местные почты, состоящие в ведении органов самоуправления. Такова у нас земская почта.

С почтой связан и телеграф; но здесь не требуется монополия казны. Напротив, так как телеграф необходим при всякой железной дороге, то на последние возлагается обязанность передавать и другие депеши за известную плату. Задача управления состоит в установлении общих правил и сведении этой части к общей системе.

Распространяющиеся ныне телефоны составляют пока предмет частной предприимчивости.

9.Попечение о промышленности. По существу своему, промышленность есть дело частных лиц.Государствонеимеетназначениябытьпроизводителем,такжекакононеимеетназначениябыть ученым или художником. Оно может иметь свои промышленные предприятия, фабрики и заводы, но

это всегда составляет исключение, которое вызывается или финансовыми целями, или

Система ГАРАНТ264

/

828

Чичерин Б. Н. Курс государственной науки. Тома I-III. - Москва, типография товарищества И. Н. Куш...

удовлетворением насущных потребностей государства, или, наконец, устройством образцовых заведений. Вообще же, всякое промышленное предприятие есть дело частное, которое устраивается на собственный риск и движется личным интересом. Однако промышленность, как общее явление народной жизни, составляет вместе с тем существенный интерес государства. От ее развития зависят не только народное благосостояние, но и самые государственные средства. Здесь государство может действовать двояким образом: путем опеки или свободы. Первая система направляет промышленность посредством предписаний, регламентации, привилегий, монополий, такс и т.п., предоставляет ей полную свободу и только содействует ей там, требуются общие меры. Последняя система единственная согласная с здравыми экономическими понятиями и с истинным отношением государства к гражданскому обществу. Первая же уместна только при совершенно младенческом состоянии промышленности, когда в обществе, стоящем на низкой ступени развития, нет еще ни капиталов, ни знаний, ни предприимчивости. Чем более развивается промышленность, тем более опека заменяется свободой. В настоящее время это начало признается всеми европейскими законодательствами, которые отказываются от прямых мер и действуют только мерами косвенными.

Предметом попечения государства в этой области является промышленность в различных ее видах, а именно: 1) промышленность первоначальная, заключающая в себе а) сельское хозяйство с различными его отраслями; б) горное дело; в) рыбную ловлю и охоту; 2) промышленность обрабатывающая, в которую входят ремесла и фабрики; 3) промышленность оборотная или меновая, к которой относятся торговля и кредит.

Есть меры, которые, непосредственно касаясь торговли, имеют косвенное влияние и на остальные отрасли. Таковы монетная система, устройство путей сообщения, тарифы. Другие же прямо относятся к той или другой отрасли.

Относительно сельского хозяйства меры, принимаемые государством, могут состоять в следующем: 1) Упрочение и организация поземельной собственности. Здесь имеется ввиду утверждениеправ, освобождениесобственностиотлежащихнанейстесненийитяжестей,например, феодальных прав, десятины, округление мелких участков, иногда предупреждение излишнего дробления. В этом состоит поземельная политика, которая видоизменяется сообразно с условиями страны. 2) Обращение на пользу сельского хозяйства земель, лежащих втуне, как-то: колонизация степей,осушениеболотит.п.3)Распространениесельскохозяйственныхсведенийпосредствомшкол и образцовых заведений, а также пособия частным школам и обществам. 4) Заведение и продажа в частныеруки улучшенныхобразцовсельскохозяйственныхпроизведений, как-то:улучшенныхпород лошадей и скота, виноградных лоз и т. п. 5) Содействие и пособия при сельскохозяйственных предприятиях, имеющих общий характер или вновь водворяемых, например, для дренажа, для орошений, ссуды для разведения виноградников и т. п. 6) Устройство сельскохозяйственного кредита. Все эти меры тогда только приносят настоящую пользу, когда они поддерживаются личной самодеятельностью граждан, без которой невозможны никакие промышленные успехи. Нельзя не заметить, что высшего развития сельское хозяйство достигло в тех странах, где государство менее всего заботилось об этой отрасли; такова Англия.

Особенные меры принимаются относительно лесоводства. Истребление лесов составляет общий вред для страны, не только уменьшением лесного запаса, но главным образом влиянием на уменьшение влажности и на изменение климатических условий. Поэтому там, где вред становится чувствительным, закон охраняет от истребления даже леса, находящиеся в частных руках. С этой целью предписываются общие правила лесного хозяйства и учреждается надзор за их исполнением. С своей стороны, государство не только бережет свои собственные лесные богатства, но и предпринимает насаждения, превышающие средства частных лиц.

Мы говорили уже о казенных горных заводах. Что касается до частной промышленности, обращенной на эту отрасль, то она или предоставляется свободе или ставится под контроль правительства, смотря по тому, считаются ли недра земли собственностью владельцев поверхности или принадлежностью государства, которое раздает их в частные руки под условием правильной разработки. В последнем случае нужны разрешения и надзор; но и в первом случае издаются иногда

Система ГАРАНТ265

/

828

Чичерин Б. Н. Курс государственной науки. Тома I-III. - Москва, типография товарищества И. Н. Куш...

правила, охраняющие естественные богатства страны от хищнического истребления. И тут правительство заводит школы, а там, где нужно поощрение, дает разные льготы.

Еще уместнее меры, предупреждающие истребление находящихся на свободе животных. Переходя с места на место, они не составляют частной собственности, а потому здесь необходимы общие правила. Такова цель законов об охоте и рыбной ловле. В казенных дачах в особенности, эти промыслы производятся только на основании точно определенных условий.

Относительно ремесел существует также двоякая система: устройство цехов или свободное соперничество. В первом случае, для производства ремесла требуется вступление в цех, для чего устанавливаются различные условия, как-то: испытания, а иногда и прохождение через степени ученика, подмастерья и мастера. В прежние времена предписывались даже образцы, по которым следовало работать. Каждый цех имел право производить только свое собственное ремесло, из чего происходили нескончаемые споры между различными ремеслами. В настоящее время в Европе цеховое устройство или совершенно отменено или по крайней мере уничтожены стеснения, дающие цехам характер монополий. В Германии, однако, многие стоят за цеховое устройство в видах обеспечения судьбы ремесленников и лучшей организации самого звания. Но как устроить корпоративные союзы, не делая их замкнутыми, остается задачей.

В фабричной промышленности и еще более основным правилом должно быть свободное соперничество. В прежнее время, при первом возникновении фабрик, правительства, в видах поощрения, предоставляли им разные льготы, давались пособия, выписывались мастера из-за границы, иногда предписывались даже способы производства. В настоящее время, при громадном развитии фабричной промышленности, государство ограничивается косвенными мерами, особенно покровительственными тарифами, а также выставками, заведением технических школ и т. п. Но с другой стороны, заботы государства простираются на устройство судьбы рабочего класса, который именно в фабричном производствеподвергается наибольшим страданиям и лишениям. Сэтоюцелью издаются законы, ограничивающие работу женщин и детей, предписывается хозяевам устройство школ, издаются правила относительно помещения рабочих. Важный вопрос, который решается различно, смотря по условиям страны и юридическим началам, определяющим общественный ее быт, состоит в допущении или недопущении стачек иди забастовок, с целью возвысить заработную плату или по другим вопросам. Иногда правительство помогает товариществам рабочих, имеющим целью улучшение их быта. Мы говорили выше о страховых кассах. Все это входит в область социальной политики, составляющей в настоящее время одну из важнейших задач государственного управления.

Относительно торговли принимаются следующие меры: 1) установление правильной монетной системы, которая всегда составляет регалию; 2) установление правильных мер и весов и надзор за ними; 3) устройство путей сообщения и почтовых и телеграфных сношений; 4) учреждение ярмарок и базаров; 5) учреждениебирж; 6) иностранныетарифы и связанныес ними международные договоры.

Наконец, для кредита устраиваются банковские учреждения, правительственные или частные. О первых говорено выше. В отношении к вторым существуют также разные системы: свободная конкуренция или правительственное разрешение на известных условиях, с правом надзора. Последнее имеет ввиду ограждение интересов публики в предприятиях, которые она не в состоянии сама контролировать. Весьма важный вопрос состоит в том, насколькобанкам дозволяется выпускать свои билеты в обращение. В Соединенных Штатах и это предоставляется свободе; в Европе, напротив, выпуск банковских билетов составляет монополию правительственных или привилегированных учреждений. Только последняя система ограждает публику от обмана и разорения.

Управление промышленной частью поручается обыкновенно особенному министерству, нередко в соединении с другими отраслями. Так, во Франции существует Министерство Земледелия, Торговли и Публичных Работ; у нас управление сельским хозяйством соединено с государственными имуществами, а торговля и горные дела - с финансами. Для совещаний с представителями

Система ГАРАНТ266

/

828

Чичерин Б. Н. Курс государственной науки. Тома I-III. - Москва, типография товарищества И. Н. Куш...

правительственных школах должны быть приходящие. Интернаты нужны только для тех случаев, когдаученик поневолеотрываетсяот семьи.С другой стороны,религиозноевоспитание,посуществу своему, есть дело церкви. Поэтому последняяпризывается иногда к участию в школьном воспитании и даже в управлении школами. Однако, в нормальном порядке, это участие не должно превращаться в преобладание; 1) потому что учение в государственных школах должно быть общее для всех граждан, ацерквей может быть нескольковгосударстве, следовательнодлякаждоговероисповедания нужно было бы учреждать особые школы. Кроме лишних издержек, такое устройство разрознивает граждан,вместотогочтобыихсближать,аэтововсенежелательно.2)Отношениечеловекакрелигии есть дело свободы. Если, всеобще, религиозное образование должно составлять часть воспитания, то исключительное религиозное направление вовсе не составляет общего требования; государство не вправе его навязывать. 3) Средневековая наука опиралась на богословие и носила религиозный характер. Новая наука свободна; она имеет свои исходные точки, свою область и свои методы, независимые от религии. Подчинение научного преподавания религиозному ведет к искажению науки. Это относится в особенности к высшим школам, где преподавание должно иметь наукообразныйхарактер.Внизшихшколах,гдепреподаютсяодниэлементарныезнания,религиозное влияние допускается в большей степени, но и здесь оно не должно быть преобладающим, ибо 4) государство не может отдавать воспитание народа в ведение союза, от него независимого. Оно этим ослабляет свое собственное влияние и собственную связь с народом. Церкви, как свободному союзу, нельзя отказать в правезаводить свои школы,но подчинениесветских школ духовенству ведет к тому, что государство или подчиняет себе церковь или само подчиняется церкви.

Государственные школы разделяются на общие и специальные. Первые имеют предметом общееобразование,вторыеприготовлениелюдейкизвестнымзанятиям.Общиешколыразделяются на высшие, средние и низшие. Последние два разряда имеют свои подразделения.

Низшую ступень занимают народные школы, которые дают первоначальное образование. Они разделяются на низшие и высшие. В первых сообщаются орудия знания: чтение, письмо и счет, к чему присоединяется необходимое для детей преподавание религии, там, где оно, вследствие ненормальных отношений к духовенству, не исключается из народной школы. Вторые дают элементарные сведения об истории, географии, естествоведении. Первые должны, по возможности, находиться в каждой общине, вторые - только в важнейших. Они содержатся вполне или частью за счет общины, которая вследствие этого получает влияние на хозяйственное управление и на самый выбор учителей. Но чем незначительнееобщина, чемменееона способнасделатьправильныйвыбор, тем более назначение учителей становится делом местных властей, заведующих народным образованием. Правительству, во всяком случае, принадлежит надзор и руководство народных школ, которые входят в общую систему народного образования. Поэтому здесь уместны комитеты, состоящие из правительственных и выборных лиц. Таковы у нас Уездные Училищные Советы, состоящие под председательством уездных предводителей. Это необходимо в особенности там, где округ приходит на помощь нуждающимся общинам или даже берет значительную часть расходов на себя. Иногда и правительство оказывает пособия. Так это делается в Англии. Дополнением к общественным расходам могут служить сборы с учеников; но большей частью обучение в народных школах даровое. Первоначальное образование дает такую сумму знаний, которая в образованных странах считается требованием, общим для всех. Поэтому государство и общество берут эти расходы на себя. В особенности это уместно там, где первоначальное обучение для всех обязательно. Для образованияучителейучреждаютсяособыеучительскиесеминарии.Женскиенародныешколымогут быть соединяемы с мужскими или отделяться от последних. Это - дело практических соображений.

Средние общеобразовательные школы разделяются на классические и реальные. В первых образование основано главным образом на изучении отраслей знания, касающихся человека, во вторых сообщается преимущественно знание природы. Так как человеку ближе и нужнее всего человек, то первые естественно имеют преобладающее значение. Только практические потребности заставляют с ранних лет вводить ученика в специальное изучение физического мира. Классические школы необходимы в особенности для тех, которые приготовляют себя к общественной

Система ГАРАНТ269

/

828

Чичерин Б. Н. Курс государственной науки. Тома I-III. - Москва, типография товарищества И. Н. Куш...

деятельности, реальные - для деятельности преимущественно технической и прикладной. Существенный вопрос, составляющий предмет горячих споров, состоит в том, до какой степени последним может быть открыт доступ в университеты. Об этом здесь можно только упомянуть.

Средние учебные заведения содержатся за счет государства или за счет областей и городов. Обе системы могут существовать рядом. К этому присоединяется плата за учение. Так как среднее образование составляет достояние относительно немногих, то подобная приплата совершенно уместна; но для неимущих делаются исключения или учреждаются стипендии. Входя в общую систему народного образования, средние общественные заведения во всяком случае состоят под непосредственным руководством правительства, которое назначает директоров и учителей, определяет учебные пособия и установляет программы. В видах систематического преподавания это необходимо. Для образования учителей учреждаются иногда особые нормальные школы. Женские средние заведения отделяются от мужских; они бывают открытые и закрытые.

Высшие учебные заведения суть университеты. Они имеют целью преподавание науки в полном ее развитии. Поэтому здесь господствует неразлучная с наукой свобода преподавания. Профессор излагает результаты своих собственных исследований и убеждений. Тут неуместны обязательные программы и предписанные сверху учебные руководства. Единственная граница свободы состоит в том, что преподаватель обязан воздерживаться от нападений на существующий порядок и на религию. Преподавание - не политическая трибуна, где господствует дух партии. Оно должно быть общее для всех и беспристрастное относительно всех, ибо такова задача науки. К тому же преподаватель поставляется на свое место государством, а потому он обязан уважать государство. Впреподаваниинеуместнаирелигиознаяполемика.Родителипосылают детейсвоих в университеты, доверяя преподаванию; с своей стороны, преподавание должно уважать это доверие. Обыкновенно от преподавателей требуется прочтение известного курса; но при широкой свободе выбор предоставляется им самим. С своей стороны, студенты или обязываются слушать известные курсы или им предоставляется выбор предметов, то есть свобода слушания. Последнее уместно только там, где один и тот же предмет излагается многими конкурирующими преподавателями, как делается в Германии. Где этого нет, свобода слушания остается чисто фиктивной.

Университеты разделяются на факультеты. В каждом из них преподается особая, систематическая группа наук. Историческое разделение факультетов, установившееся прежде всего на Западе, следующее: 1) философский факультет, подразделяющийся на филологический и математический; 2) юридический; 3) медицинский; 4) богословский. У нас для богословских наук существуют специальные духовные училища, и это выделение правильно, ибо преподавание богословия естественно состоит под непосредственным влиянием церкви. Только протестантизм, по существу своему, допускает полную научную свободу, свойственную университетам. Факультеты могут быть размещены по разным центрам, как во Франции, или собираемы воедино, как в Германии и у нас. Первое низводит их на степень специальных школ; только в последнем случае образуются собственно университеты, то есть универсальные учреждения. Составляя научные центры, университеты получают значение самостоятельных корпораций, состоящих, однако, под надзором и руководством правительства. Они содержатся: 1) пособиями от казны; 2) за счет суммы сбора со слушателей; 3) доходами от собственных имуществ, ибо, в качестве корпорации, университет составляет юридическое лицо, владеющее имуществом. Профессора или назначаются правительством непосредственно или утверждаются им по представлению университетской корпорации. Последнее более соответствует корпоративному значению университетов. При этом к преподаванию допускаются и сторонние лица. Учреждение приват-доцентов составляет существенную принадлежность университетов как свободных центров научной мысли; но, разумеется, университетской корпорации и правительству всегда принадлежит контроль над преподаванием, которое не должно переходить научные границы.

Управление университетами может или быть чисто корпоративное или состоять под ближайшим надзором особо назначаемого правительством лица - попечителя. Последнее имеет ту выгоду, что этим полагается предел тем злоупотреблениям, которые могут возникнуть в замкнутой

Система ГАРАНТ270

/

828

Чичерин Б. Н. Курс государственной науки. Тома I-III. - Москва, типография товарищества И. Н. Куш...

корпорации. Но перевес правительственной власти, умаляя корпоративное значение университетов, низводит их на низшую ступень; уничтожение же всяких корпоративных прав превращает университеты в простые школы, которые не могут быть центрами научного развития в стране. Такое положение противоречит самому их существу и назначению в системе народного просвещения.

Корпоративное значение учебных заведений высшего разряда таково, что не только высшие, но и средние могут составлять совершенно самостоятельные учреждения, содержащиеся за свой собственный счет и управляющиеся независимо от правительственных властей. В основание их полагаются суммы, пожертвованные частными лицами; от учредителей они получают уставы, утвержденные государственной властью. Таковы средние учебные заведения и университеты в Англии и Америке. В Англии они идут еще от средних веков; только в новейшее время парламент вступился в их устройство и сделал в них законодательные преобразования.

Кроме открытых средних и высших учебных заведений, существуют и закрытые. Таковы французские лицеи и коллегии. Иногда они соединяют в себе среднее образование с высшим. Таков наш Александровский Лицей. Таково же, хотя с специальной целью, Училище Правоведения. Английские коллегии, из которых составляются университеты, суть также закрытие заведения.

С другой стороны, могут быть учебные заведения, представляющие только ряд курсов, открытых для всех. Тут нет обязательных слушателей, нет приемных и выпускных экзаменов. На скамьях сидит сборная публика.Такое учреждение представляет College de France. Цель его, с одной стороны, популяризация науки, с другой стороны - открытие свободному преподаванию особого поприща, которого не доставляют ему устроенные в систематическом порядке и устремленные на специальные цели факультеты. Там, где свобода преподавания существует в самих университетах, подобные учреждения излишни.

Специальные заведения бывают двоякого рода: они могут иметь ввиду общее техническое образование или какую-нибудь специальную часть. Первые разделяются на высшие и низшие. Низшие дают преимущественно механическую способность; таковы технические школы. В высших преподаются те же науки, но в полном развитии. Таковы политехнические институты. Чисто специальные школы суть школы военные, морские, инженерные, художественные и т. п. Они могут быть средние и высшие вместе или только высшие. Кроме государственных школ, могут существовать и частные. Начала свободы преподавания изложены выше, в главе о правах граждан. Мы видели, что здесь, как и в отношении ко всякой частной деятельно сти, может существовать двоякая система: свободы и опеки. Мы видели также, что свобода может быть предоставлена или отдельным лицам или также товариществам и корпорациям. В последнем случае особенное значение имеют права, предоставляемые духовенству и определяемые отношением государства к церкви. Во всяком случае, государству принадлежит неотъемлемое право надзора, а вместе с тем и право пресекать всякие уклонения от установленных правил или вредное направление. Здесь, по самому существу дела, эти права вверяются власти судебно-административной, ибо преподавание не подлежит юридическим правилам, а с другой стороны, права граждан должны быть обеспечены от произвола.

Этот характер свойствен всему управлению народным образованием. Обыкновенно оно сосредоточивается в отдельном Министерстве Народного Просвещения, к которому присоединяются иногда и дела церковные. Но специальные школы, военные, художественные и другие, нередко выделяются, как требующие специальных знаний от управляющих. Они вверяются тем ведомствам, для которых они учреждены.

Управление народным просвещением имеет свои особенности, которые отличают его от другихотраслей.Предмет егосоставляют немеры,относящиесяк материальномумиру,аумственное и нравственное влияние на лица. Преподаватели, состоящие в его ведении, точно так же не простые исполнители воли начальства, алюди, достигшиезнания самостоятельным трудом и действующие на юношество путем убеждения. Отсюда особенное положение преподавателей; и особенные приемы управления.

Система ГАРАНТ271

/

828