данину (физическому лицу) или организации (юридическому лицу). Н.В. Путило верно отмечает, что если при реализации функций государственного органа преобладает публичный интерес, то при предоставлении этим же органом услуг значительно усиливается частный интерес, но реализуемый

впубличных правоотношениях16. Так, оказывая государственные функции, государство действует не в интересах конкретного лица, а всего общества

вцелом, в результате чего преобладает публичный интерес. Например, при осуществлении функции государства по обороне страны, могут вводиться ограничения для граждан по перемещению на конкретной территории. В то время как при оказании государственных услуг должны учитываться интересы получателя услуг, обратившегося за ними, его потребность.

Государственной услуге присущ принцип добровольности. Действия органов государственной власти, которые оказываются не на принципе добровольности, должны относиться к государственным функциям.

Государственные функции исторически изменчивы, в том числе в зависимости от потребностей общества, предопределяемыми потребностями в услугах (но не всегда функции формируются с учётом потребностей в услугах.

Если реализация функций предполагает двусторонние обязанности государства в лице его компетентных органов власти и граждан или организаций, то оказание государственных услуг предполагает одностороннюю обязанность государства в лице оказать государственную услугу.

Таким образом, государственные услуги выступают одной из составляющих государственных функций.

3.4. Функции муниципальных органов

В соответствии с Конституцией РФ, наличие выборных органов местного самоуправления муниципальных образований является обязательным. Наименование органов местного самоуправления и должностных лиц, порядок формирования органов местного самоуправления, компетенция, сроки полномочий и др. вопросы организации и деятельности органов местного самоуправления определяются уставами муниципальных образований

Муниципальная власть как система властных отношений, в рамках которой реализуются функции и полномочия местного самоуправления, является разновидностью публичной (одновременно с государственной) власти, которая действует в границах местного сообщества (территориального коллектива), реализуется от его имени непосредственно или органами и должностными лицами местного самоуправления и основывается на нормах права.

16 Путило Н.В. Публичные услуги: между доктринальным пониманием и практикой нормативного закрепления // Журнал российского права. 2007. № 6. С. 3–10.

51

Главная цель деятельности органов местного самоуправления - повышение уровня и качества жизни населения. Достижение данной цели требует от муниципальных органов обеспечения населения соответствующими муниципальными услугами высокого качества.

Деятельность муниципалитета направлена на реализацию интересов местного населения и решение собственными силами определенных проблем местного сообщества, которые возникают на локальных территориях. Именно ориентация на решение вопросов местного значения - основных проблем жизнедеятельности местных жителей, их общностей, а через это - на решение отдельных проблем общества в целом, свидетельствует о социальной направленности деятельности муниципальных органов.

Муниципальная власть воплощается в системе институтов местного самоуправления, поэтому муниципальная власть есть власть местного самоуправления.

Функции муниципальной власти определяются национальными традициями, законодательством государства, особенностями местного самоуправления. Функции муниципальной власти определяют деятельность территориальных сообществ и других субъектов системы местного самоуправления.

Функции органов местного самоуправления – это основные направления воздействия на общественные отношения в пределах территории муниципального образования, обусловленные социальным назначением управления в решении вопросов местного значения.

Функции органов местного самоуправления характеризуют деятельность территориальных сообществ и других субъектов системы местного самоуправления.

Рассмотрение функций местного самоуправления отражает лишь основные стороны функционального содержания этого понятия.

С учетом роли местного самоуправления в организации и осуществлении власти народа и полномочий местного самоуправления, можно выделить следующие основные функции местного самоуправления: общие;

специальные; передаваемые, обеспечивающие, политические.

1) Общие функции. К ним относятся сбор и анализ информации; выработка и принятие управленческого решения; организация; регулирование и координация; контроль и учет.

Так, функция сбора и анализа информации лежит в основе любого управленческого процесса. Для муниципального управления эта функция имеет особое значение, поскольку, решая вопросы местного значения, реализуя отдельные государственные полномочия, органы местного самоуправления исходят, прежде всего, из интересов населения. Необходимость постоянного изучения мнения населения по тем или иным вопросам местного значения открывает широкие возможности использования социологических методов сбора и анализа информации, предполагает организацию муниципальной информационной службы. От полноценности и объ-

52

ективности собранной информации зависят обоснованность принимаемых управленческих решений и их эффективность.

Процедура выработки и принятия решений по вопросам, отнесенным к предметам ведения муниципального образования, может быть различной. Это управленческое решение в виде правового акта, принятого в результате местного референдума, собрания граждан, муниципальных выборов и иных форм прямого волеизъявления, либо принятым органом или должностным лицом местного самоуправления.

Следует отметить и функцию организации, которая, являясь функцией управления социальными процессами. Формы и методы организации, применяемые в муниципальной деятельности, весьма разнообразны. Во многом они совпадают с формами и методами, используемыми в государственном управлении.

Функция регулирование и координация, прежде всего, заключается в оперативном внесении изменении и дополнений в принятые управленческие решения, в устранении причин и условий, нарушающих нормальный ход процесса муниципального управления.

Координация обеспечивает согласование и взаимодействие между участниками управленческой деятельности.

Регулирование также включает в себя издание на основании и во исполнение законов обязательных для исполнения органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами правил поведения (муниципальных нормативных правовых актов), распространяющихся на неопределенный круг лиц

Сбалансированное решение задач местного самоуправления требует установления четких правил деятельности со всеми местными ресурсами. Развитая муниципальная нормативно-правовая база - важнейшее средство в освоении предметов ведения местного самоуправления.

Функция контроля и учетаорганов местного самоуправления состоит в проверке качества муниципальной деятельности посредством сопоставления достигнутого уровня промежуточных или конечных результатов и уровня, установленного правовыми актами органов и должностных лиц местного самоуправления. Особенностью данной функции в муниципальной деятельности является широкое использование форм общественного контроля. При этом население контролирует соблюдение уставов муниципальных образований.

Контроль за деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления в соответствии с уставами муниципальных образований возлагается на представительный орган местного самоуправления.

Функция контроля предполагает осуществление действий по контролю и надзору за исполнением органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами установленных муниципальными правовыми актами общеобязательных правил пове-

53

дения, а также выдачу органами местного самоуправления разрешений на осуществление конкретных действий юридическим лицам и гражданам, проведение экспертиз, исследований, замеров. Существующие недостатки контроля за выполнением задач муниципального управления заключены в их ведомственном характере. Система контроля обязательно должна быть перекрестной. Ни в коем случае нельзя сосредотачивать все контрольные функции в одном специальном контрольном подразделении.

1) Специальные функции направлены на решение населением муниципального образования вопросов местного значения:

-управление муниципальной собственностью и финансовыми средствами местного самоуправления (осуществление полномочий собственника в отношении муниципального имущества, в том числе переданного муниципальным унитарным предприятиям и муниципальным учреждениям, а также управление находящимися в муниципальной собственности акциями открытых акционерных обществ);

-обеспечение комплексного развития территории муниципального образования;

-удовлетворение потребностей населения в коммунально-бытовых, социально-культурных и других услугах;

-охрана общественного порядка и обеспечение противопожарной безопасности на территории муниципального образования;

-участие в решении вопросов природопользования и охраны окружающей среды и др.

3) Передаваемые функции – это функции исполнения отдельных госу-

дарственных полномочий, переданных органам местного самоуправления. К таким функциям следует отнести регистрацию актов гражданского состояния; лицензирование отдельных видов деятельности на территории муниципального образования, обеспечение экологической безопасности и др.

4)Обеспечивающие функции направлены на обслуживание в реализации общих, специальных и передаваемых функций, от которых зависит эффективность муниципального управления. К ним относят материальное

итехническое и финансово-экономическое обеспечение муниципальных органов и муниципальных образований; организационные действия; делопроизводство и т.д.

5)Политические функции - выработка программных целей и задач раз-

вития муниципального образования; определение перспективных направлений и путей их реализации; деятельность, связанная с межмуниципальными отношениями, политическими партиями и общественными объединениями.

Стратегическое планирование и муниципальные политики необходимы в муниципальном управлении как средства согласования интересов местных сообществ в отношении ключевых вопросов муниципального развития. Они призваны переводить конфликты и проблемы в цели и задачи деятельности органов управления.

54

Помимо указанных выше функций, следует рассмотреть подробнее деятельность муниципалитета по оказанию муниципальных услуг - предоставлению исполнительно-распорядительными органами местного самоуправления, их органами и структурными подразделениями услуг гражданам и организациям в области образования, здравоохранения, культуры и в других областях, установленных федеральными законами, законами субъекта Российской Федерации и муниципальными правовыми актами. Сам перечень муниципальных услуг закреплен в реестре, в который включены сведения об услугах различных категорий. Доступность информации из реестра муниципальных услуг обеспечивается функционированием Сводного реестра государственных и муниципальных услуг (функций) и Единого портала государственных и муниципальных услуг (функций), утв. постановлением Правительства РФ от 15 июня 2009 г. № 478 "О единой системе информационно-справочной поддержки граждан и организаций по вопросам взаимодействия с органами исполнительной власти и органами местного самоуправления с использованием информационнотелекоммуникационной сети Интернет".

Муниципальные услуги, наряду с государственными услугами, входят в состав особого института публичных услуг населению. Публичные услуги на уровне местного самоуправления проявляются, главным образом, через разветвленную систему муниципальных услуг, регламентация которой обеспечивается на различных уровнях правового регулирования.

В Федеральном законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" подробно отрегулированы полномочия органов местной власти. В нем изложен перечень вопросов местного значения, за которые отвечает муниципалитет. Среди них значительное внимание уделено вопросам жилищно-коммунального комплекса, в числе которых организация в границах муниципального образования электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжение населения топливом; обеспечение малоимущих граждан, проживающих на территории муниципального образования и нуждающихся в улучшении жилищных условий, жилыми помещениями в соответствии с жилищным законодательством; организация строительства и содержания муниципального жилищного фонда, создание условий для жилищного строительства и др.

Обращаясь непосредственно к функциям местного самоуправления, следует понимать, что сама его сущность кроется в активности населения, осуществляющего самостоятельно и под свою ответственность управление экономическими, социальными и политическими процессами на определенной территории в пределах границ поселения или нескольких поселений.

Правовое регулирование организации муниципальных услуг основывается на Федеральном законе № 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг".

55

Услуги, которые оказывают органы местного самоуправления, могут быть не только муниципальными, но и государственными, если они делегируются федеральными законами или законами субъектов РФ.

Муниципальная услуга характеризуется следующими признаками:

-заключается в реализации функций органа местного самоуправления;

-предлагается органами местного самоуправления, обладающими исполнительно-распорядительными полномочиями;

-реализовывается в пределах полномочий данного органа по решению вопросов местного значения;

-предоставляется по запросам заявителей - физических или юридических лиц.

Информация о предоставляемой муниципальной услуге должна быть закреплена в административном регламенте услуги. Впервые в российском праве на уровне федерального закона дано определение административного регламента. Применительно к муниципальной услуге, это нормативный правовой акт, устанавливающий порядок и стандарт ее предоставления.

Согласно ст. 9 Закона № 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" орган местного самоуправления должен определить перечень услуг, которые являются необходимыми и обязательными для предоставления муниципальных услуг. Кроме того, орган местного самоуправления должен установить перечень платных услуг из категории необходимых и обязательных, а также размер платы за данные услуги.

Таким образом, муниципальные функции - это основные направления и виды осуществления муниципальной власти, в первую очередь, относительно реализации естественного права человека и гражданина на местное самоуправление, которые отражают природу муниципальной власти и характеризуют материальное содержание деятельности субъектов системы местного самоуправления.

3.5. Ответственность в деятельности государственных и муниципальных органов

Вопрос наступления ответственности тесно связан с общеправовой категорией "правонарушение". Правонарушение – это виновное, противоправное деяние (действие или бездействие), противоречащее требованиям правовых норм и совершённое праводееспособным (деликтоспособным) лицом или лицами. Именно правонарушение влечёт за собой юридическую ответственность, которая, в свою очередь, выполняет карательные, воспитательные, предупредительные, восстановительные функции.

Неправомерные поступки могут исходить и от органов государства и местного самоуправления, служащих (должностных лиц). Противоправные действия в сфере государственного и муниципального управления также совершают организации и лица, не обладающие полномочия-

56

ми в этой сфере. В этой связи нужно различать правонарушения со стороны государственных и муниципальных органов и должностных лиц, когда они действовали как представители власти, осуществляя государственное или муниципальное управление и как частные лица, в личном качестве. В первом случае ответственность будет специальной, во вто-

ром - общеправовой.

Правонарушения в сфере государственного и муниципального управления неодинаковы по своей тяжести. Преступления, имеющие высокую степень общественной опасности, влекут за собой уголовную ответственность, административные проступки - ответственность адми-

нистративную. Нарушения по службе - дисциплинарную ответствен-

ность, причинение вреда собственности и иным имущественным частным интересам – гражданскую ответственность). Президент РФ, главы субъектов РФ и муниципальных образований, коллегиальные органы исполнительной власти, министры, депутаты представительных органов за свои действия по службе и вне ее могут нести политическую ответ-

ственность.

Формой политической ответственности может стать роспуск парламента, законодательных собраний субъектов Федерации, глав администраций субъектов РФ, представительных органов и глав муниципальных образований. В случаях нарушения Конституции и законов РФ представительные органы могут быть распущены, а главы администраций, мэры – отрешены от должности.

Члены парламента, законодательных собраний субъектов Федерации, представительных органов местного самоуправления в некоторых странах могут быть досрочно отозваны избирателями, лишены мандата соответствующим представительным органом.

Политическая ответственность главы государства возможна в форме импичмента (Россия, США и др.), досрочного отзыва избирателями (Австрия), смещения с должности решением конституционного суда (Италия).

Еще одним видом политической ответственности Правительств и министров является увольнение в отставку в результате вотума недоверия. Правительство может быть отправлено в отставку и по решению Президента.

Особые процедуры установления ответственности могут применяться в отношении других органов и должностных лиц (например, судей), но политической ответственности они не подлежат (за исключением отзыва судей избирателями в некоторых государствах).

Посягательства на государственное управление, если они составляют преступление, подлежат наказанию в соответствии с Уголовным кодексом РФ.

В главе 30 кодекса перечислены составы преступлений против государственной службы (это может быть распространено и на муниципальную службу): злоупотребление должностными полномочиями, пре-

57