Глава 6. Государственный контроль (надзор) за соблюдением требований технических регламентов

Статья 32. Органы государственного контроля (надзора) за соблюдением требований технических регламентов

1. Государственный контроль (надзор) за соблюдением требований технических регламентов осуществляется федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, подведомственными им государственными учреждениями, уполномоченными на проведение государственного контроля (надзора) в соответствии с законодательством Российской Федерации (далее - органы государственного контроля (надзора)).

2. Государственный контроль (надзор) за соблюдением требований технических регламентов осуществляется должностными лицами органов государственного контроля (надзора) в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.

Комментарий к статье 32

1. Действующая система государственного контроля за соблюдением обязательных требований к продукции, работам и услугам характеризуется множеством федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих контроль, неоправданным различием их полномочий, дублированием функций.

Важнейшим шагом по устранению указанных недостатков явилось принятие Федерального закона от 8 августа 2001 г. N 134-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)" (далее именуется - Закон о контроле).

В ст. 2 Закона о контроле дано понятие государственного контроля (надзора) - проведение проверки выполнения юридическими лицами или индивидуальными предпринимателями при осуществлении их деятельности обязательных требований к товарам (работам, услугам), установленных федеральными законами или принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами.

Определение понятия в принципе совпадает с понятием контроля (надзора) в Законе. Разумеется, должны быть учтены новые объекты контроля, отсутствие среди них работ и услуг, исключение возможности установления обязательных требований федеральными органами исполнительной власти и др.

Понятие государственного контроля (надзора) в Законе о контроле должно быть приведено в соответствие с аналогичным понятием в Законе.

Вместе с тем принципиальное сходство этих понятий в упомянутых Законах дает основание сделать вывод о правомерности распространения соответствующих положений Закона о контроле, не противоречащих нормам Закона, на отношения по контролю в рамках Закона.

2. В соответствии с Законом о контроле (п. 1 ст. 1) Закон определяет статус органов, осуществляющих государственный контроль: федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов РФ, подведомственные им государственные учреждения, уполномоченные на проведение государственного контроля в соответствии с законодательством РФ.

Согласно ст. 4 Закона о контроле определение федеральных органов исполнительной власти, уполномоченных на проведение государственного контроля, установление их организационной структуры, полномочий, функций и порядка деятельности осуществляется Президентом РФ или Правительством РФ.

Согласно ст. 5 Закона о контроле определение органов исполнительной власти субъектов РФ, уполномоченных на проведение государственного контроля, установление их организационной структуры, полномочий, функций и порядка деятельности осуществляется высшим должностным лицом субъекта РФ (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ).

Таким образом, можно констатировать, что Закон сохранил множественность федеральных органов и органов субъектов РФ, осуществляющих государственный контроль, а также получение ими права на осуществление контроля по специальному уполномочию компетентных органов.

Государственные учреждения получают полномочия на проведение государственного контроля от государственных органов, которым они подведомственны.

Согласно ст. 120 ГК учреждением признается организация, созданная собственником (в данном случае государством) для осуществления функций некоммерческого характера и финансируемая им.

Непосредственный контроль осуществляется должностными лицами органов государственного контроля (надзора) в порядке, установленном Законом о контроле.

3. Согласно п. 2 ст. 32 Закона государственный контроль за соблюдением требований технических регламентов осуществляется в порядке, установленном законодательством РФ. Таким законодательным актом является Закон о контроле.

Учитывая основополагающую роль Закона о контроле в организации и проведении государственного контроля в области технического регулирования, целесообразно начать его рассмотрение с принципов его проведения, изложенных в ст. 3.

Основными принципами являются:

- презумпция добросовестности юридического лица или индивидуального предпринимателя;

- соблюдение международных договоров Российской Федерации;

- открытость и доступность для юридических лиц и индивидуальных предпринимателей нормативных правовых актов, устанавливающих обязательные требования, выполнение которых проверяется при проведении государственного контроля (надзора);

- установление обязательных требований федеральными законами и принятыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами;

- проведение мероприятий по контролю уполномоченными должностными лицами органов государственного контроля (надзора);

- соответствие предмета проводимого мероприятия по контролю компетенции органа государственного контроля (надзора);

- периодичность и оперативность проведения мероприятия по контролю, предусматривающего полное и максимально быстрое проведение его в течение установленного срока;

- учет мероприятий по контролю, проводимых органами государственного контроля (надзора);

- возможность обжалования действий (бездействия) должностных лиц органов государственного контроля (надзора), нарушающих порядок проведения мероприятий по контролю, установленный настоящим Федеральным законом, иными федеральными законами и принятыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами;

- признание в порядке, установленном федеральным законодательством, недействующими (полностью или частично) нормативных правовых актов, устанавливающих обязательные требования, соблюдение которых подлежит проверке, если они не соответствуют федеральным законам;

- устранение в полном объеме органами государственного контроля (надзора) допущенных нарушений в случае признания судом жалобы юридического лица или индивидуального предпринимателя обоснованной;

- ответственность органов государственного контроля (надзора) и их должностных лиц при проведении государственного контроля (надзора) за нарушение законодательства Российской Федерации;

- недопустимость взимания органами государственного контроля (надзора) платы с юридических лиц и индивидуальных предпринимателей за проведение мероприятий по контролю, за исключением случаев возмещения расходов органов государственного контроля (надзора) на осуществление исследований (испытаний) и экспертиз, в результате которых выявлены нарушения обязательных требований;

- недопустимость непосредственного получения органами государственного контроля (надзора) отчислений от сумм, взысканных с юридических лиц и (или) индивидуальных предпринимателей в результате проведения мероприятий по контролю.

При применении этих принципов необходимо учитывать определенные изменения по некоторым вопросам, внесенные Законом.

Так, например, Закон не предусматривает установление обязательных требований к продукции какими-либо нормативными правовыми актами, кроме указанных в нем, установление обязательных требований к работам и услугам и осуществление государственного контроля за ними и др.

Особое внимание необходимо обратить на принцип, который сформулирован как презумпция добросовестности проверяемого лица. Применительно к административно-правовому характеру отношений между контролирующим органом и проверяемым лицом это означает, что для применения мер ответственности к последнему одного факта нарушения обязательных требований еще недостаточно. Необходимо доказать, что нарушение произошло по его вине. Обязанность доказать наличие вины возлагается на контролирующий орган.

Таким образом, по существу презумпция добросовестности корреспондирует с презумпцией невиновности, действующей в административном и уголовном законодательстве.

Статья 7 Закона о контроле устанавливает для всех контролирующих органов, подпадающих под действие данного Закона, единый порядок проведения мероприятий по контролю.

Этот порядок предусматривает непременное издание контролирующим органом распорядительного акта (приказа, распоряжения), в котором должны быть указаны, в частности, фамилия, имя, отчество и должность лица (лиц), уполномоченных на проведение мероприятия; наименование (фамилия) субъекта, подлежащего проверке; цели, задачи и предмет проводимого мероприятия; правовые основания проведения мероприятия, в том числе нормативные правовые акты, обязательные требования которых подлежат проверке; дата начала и окончания мероприятия.

Распорядительный акт либо его копия, заверенная печатью, предъявляется проверяющим должностным лицом руководителю проверяемого субъекта одновременно со служебным удостоверением.

Продолжительность любого мероприятия по контролю не может превышать как правило один месяц.

В исключительных случаях этот срок может быть продлен, но не более чем на один месяц, руководителем контролирующего органа (его заместителем) по мотивированному представлению должностного лица, осуществляющего мероприятие.

Основанием продления срока мероприятия может быть необходимость проведения специальных исследований (испытаний) и экспертиз, связанных с большим объемом работы.

Проводимые мероприятия по контролю разделяются на плановые и внеплановые.

Плановые мероприятия имеют своей целью (предметом) проверку выполнения проверяемым субъектом обязательных требований, внеплановые - контроль исполнения предписаний об устранении нарушений, выявленных при плановой проверке.

При этом плановое мероприятие в отношении одного субъекта может быть проведено каждым контролирующим органом в пределах своей компетенции не более одного раза в два года.

Внеплановые мероприятия проводятся также в следующих случаях:

- при получении информации о возникновении аварийных ситуаций, об изменениях или о нарушениях технологических процессов, выходе из строя сооружений, оборудования, которые могут непосредственно причинить вред жизни, здоровью людей, окружающей среде, имуществу граждан, индивидуальных предпринимателей и юридических лиц.

Таким образом, в данном случае основанием для назначения внеплановой проверки выполнения обязательных требований является полученная информация об уже возникшей непосредственной опасности для упомянутых объектов, вызванной наступившими причинами техногенного характера;

- возникновения угрозы здоровью и жизни граждан, загрязнения окружающей среды, повреждения имущества юридических лиц и индивидуальных предпринимателей.

В отличие от вышеуказанного основания, в данном случае речь идет об угрозе упомянутым объектам, вызванной иными причинами (нетехногенного характера). Такими причинами могут быть, например, явная недоброкачественность или опасность товаров (работ, услуг), подлежащих реализации;

- обращения граждан, юридических лиц, индивидуальных предпринимателей с жалобами на нарушения их прав и законных интересов действиями (бездействием) иных лиц, связанными с невыполнением последними обязательных требований, а также получения иной информации, подтверждаемой документами и иными доказательствами о наличии признаков таких нарушений.

Данный случай назначения внеплановой проверки содержит два основания. Первое - жалобы заинтересованных лиц на нарушение обязательных требований их контрагентами по договорам купли-продажи (поставки) товаров, проведения работ или оказания услуг.

Второе - получение информации не от заинтересованных лиц. Но в этом случае одной информации недостаточно - она должна быть подтверждена документами или иными доказательствами.

Во всех указанных случаях назначения внеплановых мероприятий по контролю, кроме первого (техногенных причин), должно быть принято мотивированное решение.

При этом анонимные обращения не могут быть основанием для назначения внепланового мероприятия.

Порядок организации и сроки проведения мероприятий по контролю, установленные ст. 7 Закона о контроле, в частности обязательное издание распорядительного документа о проверке, распространяются как на плановые, так и на внеплановые мероприятия по контролю.

В случае нарушения упомянутого порядка и сроков действия контролирующих органов могут быть обжалованы вышестоящему органу или в суд, в частности, в случае необоснованного назначения внепланового мероприятия.

Важное значение для защиты прав проверяемых лиц имеет перечень действий проверяющих должностных лиц, которые они не вправе совершать. Согласно ст. 8 Закона о контроле к ним относятся:

- проверять выполнение обязательных требований, не относящихся к компетенции соответствующего органа государственного контроля;

- осуществлять плановые проверки в отсутствие должностных лиц, работников юридических лиц, индивидуальных предпринимателей либо их представителей.

Под должностными лицами следует понимать не любых должностных лиц, а руководителей (их заместителей) государственных организаций, а под иными работниками - руководителей (их заместителей) негосударственных организаций.

Представители указанных лиц должны иметь специальные полномочия для участия в проверке, оформленные распорядительным документом проверяемой организации либо доверенностью.

Нарушение этого запрета является основанием для обжалования действий проверяющих должностных лиц и признания результатов проверки незаконными;

- изымать оригиналы документов, а также требовать представления документов, информации, образцов (проб) продукции, если они не являются объектами мероприятий по контролю и не относятся к предмету проверки, указанному в распорядительном документе о ее проведении;

- изымать образцы (пробы) продукции для проведения их исследований (испытаний) или экспертизы без оформления акта об отборе образцов (проб) по установленной форме и в количестве, превышающем нормы, установленные государственными стандартами или иными нормативными документами;

- распространять информацию, составляющую охраняемую законом тайну, полученную в результате проведения мероприятий по контролю.

Согласно ст. 128 ГК информация является одним из объектов гражданских прав.

В соответствии со ст. 139 ГК информация составляет служебную или коммерческую тайну, если она имеет действительную или потенциальную коммерческую ценность, а ее обладатель принимает меры к охране ее конфиденциальности.

Некоторые сведения, определяемые законом и иными правовыми актами, не могут составлять служебную или коммерческую тайну. Перечень сведений, которые не могут составлять коммерческую тайну, установлен Постановлением Правительства РСФСР от 5 декабря 1991 г. N 35 (в редакции от 3 октября 2002 г.).

Контролирующие органы и их должностные лица, нарушившие данный запрет, обязаны возместить причиненные этим убытки проверяемому лицу.

В соответствии со ст. 9 Закона о контроле по результатам любого мероприятия по контролю проверяющим должностным лицом должен быть составлен акт установленной формы в двух экземплярах. В статье определяется содержание акта. Кроме обычных установочных данных о дате, месте и времени проведения мероприятия и составления акта, об участниках проверки и т.п., в акте должен быть отражен ряд обстоятельств, на которые необходимо обратить особое внимание: формулировка выявленных нарушений должна соответствовать обязательным требованиям нормативных правовых актов, соблюдение которых проверяется согласно распорядительному документу; о лицах, ответственных за нарушения, - желательно указать правовое основание их ответственности; при отказе кого-либо из участников проверки от подписи акта целесообразно указать мотивы этого.

К акту должны быть приложены акты об отборе образцов (проб) продукции, обследовании объектов окружающей среды, протоколы (заключения) проведенных исследований (испытаний) и экспертиз, объяснения проверяющих должностных лиц и работников, на которых возлагается ответственность за обнаруженные нарушения, другие документы или их копии.

Один экземпляр акта с копиями приложений вручается руководителю юридического лица (его заместителю), индивидуальному предпринимателю или их представителю под расписку либо направляется почтой с уведомлением о вручении.

В случае выявления административного правонарушения проверяющим должностным лицом составляется протокол и даются предписания об устранении выявленных нарушений. Протокол составляется в порядке, предусмотренном законодательством РФ об административных правонарушениях.

В соответствии с п. 5 ст. 9 Закона о контроле юридические лица и индивидуальные предприниматели должны вести журнал учета мероприятий по контролю. В этом журнале проверяющее должностное лицо производит запись, содержащую сведения о наименовании органа государственного контроля (надзора), дате, времени проведения мероприятия, о правовых основаниях, целях, задачах и предмете мероприятия по контролю, о выявленных нарушениях, о составленных протоколах об административных правонарушениях и выданных предписаниях. Запись скрепляется подписью должностного лица с указанием его фамилии, имени, отчества и должности.

Журнал учета мероприятий по контролю должен быть прошит, пронумерован и удостоверен печатью юридического лица или индивидуального предпринимателя.

При отсутствии журнала учета во время проведения мероприятия об этом указывается в акте, составляемом по его результатам.

Приведенное содержание журнала учета делает его весьма важным документом как для проверяющих, так и для проверяемых.

Проверяющим журнал позволяет ознакомиться с датой и результатами проверки, проведенной их предшественниками из других контролирующих органов.

Для проверяемых журнал является источником доказательств о частоте проводимых проверок, соблюдении контролирующими лицами законодательства и т.п.

В связи с изданием Закона принято Постановление Правительства РФ от 16 мая 2003 г. N 287 "Об утверждении Положения об организации и осуществлении государственного контроля и надзора в области стандартизации, обеспечения единства измерений и обязательной сертификации".

Согласно Положению предметом контроля являются, в частности, обязательные требования государственных стандартов к продукции (товарам), работам и услугам и другие объекты, не совпадающие с объектами, указанными в ст. 33 Закона.

Другие правила Положения, в котором технические регламенты никак не упоминаются, также не согласуются с рядом норм Закона.

На основании этого можно сделать вывод, что целью упомянутого Постановления Правительства РФ является определение порядка осуществления государственного контроля за соответствующими объектами на переходный период до утверждения технических регламентов и действия ранее выданных документов по аккредитации и сертификации.

Вместе с тем необходимо отметить, что нормы Положения должны применяться с учетом правил п. 1 ст. 46 и других норм Закона (см. комментарий к этой статье).

В частности, не соответствует Закону правило Положения о проведении государственного контроля за соблюдением обязательных требований государственных стандартов к работам и услугам, поскольку на эти объекты не устанавливаются обязательные требования в технических регламентах, а установленные ранее должны считаться фактически утратившими силу с 1 июля 2003 г.

Постановлением Госстандарта России от 1 сентября 2003 г. N 99 (зарегистрировано Минюстом РФ 12 ноября 2003 г. N 5220) утвержден Порядок проведения Госстандартом России государственного контроля и надзора (далее - Порядок).

В преамбуле Порядка указано, что он разработан в целях реализации Постановления Правительства РФ от 16 мая 2003 г. N 287. Изложенные в Комментарии соображения о периоде действия этого Постановления и установленных в нем объектах государственного контроля, следовательно, распространяются и на Порядок. Анализ этого документа позволяет сделать вывод, что он в основном соответствует положениям Постановления N 287, кроме одного принципиального вопроса. Как уже отмечалось, включение Постановлением N 287 в число объектов государственного контроля обязательных требований к работам и услугам, не соответствует объектам, предусмотренным Законом. Эта точка зрения воспринята в Порядке, согласно которому объектом государственного контроля являются обязательные требования только к продукции.

Статья 33. Объекты государственного контроля (надзора) за соблюдением требований технических регламентов

1. Государственный контроль (надзор) за соблюдением требований технических регламентов осуществляется в отношении продукции, процессов производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации исключительно в части соблюдения требований соответствующих технических регламентов.

2. В отношении продукции государственный контроль (надзор) за соблюдением требований технических регламентов осуществляется исключительно на стадии обращения продукции.

3. При осуществлении мероприятий по государственному контролю (надзору) за соблюдением требований технических регламентов используются правила и методы исследований (испытаний) и измерений, установленные для соответствующих технических регламентов в порядке, предусмотренном пунктом 11 статьи 7 настоящего Федерального закона.

Комментарий к статье 33

Объектами государственного контроля (надзора) являются продукция, процессы ее производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, на которые установлены требования в технических регламентах. Предметом контроля является исключительно соблюдение данных требований.

В соответствии с Законом РФ "О стандартизации" государственный контроль за соблюдением обязательных требований государственных стандартов осуществлялся на стадиях разработки, подготовки продукции к производству, ее изготовления, реализации (поставки, продажи), использования (эксплуатации), хранения, транспортирования и утилизации.

При буквальном толковании применяемых формулировок можно заключить, что Закон о стандартизации предусматривает один объект контроля (продукцию) на всех стадиях ее жизненного цикла, а Закон - несколько объектов, включая продукцию и ряд связанных с нею процессов в качестве самостоятельных объектов контроля.

С юридической точки зрения различие очевидное и существенное.

Правило, изложенное в п. 2 ст. 33, о том, что государственный контроль в отношении продукции осуществляется исключительно на стадии ее обращения, позволяет бесспорно заключить, что контроль не осуществляется на стадиях разработки, подготовки продукции к производству, производства и утилизации.

Однако практическая реализация Закона невозможна без оценки соответствия продукции при контроле процессов ее производства, эксплуатации и других (кроме утилизации). Но оценка продукции не является целью контроля в данном случае. Вместе с тем нельзя не отметить, что формулировка Закона позволяет сделать государственный контроль более целенаправленным, как бы точечным.

Государственный контроль продукции начинается со стадии реализации, т.е. поставки изготовителем готовой продукции покупателю, и осуществляется при ее дальнейшей реализации, включая розничную продажу.

Вместе с тем следует отметить, что Закон не дает определения стадии обращения продукции. Более того, в ГК и ряде других проанализированных Законов не применяется понятие обращения продукции.

В упомянутых актах для характеристики этой стадии употребляется термин "оборот" продукции.

Даже если допустить, что "обращение" является равнозначным термину "оборот", все же сохраняется неопределенность его содержания.

Так, Федеральный закон "О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции" определяет оборот как закупку (в том числе импорт), поставки (в том числе экспорт), хранение и розничную продажу.

В Федеральном законе "О качестве и безопасности пищевых продуктов" под оборотом понимается купля-продажа (в том числе экспорт и импорт) и иные способы передачи продукции (реализация), ее хранения и перевозки.

Таким образом, в указанных Законах под оборотом понимается практически одно и то же: реализация продукции по договору купли-продажи (поставки) и другим договорам, связанным с переходом права собственности на продукцию, а также ее хранение.

Во втором Законе к этому добавлена еще и перевозка продукции.

Оба Закона не включают в понятие оборота процессы производства, эксплуатации и утилизации продукции. В свете сказанного необходимо дать в Законе понятие обращения (оборота) продукции, поскольку это имеет важное практическое значение.

В некоторых законодательных актах РФ дается понятие оборотоспособности продукции.

Так, например, в ст. 3 Федерального закона "О качестве и безопасности пищевых продуктов" предусмотрено, что в обороте могут находиться пищевые продукты, материалы и изделия, соответствующие требованиям нормативных документов и прошедшие государственную регистрацию в порядке, установленном настоящим Федеральным законом.

Не могут находиться в обороте пищевые продукты, материалы и изделия, которые:

- не соответствуют требованиям нормативных документов;

- имеют явные признаки недоброкачественности, не вызывающие сомнений у представителей органов, осуществляющих государственный надзор и контроль в области обеспечения качества и безопасности пищевых продуктов (далее - органы государственного надзора и контроля), при проверке таких продуктов, материалов и изделий;

- не имеют удостоверений качества и безопасности пищевых продуктов, материалов и изделий, документов изготовителя, поставщика пищевых продуктов, материалов и изделий, подтверждающих их происхождение, в отношении которых отсутствует информация о государственной регистрации и подтверждении соответствия требованиям нормативных документов (пищевые продукты, материалы и изделия, подлежащие государственной регистрации и обязательному подтверждению соответствия);

- не соответствуют представленной информации и в отношении которых имеются обоснованные подозрения об их фальсификации;

- не имеют установленных сроков годности (для пищевых продуктов, материалов и изделий, в отношении которых установление сроков годности является обязательным) или сроки годности которых истекли;

- не имеют маркировки, содержащей сведения, предусмотренные законом или государственным стандартом, либо в отношении которых не имеется такой информации.

Такие пищевые продукты, материалы и изделия признаются некачественными и опасными и не подлежат реализации, утилизируются или уничтожаются.

Четкое установление стадии контроля продукции не только определяет объем работы по контролю, но также определяет объективную сторону правонарушений, т.е. действия, за которые может быть установлена административная или уголовная ответственность.

Исходя из рассматриваемой нормы не могут быть установлены упомянутые виды ответственности, например, за несоблюдение требований к продукции при ее изготовлении, эксплуатации и утилизации.

Вместе с тем такая ответственность может быть установлена за несоблюдение требований к самим указанным процессам.

Если в результате нарушения требований к процессам хранения, перевозки произошло нарушение требований к продукции, т.е. утрата ею соответствующих свойств, то это обстоятельство может быть условием ответственности за нарушение требований к указанным процессам, а также основанием для привлечения виновных к гражданско-правовой ответственности.

В этой связи необходимо проанализировать все нормы об административной и уголовной ответственности в данной области на предмет их соответствия положениям Закона (см. комментарий к ст. 36).

Важным условием обеспечения объективности результатов государственного контроля является правило, установленное п. 3 ст. 33, о применении в процессе контроля тех же правил и методов исследований, испытаний и измерений, которые установлены в соответствии с Законом для применения технических регламентов.

Статья 34. Полномочия органов государственного контроля (надзора)

1. На основании положений настоящего Федерального закона и требований технических регламентов органы государственного контроля (надзора) вправе:

требовать от изготовителя (продавца, лица, выполняющего функции иностранного изготовителя) предъявления декларации о соответствии или сертификата соответствия, подтверждающих соответствие продукции требованиям технических регламентов, или их копий, если применение таких документов предусмотрено соответствующим техническим регламентом;

осуществлять мероприятия по государственному контролю (надзору) за соблюдением требований технических регламентов в порядке, установленном законодательством Российской Федерации;

выдавать предписания об устранении нарушений требований технических регламентов в срок, установленный с учетом характера нарушения;

принимать мотивированные решения о запрете передачи продукции, а также о полном или частичном приостановлении процессов производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, если иными мерами невозможно устранить нарушения требований технических регламентов;

приостановить или прекратить действие декларации о соответствии или сертификата соответствия;

привлекать изготовителя (исполнителя, продавца, лицо, выполняющее функции иностранного изготовителя) к ответственности, предусмотренной законодательством Российской Федерации;

принимать иные предусмотренные законодательством Российской Федерации меры в целях недопущения причинения вреда.

2. Органы государственного контроля (надзора) обязаны:

проводить в ходе мероприятий по государственному контролю (надзору) за соблюдением требований технических регламентов разъяснительную работу по применению законодательства Российской Федерации о техническом регулировании, информировать о существующих технических регламентах;

соблюдать коммерческую тайну и иную охраняемую законом тайну;

соблюдать порядок осуществления мероприятий по государственному контролю (надзору) за соблюдением требований технических регламентов и оформления результатов таких мероприятий, установленный законодательством Российской Федерации;

принимать на основании результатов мероприятий по государственному контролю (надзору) за соблюдением требований технических регламентов меры по устранению последствий нарушений требований технических регламентов;

направлять информацию о несоответствии продукции требованиям технических регламентов в соответствии с положениями главы 7 настоящего Федерального закона;

осуществлять другие предусмотренные законодательством Российской Федерации полномочия.

Комментарий к статье 34

1. В соответствии с ранее принятыми законодательными актами государственный контроль в рассматриваемой области осуществлялся уполномоченными государственными органами нескольких видов: межотраслевыми государственными органами, которые утверждали обязательные требования всеобъемлющего характера к продукции, работам, услугам, - за соблюдением этих требований (например, Госстандарт России); межотраслевыми органами, которые утверждали специализированные обязательные требования к продукции, работам и услугам, - за соблюдением этих требований (например, Минздрав России); отраслевыми государственными органами, которые никаких требований к продукции не утверждали (например, Госторгинспекция РФ); государственными органами, уполномоченными осуществлять государственный контроль за определенной продукцией или работами (например, Росгосхлебинспекция).

Деятельность этих многочисленных органов регулировалась, как правило, законодательными актами, которые не были единообразными в определении полномочий контролирующих органов, методов их работы, объектов контроля и др.

С принятием Закона федеральные органы исполнительной власти лишились права утверждать обязательные требования, появился единый и единственный объект государственного контроля - требования технических регламентов.

В этой связи полномочия всех органов государственного контроля, включая органы исполнительной власти субъектов РФ, установлены Законом как единые.

Между тем согласно Закону о контроле полномочия федеральных органов и органов исполнительной власти субъектов РФ определены раздельно и резко отличаются по объему и характеру.

Согласно ст. 4 Закона о контроле к основным полномочиям федеральных органов исполнительной власти, уполномоченных Президентом РФ или Правительством РФ на проведение государственного контроля (надзора), предусмотренного данным Законом, относятся:

- разработка и реализация единой государственной политики в соответствующей сфере контроля;

- организация государственного контроля (надзора) на территории РФ;

- координация деятельности органов государственного контроля (надзора) в соответствующей сфере контроля в РФ;

- обеспечение исполнения международных обязательств РФ;

- осуществление других полномочий, предусмотренных законодательством РФ.

Полномочия органов исполнительной власти субъектов РФ определены в ст. 5 Закона о контроле следующим образом:

- реализация единой государственной политики и соблюдение федерального законодательства на территории субъекта РФ;

- организация государственного контроля (надзора) на соответствующей территории.

Указанные полномочия, с учетом вышесказанного по этому поводу, означают необходимость реализации принципов федерального законодательства и единой государственной политики, выработанной соответствующими федеральными органами, при проведении контроля за предметами, входящими в компетенцию субъектов РФ.

Таким образом, между двумя рассматриваемыми Законами имеется противоречие в подходе к установлению полномочий (единые или раздельные).

По общему правилу в случае коллизии по одному и тому же вопросу между двумя актами одного уровня, изданными в разное время, применяются нормы акта, принятого позднее.

Таким образом, согласно этому правилу должны применяться нормы Закона, а ст. 4 и 5 Закона о контроле в указанной части должны быть приведены в соответствие с ними, т.е. раздельное установление полномочий для федеральных органов государственного контроля и органов ее субъектов должно быть устранено.

Этот формально правильный вывод вызывает сомнения с точки зрения целесообразности и необходимости такого решения, учитывая уровень принятия технических регламентов.

В конечном счете решение этого вопроса будет зависеть от структуры системы органов государственного контроля в данной области.

2. В связи с конкретными полномочиями органов государственного контроля необходимо заметить, что по смыслу Закона он предусматривает четыре контролируемых субъекта: зарегистрированные в РФ изготовители и продавцы продукции; лица, выполняющие функции иностранного изготовителя; зарегистрированные в РФ лица, осуществляющие эксплуатацию, хранение, перевозку, реализацию и утилизацию продукции.

Предусмотренные ст. 34 полномочия органов государственного контроля подлежат применению в соответствии с уставной деятельностью указанных субъектов или выполняемыми ими функциями.

В соответствии с этим к российскому изготовителю продукции могут быть применены следующие полномочия:

- от него могут потребовать предъявления декларации или сертификата соответствия (или их копий), если их применение предусмотрено техническими регламентами на соответствующую продукцию;

- в отношении него могут быть применены все соответствующие мероприятия по государственному контролю, предусмотренные законодательством РФ;

- ему могут быть выданы предписания об устранении нарушений требований технических регламентов;

- запрет реализации продукции, не соответствующей требованиям технических регламентов, если иными мерами нельзя устранить нарушение этих требований;

- полное или частичное приостановление производственного процесса;

- приостановка или прекращение действия декларации или сертификата соответствия;

- привлечение к ответственности, предусмотренной законодательством РФ;

- применение других мер, предусмотренных законодательством РФ в целях недопущения причинения вреда.

К российскому продавцу могут быть применены те же полномочия, которые указаны для изготовителя продукции.

К лицу, выполняющему функции иностранного изготовителя, могут быть применены полномочия, связанные с выполняемыми им функциями (ст. 24 Закона):

- потребовать предъявления декларации о соответствии;

- приостановить или прекратить действие декларации;

- привлечение к ответственности, предусмотренной законодательством РФ в части выполняемых функций.

В отношении лиц, осуществляющих эксплуатацию, хранение, перевозку, реализацию и утилизацию продукции, могут быть применены следующие полномочия:

- применение соответствующих мероприятий по государственному контролю, предусмотренных законодательством РФ;

- выдача предписаний об устранении нарушений требований технических регламентов к соответствующим процессам;

- полное или частичное приостановление соответствующих процессов, если иными мерами невозможно устранить нарушение требований технических регламентов к этим процессам;

- привлечение исполнителя соответствующего процесса к ответственности, предусмотренной законодательством РФ;

- применение других мер, предусмотренных законодательством РФ в целях недопущения причинения вреда.

Перечень полномочий, предусмотренных Законом, по сравнению с ранее принятым законодательством в части, касающейся главной задачи государственного контроля, в принципе изменился мало.

В основном изменения связаны с новыми объектами и субъектами контроля, стадиями жизненного цикла продукции, на которых осуществляется контроль.

Среди нововведений следует отметить право приостановить или прекратить действие декларации и сертификата о соответствии, которое ранее принадлежало только органам по сертификации.

Следует обратить внимание, что упомянутые выше полномочия федеральных органов исполнительной власти, предусмотренные ст. 4 Закона о контроле носят организационный характер, в отличие от полномочий, предусмотренных Законом, имеющих рабочий характер. Таким образом, оба Закона дополняют друг друга в этой части.

3. Предшествующее законодательство мало обращалось к установлению обязанностей органов государственного контроля, уделяя основное внимание их правам. Закон в этом плане существенно отличается в лучшую сторону.

Важными обязанностями контролирующих органов являются ведение разъяснительной и информационной работы по применению законодательства о техническом регулировании, а также принятие мер по устранению последствий нарушения требований технических регламентов. Характер и содержание этих мер предусмотрены в Законе о контроле. Этим же актом установлены порядок осуществления мероприятий по контролю и оформления результатов этих мероприятий (см. комментарий к ст. 32).

Поскольку Закон предусматривает осуществление проверяемыми субъектами ряда мер при получении информации о несоответствии продукции требованиям технических регламентов, установлена обязанность органов государственного контроля при получении такой информации не от проверяемых субъектов известить их о ее поступлении.

Предусмотренный Законом перечень обязанностей не является исчерпывающим. Другие обязанности могут быть установлены законодательством РФ.

Статья 35. Ответственность органов государственного контроля (надзора) и их должностных лиц при осуществлении государственного контроля (надзора) за соблюдением требований технических регламентов

1. Органы государственного контроля (надзора) и их должностные лица в случае ненадлежащего исполнения своих служебных обязанностей при проведении мероприятий по государственному контролю (надзору) за соблюдением требований технических регламентов и в случае совершения противоправных действий (бездействия) несут ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации.

2. О мерах, принятых в отношении виновных в нарушении законодательства Российской Федерации должностных лиц органов государственного контроля (надзора), органы государственного контроля (надзора) в течение месяца обязаны сообщить юридическому лицу и (или) индивидуальному предпринимателю, права и законные интересы которых нарушены.

Комментарий к статье 35

1. Статья 35 имеет отсылочный характер и в значительной мере воспроизводит ст. 12 Закона о контроле, которая также отсылает к законодательству РФ.

Пункт 1 ст. 35 предусматривает единые объекты правонарушений для ответственности органов государственного контроля и их должностных лиц: ненадлежащее исполнение своих служебных обязанностей и совершение противоправных действий (бездействия).

Однако совершенно ясно, что указанные объекты могут быть сопряжены только с деятельностью должностных лиц.

В ст. 12 Закона о контроле упоминание контролирующих органов в качестве субъектов ответственности связано с указанием на ответственность за ненадлежащее исполнение их функций. В связи с тем что этот объект не воспроизведен в ст. 35 Закона, упоминание органов контроля в этой норме утратило смысл и должно быть исключено.

Обязанности должностных лиц органов государственного контроля при проведении мероприятий по контролю установлены ст. 11 Закона о контроле.

Согласно этой статье должностные лица органов государственного контроля (надзора) при проведении мероприятий по контролю обязаны:

- своевременно и в полной мере исполнять предоставленные в соответствии с законодательством Российской Федерации полномочия по предупреждению, выявлению и пресечению нарушений обязательных требований;

- соблюдать законодательство Российской Федерации, права и законные интересы юридических лиц и индивидуальных предпринимателей;

- проводить мероприятия по контролю на основании и в строгом соответствии с распоряжениями органов государственного контроля (надзора) о проведении мероприятий по контролю в порядке, установленном статьей 8 настоящего Федерального закона;

- посещать объекты (территории и помещения) юридических лиц и индивидуальных предпринимателей в целях проведения мероприятия по контролю только во время исполнения служебных обязанностей при предъявлении служебного удостоверения и распоряжения органов государственного контроля (надзора) о проведении мероприятия по контролю;

- не препятствовать представителям юридического лица или индивидуального предпринимателя присутствовать при проведении мероприятия по контролю, давать разъяснения по вопросам, относящимся к предмету проверки;

- предоставлять должностным лицам юридического лица или индивидуальным предпринимателям либо их представителям, присутствующим при проведении мероприятия по контролю, относящуюся к предмету проверки необходимую информацию;

- знакомить должностных лиц юридического лица или индивидуального предпринимателя либо их представителей с результатами мероприятий по контролю;

- при определении мер, принимаемых по фактам выявленных нарушений, учитывать соответствие указанных мер тяжести нарушений, их потенциальной опасности для жизни, здоровья людей, окружающей среды и имущества, а также не допускать необоснованные ограничения прав и законных интересов граждан, юридических лиц и индивидуальных предпринимателей;

- доказывать законность своих действий при их обжаловании юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.

3. В принципе должностные лица могут нести дисциплинарную, материальную, административную и уголовную ответственность на основании общих или специальных норм соответствующей отрасли законодательства.

Дисциплинарная ответственность государственных служащих, в том числе должностных лиц, регулируется ст. 14 Федерального закона от 31 июля 1995 г. N 119-ФЗ "Об основах государственной службы РФ", трудовым законодательством РФ, а также Указом Президента РФ от 6 июня 1996 г. N 810 "О мерах по укреплению дисциплины в системе государственной службы" (с изменениями от 27 июня 2000 г.).

В п. 1 Указа дано определение понятия однократного грубого нарушения дисциплины, влекущего применение к виновным должностным лицам и работникам федеральных органов исполнительной власти дисциплинарной ответственности, вплоть до освобождения от занимаемой должности.

Такими нарушениями являются: нарушение федеральных законов или Указов Президента РФ; неисполнение или ненадлежащее исполнение федеральных законов, Указов Президента РФ или вступивших в законную силу решений судов. В п. 2 Указа предусмотрено, что упомянутые проступки, повлекшие нарушение нормального режима функционирования судов и системы государственного управления, иные тяжкие последствия, а также совершенные преднамеренно являются основанием для привлечения виновных лиц к административной или уголовной ответственности в соответствии с законодательством РФ.

Материальную ответственность должностные лица могут нести в соответствии с нормами трудового законодательства по регрессному иску контролирующего органа, который возместил причиненный ущерб.

Согласно ч. 1 ст. 285 УК "Злоупотребление должностными полномочиями" использование должностным лицом своих служебных полномочий вопреки интересам службы, если это деяние совершено из корыстной или иной личной заинтересованности и повлекло существенное нарушение прав и законных интересов граждан или организаций либо охраняемых законом интересов общества или государства, наказывается штрафом в различных размерах, либо лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью, либо арестом, либо лишением свободы на различные сроки.

Согласно ч. 1 ст. 293 УК (в редакции Федерального закона от 8 декабря 2003 г. N 162-ФЗ) халатность, т.е. неисполнение или ненадлежащее исполнение должностным лицом своих обязанностей вследствие недобросовестного или небрежного отношения к службе, если это повлекло причинение крупного ущерба (более ста тысяч руб.), наказывается штрафом, обязательными или исправительными работами либо арестом на различные сроки.