История возникновения и развития местного самоуправления в России.

Как считают многие ученые юристы, первые зачатки примитивной формы организации местного самоуправления в России уже появились во времена существования средневековых Новгородских и Псковских республик и связаны они были с осуществлением таких форм непосредственной, прямой демократии как всенародное собрание или вече, созываемой и проводимой из числа свободных сословий. Во времена правления Ивана IV отдельные элементы организации местного самоуправления связаны с деятельностью выборных губских и земских старост, которые наряду с осуществлением государственных функций, решали также вопросы местного значения.

Следующим историческим этапом становления и развития местного самоуправления в России можно считать проведенная Петром I реформ губернского управления и городского самоуправления. Согласно реформам Петра I в городах Российской Империи по примеру развитых стран западной Европы учреждались свои сословно-представительные органы городского самоуправления: городские магистраты, ратуши, бургомистр. К сожалению, что по объективным причинам реформа Петра I не были доведены до логического конца и в дальнейшем созданы органы городского самоуправления под административное подчинение, назначаемых сверху губернаторов на местах.

Новым историческим этапом развития местного самоуправления в нашей стране являются реформы, проведенные Екатериной II. Она издала два указа – учреждение губерний в России 1785г. о правах и выгодах городам Российской Империи 1785г. Согласно эти нормативным актом в городах российской империи разрешалось из числа городских обывателей создавать свои сословно-представительные органы городского самоуправления – городские магистраты, ратуши и избиралась городской глава. Кроме того, к городским областям дозволялось самостоятельно формировать и исполнять свою городскую казну, главным образом, формируемым за счет взимания городских налогов и сборов, добровольных пожертвований физических и юридических лиц, получаемым доходам от занятия собственной предпринимательской деятельности и частично за счет перечисляемых в городской бюджет правительственных дотаций. На органы городского самоуправления возлагалось исполнение ряда важнейших обязанностей по решению вопросов местного значения:

1. Поддержание в исправном состояние и ремонт зданий сооружений и мостов

2. Содержание и финансирование из городской казны учреждений начального образования, здравоохранения, культуры и социального презрения.

3. Содействие развития торговли, ремесел и иных видов предпринимательской деятельности.

Такой порядок организации городского самоуправления на местах с небольшими изменениями сохранялся в России вплоть до 1846г., когда в городе Санкт-Петербурге было принято новое положение об общественном управление в городе, а позднее аналогичное городовое положение было принято в 1862г. в городе Москве. Позднее типовые, модельные городовые положения были приняты в с1870 и 1892гг. распространившее свое действие на остальные периферийные города российской империи и впервые в них предусматривалось создание вместо сословно-представительных органов без сословных органов городского самоуправления, избираемые на основе имущественного ценза всеми слоями горожан назывались они городская дума и городской голова. Сельские поселения в России практически до 1861г. практически отсутствовали даже примитивные формы организации местного самоуправления т.к. в тот период времени в Европейской части России действовал так называемый специальный правовой институт крепостного права и только 1864г. указом Александра II в России в уездах и губерниях была проведена так называемая земская реформа местного самоуправления, предусматривающая создание целой стройной системы органов земского самоуправления.

04.10.2012

В соответствии с указом Александра II в России создавалась целая стройная система органов земского самоуправления на уровне губерний и уездов.

1. Избирательные съезды – это были представительными органами земского органа самоуправления, созывавшиеся примерно 1 раз в 3 года и решавшие по существу один единственный главный вопрос – выборы гласных, состав земских собраний и затем они подлежали самороспуску.

2. Земские собрания – это уже были постоянно действующие представительные органы земского самоуправления и решавшие наиболее важные вопросы местного значения, отнесенное к их ведению:

   1. Установление земских налогов и сборов.

   2. Утверждение земского бюджета и отчет об его исполнении.

   3. Формирование состава членов земских управ.

   4. Рассмотрение жалоб на действие и акты земских управ.

   5. Вопрос контроля за исполнением принятых решений на заседание земского собрания.

   6. Обычно земские собрания созывались на свои заседания с периодичностью 1 раз в год. Возглавлял и руководил работой земского собрания его председатель, наделявшийся рядом существенных полномочий.

      1. Созыв и ведение заседания земского собрания.

      2. Подписание и обнародование актов земского собрания.

      3. Применение права отлагательного вето в отношение принятых решений земского собрания и объявление их недействительным.

      4. Право решающего голоса в случае, если голоса остальных членов собрания разделялось поровну.

3. Земские управы – это были постоянно действующие исполнительно-распорядительные органы земского самоуправления, ведавшие все текущие работы по управлению земским хозяйством и они были полностью подконтрольны, подотчетны в своей деятельности перед земским собранием. Штатный численный состав членов земских управ примерно насчитывал от 3 до 6 человек, а все остальные члены земских управ исполняли свои обязанности в качестве специалистов только на контрактной договорной основе.

4. Ревизионные комиссии – это были специализированные органы земского самоуправления, призванные осуществлять за финансово-хозяйственной деятельностью земских управ и они были также обязаны не реже 1 раза в год представлять отчеты о своей проделанной работе перед земскими собраниями.

Согласно действовавшему в то время гражданскому уложению, органы земского самоуправления наделялись правами юридического лица и могли самостоятельно вступать в различные гражданско-правовые отношения с другими участниками гражданского оборота. В том числе они были вправе совершать юридические сделки с земским имуществом и заключать хозяйственные договоры и соглашения с иными физическими, юридическими лицами и нести самостоятельную юридическую ответственность по своим юридическим обязательствам. Кроме того считалось, что органы земского самоуправления не отвечали по обязательствам органов государственной власти, а государственные органы не должны были отвечать по долгам, вытекающим из обязательств земских учреждений перед 3-ми лицами. Бюджет земств формировался за счет поступлений, средств и следующих доходных источников:

• Взимание земского налога и местных сборов.

• Полученная прибыль от занятия собственной предпринимательской деятельности.

• Добровольные взносы физических и юридических лиц.

• Перечисляемые правительственные дотации на покрытие дефицита земского бюджета.

В период наибольшего развития земского самоуправления в России в русской юридической науке возникает дискуссия о природе земского самоуправления. В частности ряд таких известных ученых, юристов: Профессора Лешков, Васильчеков, прф.Чичерин. Придерживались в своих научных трудах общественно-хозяйственной теории на природу земского самоуправления и утверждали, что поскольку земские учреждения являются выборными органами власти уезда или губернии, то поэтому они должны в своей в повседневной деятельности исключительно руководствоваться интересами и потребностями, проживающих на местах граждан.

Выше перечисленные ученые полагали, что общественное начало в природе наиболее наглядно проявляется в таких их особенностях, что согласно действовавшему законодательству органы земского самоуправления не входили в система органов государственной власти, а служба в этих учреждениях фактических приравнивалась к выполнению к добровольным общественным обязанностям.

Другая часть отечественных ученых, юристов отстаивали в своих научных работах государственную теорию в отношение природы земского самоуправления и исходили из необходимости их постепенного включения в единую структуру гос.органов России. Известный профессор Градовский, что главной особенностью природы земского самоуправления следует считать, что государство передает часть своих полномочий по управлению на местах органам земского самоуправления. а последние имеют право действовать самостоятельно и независимо в пределах предоставленных им государством публично-властных полномочий. Особенно государственных начал в работе органов земского самоуправления усматривал в том, что земские учреждения также как и государственные органы обладали правом самостоятельно устанавливать местные налоги сборы, издавать общеобязательные для исполнения нормативно-правовые акты. Частичным подтверждением названных теоретических взглядов на природу земского самоуправления можно считать проведение в России в 1890г. земской контрреформы, направленной на резкой усиление государственного контроля в отношение органов земского самоуправления. В частности согласно этой реформе достаточно широкие полномочия по контролю за деятельностью земств получили министр внутренних дел России и губернаторы на местах. В том числе они имели право в некоторых случаях утверждать решения земских собраний; контролировать формирование состава земских управ, а также требовать в принудительном порядке надлежащего исполнения за счет средств земского самоуправления. Все спорные вопросы, возникавшие между органами государственной власти и земского самоуправления должны были рассматриваться в двух специальных юридических процедурах:

1. Административное, предполагавшее создание специальных квази-судебных органов, как особые губернские по земским, городским делам присутствиям.

2. Судебная, предусматривающая обжалование актов действия судебных органов во главе с правительствующим сенатом.

Еще одной компромиссной теорией на природу земского самоуправления является юридическая концепция, автором которой считается известный русский ученый является профессор Коркунов. Суть этой теории сводилась к тому, что по мнению профессора Коркунова, земские учреждения следует рассматривать как своеобразные публично-правовые корпорации граждан на местах, призванные своей деятельностью руководствоваться не только государственными интересами, но потребностями граждан. Отсюда он делал вывод, что во взаимоотношениях между собой органы государственной власти и органы земского самоуправления должны оставаться равноправными партнерами субъектами, как в частноправовых, так и в публично-правовых отношениях.

Позднее декретом второго всероссийского съезда советов рабочих, крестьянских и солдатских депутатов 1917г. был провозглашен политический курс на передачу всей полноты государственной власти в центре и на местах введенье системы советов. Окончательно процесс юридического слова земского самоуправления был узаконен путем издания специальной инструкции НКВД РСФСР от 22 декабря 1917г. «О правах и обязанностях Советов». В период разработки проекта первой Советской Конституции РСФСР 1918г. На заседаниях конституционный комиссии среди ее членов возникает политическая дискуссия о природе местных советов; в частности член этой комиссии профессор юридического факультета Томского императорского университета М.А. Рейснер считал, что местные советы должны оставаться органами местного самоуправления и по примеру деятельности муниципалитетов в ряде ЗС они должны исключительно заниматься вопросами местного значения.

Другая точка зрения: председатель ВЦИК Я.Свердлов, который фактически защищал точку зрения о том, что местные советы должны являться местными органами государственной власти и следовательно они должны быть включены в единую иерархическую систему советских органов государственной власти. К сожалению, следует констатировать, что в дальнейшем победила точка зрения Ленина на природу местных советов и во всех последующих советских конституциях прямо указывалось, что местные советы народных депутатов являются соответствующими органами государственной власти на местах, при сохранение конституционного принципа демократического централизма и подчинения нижестоящих советов перед вышестоящими.

В 1990-ом году был принят закон СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства СССР» и формально его авторами считаются два известных ученых, профессор: профессор Колмыков, профессор Собчак. И в нем впервые вновь были введены забытые советской юридической наукой понятия, органы местного самоуправления, муниципальная собственность, законодательный оборот. В 1991г. принимается первый российский закон «О местном самоуправление РСФСР» и в нем уже прямо указывалось о том, что поселковые, сельские, районные, районные в городе, городские советы народных депутатов являются органами местного самоуправления, а все вышестоящие уровни советов относятся к органам государственной власти РФ и ее субъектов. В 1993г. была принята новая Российская Конституция и в ней опять же появляется с.12, закрепляющая принцип организационного обособления органов местного самоуправления от системы органов государственной власти, а отдельная ее глава 8 была полностью посвящена вопросам регулирования местного самоуправления в нашей стране. В 1995г. на основание принятый Конституции также принимается первый рамочный, модельный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» и только в 2003г. был принят новый рамочный №131-ФЗ, который вступил в свою юридическую силу в полном объеме с 1-го января 2010г. на всей территории РФ.

Функции местного самоуправления.

Понятие и классификация функций органов местного самоуправления.

Согласно теории муниципального права под функциями органов местного самоуправления принято обозначать главные, основные направления их деятельности, обусловленные юридической природой названных органов и стоящие перед ними задачами и целями. Обычно все функции органов местного самоуправления в науке принято классифицировать на 2 вида в зависимости от степени охвата ими общественных отношений:

1. Общие или основные – прямо вытекают из особенности политико-правовой природы самого института местного самоуправления и они как правило закрепляются непосредственно в Конституции в РФ, актов федерального, регионального законодательства и муниципальных правовых актов.

   1. Представительная, направленная на обеспечение максимально полного представительства и выражение интересов проживающих граждан на местах в выборных и иных органов местного самоуправления. Механизмом реализации данной функции на практике выступает организация и проведение муниципальных выборов, а также реализация иных форм непосредственного, прямого участия жителей муниципального образования в решение вопросов местного значения.

   2. Обеспечения комплексного и планового экономического и социально-культурного развития территории муниципального образования ( хозяйственная ). Суть этой функции состоит в том, что вся деятельность органов местного самоуправления на практике должна быть ориентирована на обеспечение наиболее эффективного осуществления принадлежащих им полномочий по самостоятельному формированию и исполнению местного бюджета, распоряжение и управление объектами муниципального имущества. Кроме того, в целях увеличение местной налогооблагаемой базы, привлечение дополнительных инвестиций в развитие инфраструктуры муниципального хозяйства, органы местного самоуправления призваны также способствовать поддержке и развитию предпринимательской деятельности в сфере малого и среднего бизнеса, установление и развития международных и внешнеэкономических связей с участием иностранных партнеров.

   3. Предоставление гражданам социально-культурных, коммунально-бытовых и иных жизненно-важных потребностей, проживающих граждан в том числе с сферах ЖКХ, образования, здравоохранения, защиты нуждающихся категории граждан, содержание этой функции сводится к том, что органы местного самоуправления в своей практической деятельности должны стремиться к оказанию гражданам дополнительных и разнообразных социальных услуг за счет средств местного бюджета помимо того минимального перечня услуг, предоставление которых гарантируется государством.

   4. Обеспечение общественного порядка, защиты прав и свобод и законных интересов граждан ( правоохранительная ) – согласно Конституции РФ, а именно ст.131 к компетенции органов местного самоуправления относится по поддержанию и охране общественного порядка на территории муниципального образования и соответствие с рамочным №131-ФЗ предусматривается также создание специальных подразделений по охране общественного порядка как муниципальная милиция. Необходимо отметить, что в настоящее время новым принятым законом «О Полиции» фактически все подразделения полиции полностью находятся в непосредственном подчинение министерством внутренних дел России и они также полностью финансироваться из средств федерального бюджета. Помимо всего стоит отметить серьезный недостаток деятельности полиции на местах как отсутствие контроля за их работой со стороны органов местного самоуправления и использования нередко подразделений полиции МВД РФ не по прямому назначению в том числе строевых подразделений ОМОНа для выполнения специальных служебных боевых задач на территории северокавказского региона.

2. Специальные или частные функции. Кроме выше перечисленных общих или основных функций, выполняемых органами местного самоуправления они также призваны осуществлять специальные или частные функции по управлению отраслями и сферами подведомственного муниципального хозяйства. Как правило, эти функции принято классифицировать на два вида:

   1. Отраслевые функции управления – это есть такие функции, которые выполняются органами местного самоуправления в отдельно взятых подчиненных им отраслях и сферах муниципального хозяйства и обычно они осуществляются на практике через создаваемые на местах, подчиненные муниципальные учреждения, организации, предприятия.

   2. Функции межотраслевого управления – обычно распространяется на две и более отрасли либо сферы управления муниципального хозяйством и иногда они также могут эти функции действовать в отношение непосредственных, неподчиненных органами местного самоуправления объектов управления. В частности такого рода функций межотраслевого управления органов местного самоуправления в литературе называются следующие:

      1. Координации.

      2. Контроля.

      3. Прогнозирования.

      4. Организации.

      5. Планирования.

   3. Вместе с тем независимо от содержания выполняемых функций органами местного самоуправления, все они могут осуществляться только в строго определенных формах:

      1. Нормотворческая деятельность органов местного самоуправления, предусматривающая разработку и принятие общеобязательных для исполнения муниципально-правовых актов. Эта форма деятельности представительному органу муниципального образования и главе.

      2. Оперативно-исполнительская деятельности, предполагающая издания органами местного самоуправления ненормативных правовых актов по рассмотрению и разрешению, возникающих конкретных вопросов управления муниципальным хозяйством, эта форма преобладает в деятельности местной администрации.

      3. Контрольная – предусматривающая проведение контрольных - исполнения вынесенных ими нормативных актов. Фактически эта форма работы свойственна всем органам местного самоуправления, но в наибольшей мере она проявляется в деятельности специализированного контрольного органа муниципального образования. 11.10.2012