Глава 2. Текущие направления развития международных финансовых отношений Российской Федерации

2.1. Урегулирование внешней задолженности рф и укрепление позиций рф в Международном валютном фонде и Мировом банке реконструкции и развития

Российская Федерация придерживается следующих приоритетов при проведении политики в области международных финансов:

 вступление в международные организации (в частности, во Всемирную торговую организацию);

 урегулирование внешней задолженности РФ (прежде всего с участниками Парижского и Лондонского клубов кредиторов);

 укрепление позиций РФ в Международном валютном фонде и Мировом банке реконструкции и развития;

 повышение устойчивости курса рубля по отношению к иностранным валютам;

 полномасштабное участие РФ в группе восьми ведущих стран мира.

Далее мы более подробно рассмотрим каждое из вышеназванных направлений развития международных финансовых отношений Российской Федерации.

Итак, сначала поговорим о таком важном пункте развития финансовых отношений между Россией и Западными странами, как урегулирование внешней задолженности РФ.

Прежде следует охарактеризовать мировую практику регулирования государственного долга и указать показатели долговой устойчивости, применяемых в мировой практике.

В большинстве развитых стран государство использует бюджетную политику в качестве основного инструмента регулирования экономики. При этом одна из ключевых ролей в таком регулировании отводится государственному долгу.

Во-первых, использование долгового финансирования государственных расходов обусловлено существующими противоречиями между потребностями общества и возможностью государства эти потребности удовлетворять за счет средств бюджета.

Во-вторых, применение заемного метода финансирования дополнительных государственных расходов имеет меньше негативных последствий по сравнению с денежной эмиссией. В этом смысле государственные займы экономически предпочтительнее, чем дополнительная эмиссия денег, поскольку займы легче вписываются в экономический механизм.

В-третьих, осуществление займов более предпочтительно в том плане, что для правительства политически комфортнее использовать кредитное финансирование своих расходов, чем повышать налоги.

В обобщенном виде воздействие государственного долга на экономику можно представить следующим образом:

- стабилизационное воздействие;

- воздействие на экономический рост;

- распределительное воздействие.

Под стабилизационным влиянием следует понимать воздействие изменения объемов и структуры государственного долга на основные макроэкономические параметры. Причем данное воздействие оказывается на две основные сферы экономики: реальную (влияние на уровни потребления, сбережений и инвестиций) и денежную (влияние на состояние денежного обращения). Процентная ставка при этом играет связывающую роль между денежным и реальным секторами.

Характер влияния государственного долга на уровни потребления, сбережений и инвестиций во многом зависит от того, в каком состоянии находится экономика. Так, во время экономического спада государству с помощью реализации ценных бумаг удается мобилизовать накопленные денежные средства, которые затем направляются на финансирование государственных мероприятий. Таким образом, с помощью кредитов и займов государство пытается оживлять совокупный спрос и оказать стимулирующее воздействие на экономику. И такие воздействия в периоды экономического спада весьма желательны, и в данном случае государство не конкурирует с частным сектором за кредитные ресурсы.

В том случае, если экономика находится в фазе подъема, то государство, осуществляя кредитные операции и привлекая дополнительные финансовые ресурсы на внутреннем рынке, вступает в конкуренцию с частным сектором за инвестиции. Частный сектор начинает испытывать трудности, связанные с привлечением кредитов для осуществления инвестиций в производство. Государство, активизируя свою деятельность на финансовом рынке в качестве заемщика, воздействует на частную инвестиционную активность. В этом случае происходит вытеснение частных инвестиций государственными, что в конечном итоге будет оказывать сдерживающее воздействие на экономику в целом.

Необходимо отметить, что использование долга в качестве стабилизирующего рычага возможно лишь в том случае, если размеры займов достаточны, чтобы оказать положительное влияние на экономику.

Государство играет существенную роль в регулировании экономического роста, и одним из инструментов такого воздействия является дефицитное финансирование.

Во-первых, для оказания хоть какого-то стимулирующего воздействия на экономический рост государственный долг должен быть инвестиционного характера, а не потребительского.

Во-вторых, в качестве источника стимулирования экономического роста государственные расходы должны отличаться достаточно высокой продуктивностью. В этом случае можно говорить об эффективности государственного кредита.

В обобщенном виде распределительное воздействие государственного долга можно рассматривать в двух аспектах:

- эффект вытеснения;

- перекладывание долгового бремени на будущие поколения

Для оценки способности страны-дебитора выполнять обязательства по погашению и обслуживанию накопленного объема внешнего долга используются определенные долговые показатели (коэффициенты). Момент времени, когда долговое положение правительства может быть описано как долговой кризис, четко определить затруднительно. Однако вышеупомянутые отношения указывают, когда достигнута или превышена критическая стадия в государственной задолженности. Оценка этих индикаторов должна быть поддержана эмпирическими наблюдениями, особенно, если делать международные сравнения и обращаться к урокам, извлеченным из предыдущих долговых кризисов.

Международные финансовые организации МБРР и МВФ и страны - члены Парижского клуба кредиторов применяют долговые индикаторы для классификации стран-дебиторов, а международные рейтинговые агентства - при оценке качества (надежности) долговых обязательств и присвоении суверенных кредитных рейтингов.

Индикаторами для оценки финансового воздействия государственного долга могут служить следующие коэффициенты:

- непогашенный государственный долг (включая задолженность по процентам) как доля валового внутреннего продукта;

- долг на душу населения, характеризующий бремя, приходящееся на каждого гражданина;

- отношение дефицита к валовому внутреннему продукту;

- отношение суммы расходов на обслуживание к валовому внутреннему продукту, т. е. доля процентных платежей в валовом национальном продукте.

Кроме того, есть другие коэффициенты, характеризующие причины и последствия задолженности. К ним относятся:

- коэффициент заимствований, т. е. доля новых заимствований в общественно-государственных расходах;

- отношение платежей по обслуживанию (проценты) к расходам, т. е. доля платежей по процентам в общих общественно-государственных расходах;

- отношение между расходами на платежи по процентам и общим количеством налоговых поступлений.

Приведем небольшой анализ законодательства Российской Федерации, касаемо регулирования внешнего государственного долга.

Процесс смены социально-экономической формации, проходивший в России в начале 90-х годов, и кризисные явления в мировой экономике и экономике России в августе 1998 года привели к тому, что вопросам государственного долга в Российской Федерации в настоящее время уделяется повышенное внимание.

До введения в действие Бюджетного кодекса Российской Федерации законодательную основу в сфере управления государственным долгом составляли два основных закона: «О государственном внутреннем долге Российской Федерации» от 13 ноября 1992 года № 3877-1 и «О государственных внешних заимствованиях Российской Федерации и государственных кредитах, предоставляемых Российской Федерацией иностранным государствам, их юридическим лицам и международным организациям» от 17 декабря 1994 года № 76-ФЗ.

Правовые основы системы государственных займов заложены в Конституции и Гражданском кодексе Российской Федерации. Полномочия Правительства Российской Федерации по вопросам управления государственным долгом были определены Федеральным конституционным Законом от 17 декабря 1997 года № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» (с изменениями и дополнениями). В соответствии с положениями вышеуказанного закона Правительство Российской Федерации осуществляет управление государственным внутренним и внешним долгом Российской Федерации.

С введением в действие Бюджетного кодекса Российской Федерации впервые на законодательном уровне было прописано понятие единой системы учета и регистрации государственных долговых обязательств.

Однако, по сути, единой, целостной системы управления государственным долгом до настоящего времени не создано, и первостепенную роль в этой ситуации играет несовершенство российского законодательства.

Как показывают результаты проверок, учет долговых обязательств в значительной степени разобщен, а единая база данных государственных долговых обязательств отсутствует.

Бюджетным кодексом Российской Федерации предусмотрено деление государственного долга только по валюте обязательств. При таком подходе понятие «внешний долг» носит условный характер, так как объемы обязательств в валюте в полном объеме не являются внешними по отношению к Российской Федерации. Принцип деления долга, принятый в международной практике развитых стран по признаку резидентства, Минфином России не применяется [3].

Проанализируем объемные показатели, которые характеризуют состояние государственного долга РФ на современном этапе.

По состоянию на 1 июля 2008 года структура государственного долга Российской Федерации выглядит следующим образом (таблица 1):

Таблица 1. Структура государственного долга РФ на 1 июля 2008 г.¹

Категория долгового обязательства	млрд. долларов США	млрд. евро
Государственный внешний долг Российской Федерации (включая обязательства бывшего Союза ССР, принятые Российской Федерацией)	41,0	26,1
Задолженность перед официальными кредиторами - членами Парижского клуба	1,5
Задолженность перед официальными кредиторами - не членами Парижского клуба	2,0
Задолженность бывшим странам СЭВ (Совет экономической взаимопомощи)	1,5
Коммерческая задолженность бывшего СССР	0,7
Задолженность перед международными финансовыми организациями	4,7
Задолженность по еврооблигационным займам	28,2
Задолженность по ОВГВЗ (облигации внутреннего государственного валютного займа)	1,8
Предоставление гарантий Российской Федерации в иностранной валюте	0,6

Для того чтобы показать динамику государственного долга приведем сравнительный анализ за аналогичный период 2007 года (таблица 2):

Таблица 2. Структура государственного долга РФ на 1 июля 2007 г.²

Категория долгового обязательства	млрд. долларов США	млрд. евро
Государственный внешний долг Российской Федерации (включая обязательства бывшего Союза ССР, принятые Российской Федерацией)	47,8	35,5
Задолженность перед официальными кредиторами - членами Парижского клуба	2,4
Задолженность перед официальными кредиторами - не членами Парижского клуба	3,0
Задолженность бывшим странам СЭВ (Совет экономической взаимопомощи)	1,9
Коммерческая задолженность бывшего СССР	0,8
Задолженность перед международными финансовыми организациями	5,2
Задолженность по еврооблигационным займам	29,0
Задолженность по ОВГВЗ (облигации внутреннего государственного валютного займа)	4,9
Предоставление гарантий Российской Федерации в иностранной валюте	0,6

Из вышеприведенных таблиц видно, что за год произошла положительная динамика изменения структуры государственного долга. Государственный внешний долг Российской Федерации (включая обязательства бывшего Союза ССР, принятые Российской Федерацией) снизился за период с 1 июля 2007 г. по 1 июля 2008 г. с 47,8 млрд. долларов США до 41,0 млрд. долларов США (на 6,8 млрд. долларов США), задолженность перед официальными кредиторами -членами Парижского клуба снизилась за период с 1 июля 2007 г. по 1 июля 2008 г. с 2,4 млрд. долларов США до 1,5 млрд. долларов США (на 0,9 млрд. долларов США), задолженность перед официальными кредиторами - не членами Парижского клуба снизилась за период с 1 июля 2007 г. по 1 июля 2008 г. с 3,0 млрд. долларов США до 2,0 млрд. долларов США (на 1,0 млрд. долларов США), задолженность бывшим странам СЭВ снизилась за период с 1 июля 2007 г. по 1 июля 2008 г. с 1,9 млрд. долларов США до 1,5 млрд. долларов США (на 0,4 млрд. долларов США), коммерческая задолженность бывшего СССР снизилась за период с 1 июля 2007 г. по 1 июля 2008 г. с 0,8 млрд. долларов США до 0,7 млрд. долларов США (на 0,1 млрд. долларов США), задолженность перед международными финансовыми организациями снизилась за период с 1 июля 2007 г. по 1 июля 2008 г. с 5,2 млрд. долларов США до 4,7 млрд. долларов США (на 0,5 млрд. долларов США), задолженность по еврооблигационным займам снизилась за период с 1 июля 2007 г. по 1 июля 2008 г. с 29,0 млрд. долларов США до 28,2 млрд. долларов США (на 0,8 млрд. долларов США), задолженность по ОВГВЗ (облигации внутреннего государственного валютного займа) снизилась за период с 1 июля 2007 г. по 1 июля 2008 г. с 4,9 млрд. долларов США до 1,8 млрд. долларов США (на 3,1млрд. долларов США), предоставление гарантий Российской Федерации в иностранной валюте осталось на прежнем уровне.

Для наглядности представим вышеуказанные данные в виде графика:

График 1. Показатели задолженности на 1 июля

Так же одним из важных факторов развития международных финансовых отношений является укрепление позиций РФ в Международном валютном фонде и Мировом банке реконструкции и развития.

На рассмотрение Правительства РФ было вынесено три возможных сценария сотрудничества. Сценарий, который предполагает крупные заимствования, объем расходования средств Всемирного банка порядка миллиарда долларов в год. Минимальный сценарий, когда Россия практически прекращает заимствование у Всемирного банка (в группу всемирного банка входит Мировой банк реконструкции и развития) ввиду того, что у нас профицит бюджета, и мы можем ограничиться аналитическими работами, записками Всемирного банка. И, наконец, промежуточный сценарий, в рамках которого деньги заимствуются в размере 200-300 млн. долларов в год, но при этом они направляются непосредственно на сектора, связанные с государственным управлением, с социальными услугами, здравоохранения, образования, судебной реформой и так далее. В итоге Правительство РФ приняло средний сценарий порядка 200–300 млн. долларов, без крупномасштабных заимствований на инфраструктуру у Всемирного банка, с упором на целевые проекты по 50 млн. долларов примерно на реформы в разных секторах, связанных с социальным и государственным управлением.

Участниками «круглого стола» на тему «О совершенствовании сотрудничества Российской Федерации с международными финансовыми организациями» были представлены следующие рекомендации о сотрудничестве с Международным валютным фондом [4]:

• повысить эффективность участия России в международных кредитно-финансовых отношениях в ситуации, когда Россия, с одной стороны, является одним из главных кредиторов стран третьего мира и особенно стран СНГ, а с другой стороны, выступает заемщиком на рынке финансовых кредитов;

 укрепить российские позиции в сообществе развитых государств, прежде всего в группе 8-ми;

 повысить доверие инвесторов к экономической политике Российской Федерации;

 использовать опыт МВФ для совершенствования российской финансовой системы, а также технического содействия со стороны международных финансовых организаций с целью повышения эффективности государственного управления и квалификации государственных служащих

 сохранить благоприятные условия взаимодействия с МВФ, которые могут быть важны в случае возникновения потребности в получении финансовой помощи со стороны МВФ.

Учитывая недостаточную эффективность взаимодействия России с Группой Всемирного банка по ряду направлений, участники «круглого стола» считают целесообразным отказаться в дальнейшем от привлечения:

 бюджетозамещающих займов;

 средств займов на программы прямого кредитования частного сектора, в которых Минфин России непосредственно предоставляет субзаймы коммерческим предприятиям;

 средств займов для реализации проектов, целью которых является осуществление текущих процессов управления или обновление технологической и технической базы в различных секторах экономики, включая государственное управление;

 средств займов для реализации проектов сложной внутренней структуры, реализация которых потребует вовлечения большого количества участников (более 3-4), а также предусматривающих одновременную проектную деятельность в более чем 2-3 направлениях;

 средств займов для реализации проектов в секторах, где отсутствует эффективная государственная система управления реформами, а также не утверждена программа конкретных мер по реализации политики реформ;

 средств займов для реализации проектов в секторах, где у Всемирного банка нет успешных примеров в других странах-заемщиках.

С учетом накопленного опыта следует рассмотреть три возможных сценария развития сотрудничества России с Всемирным банком:

 инвестиционный - ежегодный объем заимствований до 1,0 млрд. долл. (в т.ч. на инвестиционные цели, включая гарантийные операции: 0,8 -1,0 млрд. долл., на техническую помощь: 0-0,2 млрд. долл.);

 поддержка реформ - ежегодный объем заимствований до 0,5 млрд. долл. (в т.ч. на инвестиционные цели, включая гарантийные операции: 0,15 – 0,2 млрд. долл., на техническую помощь: 0,3-0,35 млрд. долл.);

 консультативное содействие по ключевым направлениям реформ.

Сотрудничество с Всемирным банком предлагается сконцентрировать в 3-х основных областях:

• улучшение условий предпринимательства и развитие конкуренции, включая аналитические исследования Банка, привлечение грантовых и заемных ресурсов, а также административного бюджета МФК, направленных на регулярное социологическое обследование уровня административных барьеров представителями малого и среднего бизнеса, поддержку реструктуризации естественных монополий, создание специальных экономических зон в Российской Федерации. Также предполагается реализация гарантийной линии в лесном и угольном секторах, а также региональной гарантийной линии;

 совершенствование управления государственным сектором, включая займы на финансирование проектов развития бюджетного федерализма и реформирования региональных финансов, модернизации казначейской системы, модернизации налоговой службы – 2, реформирования системы судопроизводства;

 уменьшение социальных и экологических рисков, включая займы на финансирование проектов реформы системы образования, содействия реформе системы здравоохранения, профилактики, диагностики, лечения туберкулеза и СПИДа, а также аналитическую работу, привлечение грантов и адресных инвестиций, направленных на создание экономических стимулов для сохранения окружающей среды.

Основными принципами формирования портфеля заимствований Российской Федерации у МБРР являются [4]:

1. Наиболее эффективная форма деятельности Банка в России – точечная поддержка социально-экономических реформ, программа которых разработана и реализуется российской стороной, исходя из объективных потребностей в реформах.

1. Программа социально-экономических реформ предусматривает, прежде всего, совершенствование всего государственного механизма управления. В связи с этим основной объем кредитования МБРР в России должен быть направлен на внедрение эффективных механизмов управления средствами в государственном секторе.

1. Инвестирование в создание материальных активов целесообразно сосредоточить в секторах экономики, где высока доля обязательств государства, в том числе социальных, и в то же время отсутствует перспектива привлечения частных инвестиций.

1. Основной заботой государства в поддержке частного сектора является создание благоприятного инвестиционного климата. Наиболее эффективный путь в этом направлении – создание общих правовых и административных условий для бизнеса. Однако для полного решения этого вопроса потребуется значительный период времени (5-7 лет). В условиях «переходного» периода роль стимулятора инвестиций могут сыграть гарантийные операции МБРР (до 40% портфеля).

1. Социальный сектор остается одним из важнейших приоритетов в деятельности российского Правительства. Банк может оказать существенную помощь в реформировании системы образования и здравоохранения, за счет реализации пилотных проектов, отрабатывающих современные методы управления и финансирования.

1. Размер одного займа не должен превышать 40-50 млн. долл.

1. Условиями получения займа для реализации того или иного проекта должны быть высокая бюджетная, финансовая, экономическая эффективность, наличие устойчивых механизмов распространения результатов проекта на сектор в целом, способность проекта решить основные задачи реформ.

1. Сроки реализации проекта не должны превышать 3-4 года.

1. Подготовка проектов - до одного года.

2. Активно использовать новые инструменты кредитования (адаптивные программные займы, обучающие инновационные займы и др.)

Существуют некоторые преимущества займов у МБРР [4]:

• Наименьшая стоимость (LIBOR+0,5% - в настоящее время – около 3% годовых)

• Длительный срок (до 17 лет)

• Стабильность финансирования в течение проекта

• Привлечение лучшего мирового опыта социально-экономических реформ (пенсионная реформа, фондовый рынок, ЖКХ, реформа естественных монополий и др.)

• Осуществление постоянного международного контроля за реализацией проектов, включая решения по расходованию средств в зависимости от промежуточных результатов проекта, проведение международного аудита

• «Сертификация» результатов реформ со стороны МБРР

• Положительное влияние на инвестиционный климат

В целом можно сказать, что по мере улучшения финансового положения России наши отношения с ними приобретают кардинально новое качество. В рамках МВФ из получателя помощи мы превратились в донора и кредитора (кстати, сказанное в полной мере относится и к нашему взаимодействию с Парижским клубом, в котором мы с августа 2006 г. - досрочно погасив свои долги - выступаем в качестве кредитора и донора). В сотрудничестве с Всемирным банком также смещаются акценты: для нас сейчас Банк уже не только и не столько источник финансовых средств, а прежде всего инструмент передачи опыта, знаний, которые могут быть полезны в реализации последующих реформ, призванных существенно снизить зависимость российской экономики от топливно-сырьевой направленности, придать ее росту новое, инновационное качество. Большой интерес для нас представляет сотрудничество с Всемирным банком (в том чиле с такими входящими в его структуры институтами, как Международная Финансовая Корпорация и Международное Агентство по гарантированию инвестиций) и в третьих странах [12].