!!Экзамен зачет 2023 год / Галкин В.И._диссертация
.pdf
151
что этому способствовала также и ратификация в 1998 году Конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 года. Закрепленные Конвенцией основополагающие принципы права, которые нашли отражение в практике Европейского суда по правам человека, стали признаваться российской судебной практикой.
Вевропейской судебной практике принцип сбалансированности частных и публичных интересов был сформулирован Европейским судом по правам человека впервые в 1982 году в деле «Спорронг (Sporrong) и Лоннрот (Lonnroth) против Швеции»1: «Суд должен определить, было ли соблюдено справедливое равновесие между требованиями интересов общества и необходимыми условиями защиты основных прав личности. Стремление к такому равновесию присуще Конвенции в целом и отражено также в структуре статьи 1».
Вдругом деле Конституционный Суд РФ углубил исследование баланса: предпринял попытку указать на содержание публичных и частных интересов, которые должны согласовываться между собой с целью организации состояния баланса между ними. В данном деле рассматривались права граждан, которые были нарушены нормативным регулирование процедуры организации и проведения публичных слушаний, если по итогу мнение граждан не исключает принятие решений вопреки их интересам. Конституционный Суд РФ отметил, что «регламентация градостроительной деятельности направлена в первую очередь на обеспечение комфортной среды обитания, комплексного учета потребностей населения и территорий в развитии и необходима для согласования государственных, общественных и частных интересов в данной области в целях обеспечения благоприятных условий проживания. Это корреспондирует и действующему земельному законодательству Российской Федерации, которое регулирует отношения по использованию и охране земли как основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории, как
важнейшей и неотъемлемой части природы, основы осуществления
1 Решение ЕСПЧ от 23 сентября 1982 года по делу «Спорронг (Sporrong) и Лоннрот (Lonnroth) против Швеции». [Электронный ресурс]: URL: www.echr.ru/documents/doc/2461434/2461434.html (дата обращения: 15.12.2019г.).
152
хозяйственной и иной деятельности, чем обусловливается необходимость установления специальных правил в отношении правового режима земли (Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 6 ноября 2003 года N 387-О1), таких как закрепленная статьей 42 Земельного кодекса Российской Федерации обязанность собственников земельных участков соблюдать при их использовании требования градостроительных регламентов, строительных, экологических, санитарно-гигиенических, противопожарных и иных правил и нормативов»2.
С учетом того, что правовые позиции Конституционного Суда РФ закладываются в основу принимаемых решений судами общей и арбитражной юрисдикции, цитируются в тексте судебных постановлений, выработка однозначного и стабильного подхода к соотношению частных и публичных интересов, выявление степени баланса между ними в каждом конкретном споре представляется назревшей необходимостью.
Предлагаем вопрос баланса частных и публичных интересов рассмотреть на примере норм о реквизиции имущества. В ст. 242 ГК РФ реквизиция по решению государственных органов осуществляется в интересах общества в порядке и на условиях, установленных законом, с выплатой стоимости имущества. Со значительными ограничениями по настоящее время имеют законную силу некоторые общие положения Сводного закона РСФСР от 28 марта 1927 года «О реквизиции и конфискации имущества». Принудительное возмездное отчуждение имущества или временное изъятие государством имущества, исходя из формулировок этого закона, осуществляется в силу государственной необходимости. Вид публичных интересов на примере института реквизиции
1 Определение Конституционного Суда РФ от 6 ноября 2003 года N 387-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданки Бовиной Ольги Павловны на нарушение ее конституционных прав положениями статей 16, 20 и 62 Градостроительного кодекса Российской Федерации» // Вестник Конституционного Суда РФ. 2004. № 1.
2 См.: Определение Конституционного Суда РФ от 15 июля 2010 г. № 931-О-О «По жалобе гражданки Андроновой Ольги Олеговны на нарушение ее конституционных прав положениями статей 39 и 40 Градостроительного кодекса РФ, ст. 13 Закона Санкт-Петербурга «О градостроительной деятельности в СанктПетербурге», статей 7 и 8 Закона Санкт-Петербурга «О порядке организации и проведения публичных слушаний и информирования населения при осуществлении градостроительной деятельности в Санкт-Петербурге» // Вестник Конституционного Суда РФ. 2011. № 2.
153
отражен в ГК РФ и в Сводном законе РСФСР по-разному. С точки зрения ГК РФ реквизиция осуществляется в интересах общества, а с точки зрения Сводного закона РСФСР — в силу государственной необходимости. Такое несоответствие создаёт нестабильность правоприменения. Отсутствие детализации категории «интересы общества» дает органам государственной власти простор для оправдания с точки зрения законности действий по изъятию имущества у собственника. С учётом того, что Сводный закон РСФСР действует с серьёзными ограничениями, а цель реквизиции в нём – государственная необходимость – была включена потому, что гражданское законодательство советского периода служило достижению государственных задач, считаем целесообразным отменить действие Сводного закона РСФСР, регулирующего реквизицию. Это будет способствовать применению ст. 242 ГК РФ исключительно в интересах общества во избежание существенного ограничения конституционных и гражданских прав граждан и юридических лиц, устранив федеральным законом возможность применения реквизиции по решению государственных органов в интересах государства или в силу государственной необходимости.
В соответствии со Сводным законом РСФСР реквизиция имущества осуществляется только на основании специального постановления государственных органов. Аналогичное регулирование содержится и в Гражданском кодексе. Если ранее, в советский период, таким органом было Экономическое Совещание РСФСР, то в настоящее время на законодательном уровне не предусмотрено, какие это должны быть органы государственной власти. Органы местного самоуправления не имеют права принимать решение о реквизиции имущества. Предполагаем, что существует свобода действий для государства в исключительных случаях издавать акт о реквизиции органом государственной власти любого уровня. Однако в таком случае совсем не учтёнными остаются интересы частных лиц, которые сталкиваются с трудностями изыскания отобранного имущества, его возврата во владение, определения процессуального статуса надлежащего ответчика в случае неправомерных действий и наличия убытков.
154
А.Л. Курдюмова проанализировала практику применения ст. 242 ГК РФ на территории Российской Федерации за период с 2014 по 2017 годы и привела следующие статистические данные. По ее мнению, случаи применения статьи о реквизиции в судебной практике существенно малы. За четыре года были удовлетворены две апелляционные жалобы на решения судов первой инстанции по линии арбитражных судов, одна кассационная жалоба Верховным Судом РФ из пятидесяти двух и пятнадцать поданных жалоб соответственно1. Это может свидетельствовать о том, что защите публичных интересов судебная система России отдаёт приоритет.
Если государство отобрало имущество частных лиц, в связи с чем прекратилось право собственности, то доказать неправомерность действий органов государственной власти, незаконность принятых решений, оспорить порядок реквизиции или сумму предоставленной собственнику компенсации затруднительно.
Статья 51 ЗК РФ регулирует реквизицию земельных участков, однако нормы земельного законодательства учитывают частные интересы в большей степени, чем нормы гражданского законодательства по вопросам реквизиции. Наличие в ст. 51 ЗК РФ и ст. 242 ГК РФ формулировки «иные обстоятельства, носящие чрезвычайный характер» позволяет неоднозначно толковать данные нормы. Представляется, что такое положение оставляет возможность ограничения прав собственников имущества, в том числе земельных участков, так как орган, уполномоченный принимать решение о реквизиции, может по своему усмотрению трактовать понятие «иных обстоятельств, носящих чрезвычайный характер».
Ограничение частных интересов, применительно к ст. 242 ГК РФ, также состоит в том, что реквизиция имущества однозначно законодателем определена как одно из оснований прекращения права собственности. При этом в случае, если имущество сохранилось после устранения чрезвычайных обстоятельств его изъятия, то собственник имеет право вернуть его. В ст. 51 ЗК РФ предусмотрено,
1 Курдюмова А. Л. Реквизиция в гражданском праве Российской Федерации: дис. … маг. юрид. направл. подгот. 40.04.01. «Юриспруд.». Томск, 2018. С. 64-66.
155
что земельные участки временно изымаются у собственника. Согласно п. 4 ст. 51 ЗК РФ, собственник земельного участка, у которого реквизирован земельный участок, вправе при прекращении действия обстоятельств, в связи с которыми осуществлена реквизиция, требовать возврата ему реквизированного земельного участка в судебном порядке.
Представляется, что судебный порядок достаточно сложен для частных лиц. Если имущество сохранилось, собственник знает, в ведении какого органа оно находится и выражает волеизъявление получить обратно его во владение, а у органа не имеется сомнений в том, что обратившееся лицо является правообладателем вещи, в том числе земельного участка, то по упрощенной административной процедуре актом приемки-передачи имущества указанные стороны могут осуществить передачу имущества. Введение предлагаемого порядка избавит собственника от длительных судебных процедур, к которым стороны и так могут прибегнуть в случае наличия спора о праве в отношении реквизированного имущества. Временное изъятие, нормативно закрепленное в п. 1 ст. 51 ЗК РФ, предлагается нами внедрить в текст п. 1 ст. 242 ГК РФ с оговоркой о том, «если иное не предусмотрено законом». Такая оговорка касается движимых вещей, которые реквизируются государством с целью уничтожения (например, товары, которые в силу истекшего срока содержания или заражения опасными веществами могут причинить вред потребителям). Анализируя вопросы реквизиции, Е.Н. Афанасьева предлагает закрепить обязанность государства как должника самостоятельно возвратить изъятое имущество или выплатить компенсацию в течение года или в зависимости от сроков ликвидации чрезвычайной ситуации с момента отпадения чрезвычайных обстоятельств (речь идет о наиболее ценном имуществе, занесенном в государственные реестры). По истечении данного периода времени лицо, имущество которого было реквизировано, сможет обратиться в суд за защитой своего нарушенного права. В отношении наименее ценного имущества, необходимо закрепить правило о возможности обращения кредитора (собственника или бывшего титульного владельца) за компенсацией или сохранившимся имуществом в течение года с
156
момента прекращения действия чрезвычайных обстоятельств, по прошествии которого право кредитора прекращается1.
Предлагается для устранения нарушений интересов частных лиц в процедуре равноценного возмещения стоимости изымаемой недвижимости внести изменения в ч. 1 ст. 242 ГК РФ, изложив её следующим образом: «В случаях стихийных бедствий, аварий, эпидемий, эпизоотий и при иных обстоятельствах, носящих чрезвычайный характер, имущество в интересах общества по решению государственных органов федерального уровня и органов государственной власти субъекта Российской Федерации может быть изъято у собственника в порядке и на условиях, установленных законом, с выплатой ему стоимости имущества (реквизиция). Стоимость имущества определяется, исходя из сложившихся цен на рынке в местности, где находится имущество, на дату принятия уполномоченным органом решения об изъятии».
Следующем институтом, в рамках которого прослеживается проблема достижения баланса частных и публичных интересов, является виндикация недвижимого имущества по искам государственных органов и органов местного самоуправления. Проблемы в этой области обусловлены спецификой регистрационных процедур, значительными капиталовложениями при сделках, а также риском лишится одного из существенных имущественных благ. Юридический интерес публично-правового образования при виндикации от владеющего несобственника – возвратить имущество во владение, пользоваться и распоряжаться им. Такой интерес является публичным, так как субъектом его выражения является публичное образование, а цель возврата имущества зачастую сводится к дальнейшему использованию его для общего блага (к примеру, для передачи жилого помещения по договору социального найма нуждающимся, социально незащищенным категориям граждан). Частный интерес владеющего несобственника проявляется в сохранении имущества в своем владении и легализации права собственности на него.
1 Афанасьева Е. Н. Реквизиция: гражданско-правовой аспект: автореф. дис. … канд. юрид. наук. Томск, 2009. С.
11.
157
Лицо, выступающее ответчиком по виндикационному иску, может быть как добросовестным, так и недобросовестным приобретателем, получившим недвижимость возмездно или безвозмездно. В случае приобретения имущества, если это будет установлено судом, безвозмездно или недобросовестно, когда лицо знало или могло знать о том, что отчуждатель не управомочен на его передачу согласно закону, собственник вправе получить обратно истребуемое. Интерес невладеющего собственника с точки зрения законодателя подлежит защите. Интерес недобросовестного или безвозмездного приобретателя защите не подлежит, так как является в большинстве случаев противоправным. По нашему мнению, при таком подходе в правовых нормах уже заложен законодателем баланс интересов, так как действительный собственник получит свое имущество в законное владение, а другое лицо лишится того, что приобрело без законных оснований.
В другой ситуации, когда имущество приобретено возмездно и добросовестно и если оно выбыло из владения собственника помимо его воли, то оно подлежит возврату. С точки зрения интересов добросовестный и возмездный приобретатель будет поставлен в положение, при котором будут существенно затронуты его имущественные права, он понесёт убытки.
Судебная практика показывает, что иски публично-правовых образований к добросовестным приобретателям жилых помещений и земельных участков о виндикации объектов недвижимости зачастую вызывают множество вопросов.
Субъекты гражданского права, указанные в п. 1 ст. 124 ГК РФ, то есть Российская Федерация, субъекты Российской Федерации и муниципальные образования, нередко обращаются с исками в суд об истребовании недвижимого имущества у граждан, являющихся добросовестными и возмездными приобретателями, мотивируя это тем, что оно выбыло из владения помимо их воли. Зачастую это было вызвано мошенническими действиями, в том числе, при возможном содействии регистрационных органов, либо имущество имело статус выморочного, но право на него не было оформлено и зарегистрировано публичным образованием. По итогу таких дел публичный субъект возвращал
158
недвижимое имущество, а добросовестный приобретатель, для которого оно было, к примеру, единственным жильём, оставался без жилого помещения, не имея денежных средств на приобретение нового жилья. Несмотря на то, что за таким лицом сохранялось право регрессного требования к неуправомоченному отчуждателю, реализовать его на практике достаточно затруднительно.
В одном из дел суд истребовал в пользу г. Москвы из чужого незаконного владения квартиру, поскольку посчитал, что Департамент городского имущества по праву являлся собственником этого имущества как выморочного. Публичный субъект квартиру не отчуждал, на вещном праве её никому не передавал, от права собственности не отказывался, а имущество выбыло из собственности г. Москвы помимо воли. После смерти наследодателя наследники не были выявлены, а ответчик завладел квартирой по недействительной сделке мошенническим способом. По мнению суда, возмездность приобретения квартиры не свидетельствует о добросовестности ответчика, и по решению суда она была истребована в пользу публичного собственника1.
Аналогичная практика имеет место и по делам о виндикации земельных участков. В решении Среднеахтубинского районного суда Волгоградской области Комитет по управлению государственным имуществом Волгоградской области обратился в суд к гр. А и гр. Б с исковыми требованиями об истребовании земельного участка из чужого незаконного владения. Истец мотивировал свои требования тем, что администрация Среднеахтубинского муниципального района Волгоградской области, предоставив, согласно сведениям из ЕГРН, изначально на праве аренды, а после в собственность за плату гр. В. земельный участок для строительства спортивно-оздоровительного комплекса, нарушила требования закона. Гр. В разделил земельный участок на два обособленных, продал их третьим лицам. По цепочке сделок участки оказались в собственности ответчиков по делу. Как было установлено судом, земельные участки находятся в границах особо-охраняемой природной территории – природного парка, а их границы
1 Определение Московского городского суда от 17.11.2017г. № 4Г-10917/2017 // СПС Консультант Плюс (дата обращения: 20 мая 2020г.).
159
налагаются на земли лесного фонда. Право собственности на них всегда принадлежало Волгоградской области, а не муниципальному образованию, которое передало их гр. В. Ответчики ссылались на то, что они являются добросовестными приобретателями, государственное имущество выбыло из государственной собственности по воле собственника. Все сделки с земельными участками подлежат государственной регистрации уполномоченным государственным органом, что свидетельствует, по мнению ответчиков, о том, что государство дало согласие на такую сделку. Земельные участки были приобретены возмездно, ответчики не имели оснований полагать, что имущество находится в собственности продавца незаконно. Разрешая спор, суд указал, что администрация Среднеахтубинского муниципального района не имела право распоряжаться спорным объектом недвижимости, поэтому он выбыл из ведения собственника — субъекта Российской Федерации — помимо его воли.
При принятии решения суд руководствовался разъяснениями абз. 3 п. 38 Постановления Пленума Верховного Суда РФ в части признания ответчика добросовестным приобретателем только при условии, если сделка, по которой он приобрел владение, отвечает признакам действительной во всём, за исключением того, что она совершена неуправомоченным отчуждателем1. В данном случае, суд посчитал, что договоры купли-продажи земельных участков не соответствуют требованиям действующего законодательства2.
В другом деле администрация городского округа Чехов Московской области обратилась в суд к гр. З., А. с исковыми требованиями об истребовании земельного участка из незаконного владения и сносе самовольных построек. Истец мотивировал требования тем, что следственные органы выявили факт незаконной регистрации права собственности на основании подложных документов гр. З. Установлено, что гр. А. приобрела у гр. З. земельный участок за
1 Постановления Пленума Верховного Суда РФ № 10 и Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ № 22 от 29.04.2010 г. «О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при разрешении споров, связанных с защитой права собственности и других вещных прав» (с изменениями и дополнениями) // Бюллетень Верховного Суда РФ. 2010. № 7.
2 Решение Среднеахтубинского районного суда Волгоградской области № 2-48/19 от 27.02.2019 г. по делу № 2- 264/2018-М-161/2018 // СПС Консультант Плюс (дата обращения: 20 мая 2020г.).
160
плату, не знала, что он оформлен с нарушением требований закона, являясь, по мнению стороны защиты, добросовестным приобретателем. Сама по себе регистрация, как указал суд в своём решении, не влечет возникновения права собственности на объект недвижимости, если отсутствуют предусмотренные гражданским законодательством основания возникновения этого права. Из этого следует, что законных оснований для приобретения права собственности гр. З. не имел, а земельный участок выбыл из муниципальной собственности помимо воли. Между тем, суд оставил без рассмотрения вопрос о том, что гр. А. может являться добросовестным приобретателем, возмездно приобрела земельный участок у гр. З, предоставляла документы в территориальный отдел Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии, а также имела или не имела возможность знать или предполагать то, что гр. З. не является законным собственником недвижимого имущества. Постройка на чужом земельном участке была признана самовольной, подлежащей сносу, а требования администрации муниципального образования удовлетворены в полном объеме1.
Вприведенных судебных постановлениях с участием публичных образований суд не давал оценку добросовестности возмездных приобретателей, акцентируя внимание только на действиях публичного собственника. Представляется, что публичному интересу при таком подходе предоставлен приоритет. То, что конечный приобретатель не усомнился в легальности заключаемой сделки, не предпринял специальных мер для того, чтобы исследовать историю перехода вещного титула, доверял сведениям из публичного реестра не освобождает его от риска лишится приобретенного имущества.
В2017 году Конституционный Суд РФ в своём постановлении частично признал антиконституционной норму п. 1 ст. 302 ГК РФ и запретил изъятие выморочного недвижимого имущества у добросовестного приобретателя, обосновав это тем, что органы публичной власти не предприняли надлежащих и
1 Решение Чеховского городского суда Московской области № 2-278/2019 г. от 20.02.2019 г. по делу № 2- 4788/2018 М-4661/2018 // СПС Консультант Плюс (дата обращения: 20 мая 2020г.).