Нормативно-правовые конфликты

Конфликты в нормативно-правовой сфере отличаются от других видов юридических конфликтов тем, что речь идет о собственно юридических противоречиях. Главный объект таких конфликтов – коллизия норм. Термин «коллизия» происходит от латинского collisio, что означает столкновение противоположных сил, стремлений или интересов. В юридической науке под коллизией понимают расхождение двух и более правовых норм, регулирующих одно и то же общественное отношение.

Коллизии порождаются как объективными, так и субъективными причинами. Объективный характер причин означает, что они связаны с нестабильностью общества, меняющего свою правовую систему, а также со сложностью общественных отношений. Причины возникновения коллизий субъективного характера связаны непосредственно с личностью людей, занимающих должности в органах государственной власти и осуществляющих правотворческую и правоприменительную деятельность, в частности, недостаточно грамотная разработка проектов законов приводит к образованию коллизий как внутри одного нормативного акта, так и их системы.

Ввиду разнообразия действующих правовых актов нормативные конфликты подразделяются на две группы:

«коллизии по вертикали», возникающие между нормами, имеющими различную юридическую силу:

1. противоречия между нормами Конституции и федеральным законодательством;

2. противоречия между нормами кодексов и федеральными законами;

3. противоречия между федеральным и региональным законодательством;

4. противоречия между законами и подзаконными актами;

5. противоречия между нормами международного права, международных договоров и национальным законодательством;

«коллизии по горизонтали», которые возникают между нормами, имеющими одинаковую юридическую силу:

1. противоречия между нормами, содержащимися в одной статье правового акта;

2. противоречия между нормами, содержащимися в разных статьях одного нормативно-правового акта;

3. противоречия между нормами, содержащимися в различных нормативно-правовых актах.

В последнее время значительно возрос интерес доктрины и практики к проблемам, связанным с применением коллизионных норм. Одно из постоянных направлений в решении коллизионных проблем связано с преодолением столкновения законов в различных областях права. Нельзя не согласиться с тем, что конфликтом надо управлять, т.е. устанавливать нормы и правила его разрешения, структурировать последовательность действий по ослаблению конфликта и переводу его на другой уровень напряженности.

Согласно ст. 71 Конституции РФ, коллизионное право отнесено к исключительному ведению РФ. Оно позволяет, во-первых, вводить зоны приоритетов актов Федерации и субъектов, во-вторых, допускать временное правовое регулирование субъектами Федерации вопросов совместного ведения до принятия федеральных законов, в-третьих, использовать различные процедуры разрешения юридических коллизий (согласительные процедуры, третейский суд, обжалование, приостановление, отмена, изменение нормативно-правовых актов).

Преодоление нормативных конфликтов возможно как на стадии правотворческой деятельности, так и в процессе осуществления правоприменительной практики. Так, в ходе реализации законодательной деятельности коллизия может быть устранена посредством внесения изменений в действующий нормативно-правовой акт либо его полной отмены, либо принятия нового акта, а также с помощью использования правил систематизации нормативно-правовых актов, в которых присутствует коллизия норм.

К основным принципам разрешения коллизий между правовыми нормами в процессе осуществления правоприменения относятся:

1. Приоритет норм, обладающей более высокой юридической силой. Смысл этого принципа сводится к установлению, что акт определенного вида не может противоречить акту более высокой юридической силы. Например, согласно ч. 3 ст. 76 Конституции РФ, федеральные законы не могут противоречить федеральным конституционным законам, в силу ч. 3 ст. 90 Конституции РФ, указы и распоряжения Президента РФ не должны противоречить Конституции РФ и федеральным законам и т.д.

2. Приоритет специальной нормы перед общей. Под специальной нормой понимается правовая норма, закрепляющая особенности, присущие для какого-либо субъекта или объекта. В праве специальный характер норм может прямо закладываться через систему отсылочных норм. Например, в ч. 3 ст. 1 ФЗ «Об акционерных обществах» закреплено, что особенности создания, реорганизации, ликвидации, правового положения акционерных обществ в сферах банковской, инвестиционной и страховой деятельности определяются федеральными законами.

3. Приоритет нормы, принятой позднее. Это означает, что если возникает коллизия между нормами, содержащимися в различных нормативно-правовых актах, принятых в разное время, то применяться будет та, которая закреплена в акте, принятом позднее.

4. Приоритет норм кодифицированных актов (кодексов) по сравнению к нормам других федеральных законов, возможность чего была подтверждена Конституционным Судом РФ.

Приоритет норм международного законодательства перед национальным правом.

ГАРМОНИЗАЦИЯ ПРАВОВЫХ АКТОВ

1. Понятие правовой гармонизации. 

Исследователи допускают разрешение конфликта как самими участниками, так и путем вмешательства третьей стороны, делая акцент на достижение согласия между его участниками в виде совпадения мнений, предопределенных законодательной волей внешней среды или навязанным извне соглашением. Поддерживая эту классификацию, добавим к ней своего рода «нормативное упорядочение» как проявление частной или общей гармонизации правовых актов.

Гармонизация есть процесс обеспечения такой согласованности, применительно к правовым актам – соразмерности объему полномочий принявших их субъектов, согласованности между собой, достижения целей, заданных государственными институтами.

Правовые акты лишь внешне выступают как обезличенные явления. За ними всегда стоят политические силы, социальные слои, лидеры, государственные органы. Акты служат как бы «нормативными куклами», появляющимися и действующими по воле и в интересах тех, кто стоит как на политической сцене, так и за кулисами, под их прикрытием. И в то же время акты обладают громадным созидательным потенциалом, выражая меру согласованности интересов и общепризнанный нормативный стандарт и одновременно, программу поведения.  Гармонизация же позволяет добиться функционального равновесия правовых актов, обеспечить ту степень их сбалансированности между собой, которая в конечном итоге позволяет правовой системе функционировать и развиваться в заданных направлениях. Стало быть, гарантируется устойчивый статус всех субъектов права, преодолеваются отклонения в их действиях от нормативной модели. Государственные институты и институты гражданского общества действуют в конституционном русле. Именно поэтому в Договоре об общественном согласии большое место уделено принятию законов, их устойчивости и последовательной реализации.  Объектом гармонизации могут быть отдельные правовые акты или даже их части, суммы актов одного или нескольких органов, конфликтующих между собой, наконец, правовые институты и даже отрасли законодательства. Гармонизация позволяет устранить юридические противоречия и обеспечить то соотношение правовых актов, которое производно от статуса принявших их органов и предопределяется конституционными основами правовой системы. Точнее говоря, может быть восстановлено прежнее, ранее нарушенное соотношение актов между собой (например, конституции и закона, закона и указа), легальный статус органа, если были допущены отступления от него и вмешательство в сферу другого органа.  Гармонизация сопровождается и жесткими правовыми средствами – отменой актов, их оспариванием, признанием недействительными и т. д, и мягкими – приведением актов в соответствие с конституционными установлениями, согласованностью правовых программ и действий и т.п. Сближение правовых позиций конфликтующих сторон ведет к уменьшению и снятию напряженности в их отношениях и способствует снижению общей остроты противоречий в государстве. 

2. Условия, обеспечивающие гармонизацию правовых актов.

Острота юридических противоречий, обнаруживаемая в российской действительности, столкновения актов отражают как обычные, повторяющиеся, так и возникающие конфликтные ситуации. Их видоизменение и преобразование в нормально-юридическое состояние требуют значительных усилий как законодателей, так и всех правоприменителей, как политических партий и общественных объединений, так и средств массовой информации и других институтов гражданского общества. Затрагиваемые усилия направлены на формирование условий, благоприятствующих правовой гармонизации.  К числу таких условий можно отнести прежде всего упорядочение, совершенствование и развитие общественных отношений в разных сферах общественной жизни – в политической, экономической, социальной и др.

Собственно юридические условия гармонизации правовых актов можно выразить следующим образом. Во-первых, на преодоление юридических конфликтов благоприятным образом влияет упорядочение правовой системы и поддержание ее равновесия.

Правовой гармонизации несомненно поможет полная законодательная регламентация статуса органов государства, местного самоуправления и общественных объединений.

Особое значение приобретает методология сравнительного правоведения, которая позволяет анализировать и сопоставлять разные акты как внутри Федерации, так и в межгосударственном масштабе. От ее верного использования во многом зависит понимание общего и особенного, оценка «меры разнообразия», временной или постоянной, и выработка корректных рекомендаций.

Полезно руководствоваться критериями оценки актов. Какими же?  Следует учитывать прежде всего, что правовые институты и нормы считаются сравнимыми, если они решают один и тот же вопрос, хотя его решение может быть различным или даже противоположным. Причем решение одного и того же вопроса в различных системах законодательства может достигаться комбинацией различных правовых средств; одни и те же юридические термины могут иметь неодинаковое значение в различных системах законодательства, и наоборот, различные термины имеют одинаковое значение. Поэтому сравнительному исследованию подлежат главным образом средства и способы решения одной и той же либо близких по содержанию правовых задач. 

Оценка нормативных источников, являющихся объектом сравнительного исследования, осуществляется как по формально-юридическим, так и по юридико-содержательным критериям.  К формально-юридическим критериям относятся: 

а) количество нормативно-правовых актов, в которых решается тот или иной вопрос (в том числе и по соответствующим видам актов: Основы законодательства, кодексы и т.п.);  б) обоснованность выбора уровня нормативного регулирования, вида акта для решения конкретной задачи исходя из содержания вопроса и компетенции соответствующего органа;  в) использование таких правовых форм, «как соглашения, договоры и т.п.;  г) использование правил законодательной техники;  д) использование специальных правовых средств, обеспечивающих исполнение актов (меры ответственности, поощрения, контроля, порядок разрешения споров и т.д.);  е) действие сравниваемых актов во времени, в пространстве и по кругу лиц;  ж) системная связь с другими нормативно-правовыми актами;  з) множественность актов по одному вопросу, уровень их квалифицированности. 

3. Способы гармонизации актов внутри правовой системы. 

Преодолению юридических конфликтов могут служить следующие способы.  К первой группе мер относятся общие способы стабилизации ситуации и преодоления конфликтов. Таковы, например, экономические, социальные и иные программы реформ – больших и малых.

Любой юридический конфликт порождается тем или иным правопониманием – ложным, ошибочным, двусмысленным и т.п. Как исток конфликта правопонимание его участников должно быть изменено или преобразовано. Иначе развязывание узла юридических противоречий внешними средствами – отменой акта и т.п. – может не повлиять реально на правосознание и правовое поведение людей. Опять будут появляться акты, сталкивающиеся между собой из-за различия интересов их разработчиков и инициаторов.  На формирование правопонимания, способствующего гармонизации актов, влияют общие или согласованные научные концепции законотворчества – правотворчества вообще. Опыт планирования законопроектных работ в парламенте Российской Федерации, в Администрации Президента и в Правительстве в 1992— 1994 гг. был поучителен своими отрицательными свойствами, когда поспешно намечаемые и принимаемые акты готовились без серьезных научных обоснований, расчетов и прогнозов. И сегодня по-прежнему плохо согласовываются планы законопроектной деятельности этих структур, акты оцениваются не для решения задач, «рвется» единство отраслей законодательства. Некоторый сдвиг произошел тут по линии научных институтов, которые расширили сферу подготовки научных концепций, хотя их не всегда учитывают. 

Столь же полезны научно-практические обсуждения программ законодательной деятельности, проблем отдельных отраслей законодательства, наконец, реализации законов. Обмен мнениями позволяет вырабатывать общие подходы и согласованные позиции, снимать или уменьшать возможные юридические противоречия. Акты чаще готовятся в той последовательности, которая обусловлена не субъективными взглядами представителей властей, а логикой законодательного развития. Примерами таких обсуждений могут служить проведенные зимой и весной 1994 г. конференции по проблемам Конституции, федерализма, гражданского права, «круглые столы» по вопросам развития законодательства в социально-культурной сфере и др. 

Серьезного внимания требует сближение и согласованное использование в нормативных актах понятийного аппарата. Пока эта задача решается не вполне удовлетворительно, что вызывает различные толкования актов, их коллизии и многочисленные ошибки в правоприменении.  Весьма неоднозначны, например, нормативные понятия «органы исполнительной власти», «органы государственного управления», «местное управление», «местное самоуправление». Противоречивы понятия и термины, обозначающие виды собственности и их режимы. актах. 

Преодолению юридического хаоса способствует и усиление программных начал в правотворчестве. Три вида планов, программ особенно важны: планы правового обеспечения (в рамках программ реформ для предприятий, регионов и т.д.), программы законодательной и иной правотворческой деятельности, планы приведения актов в соответствие с Конституцией, законами. К сожалению, они пока составляются поверхностно и плохо реализуются, не оказывая заметного влияния на правотворчество и слабо сдерживая «отклонения по ситуациям».  Кодификация законодательства – отраслевая и общая – находится в ряду способов его гармонизации. 

Для устранения противоречий между актами на федеральном уровне – между ветвями власти, между органами Федерации и ее субъектов – по-прежнему применяются парламентские обсуждения, переговоры и методы достижения компромиссов и договоренностей. О чем? Об отмене изменения актов, об их согласованности, о недопущении издания актов, о временном приостановлении действий, вторгающихся в сферу действия иных актов. Не всегда, правда, подобные договоренности реализуются, в немалой степени из-за слабости согласительных процедур. При эйфорическом признании их полезности налицо и отсутствие регламентов таких процедур, неумение вести «юридические переговоры». Этот вакуум надо заполнить как можно скорее. 

Следует в полной мере ввести в действие такой новый инструмент гармонизации актов федеральных органов и органов республик, областей и других субъектов, как коллизионное право. Это бесспорное конституционное новшество: коллизионное право отнесено « исключительной компетенции Федерации. Оно позволяет, во-первых, вводить «зоны приоритетов» актов Федерации и ее субъектов, во-вторых, допускать временное правовое регулирование субъектами Федерации вопросов совместного ведения до принятия федеральных законов, в-третьих, легализовать применение законодательства одной республики на территории другой.  И нужно реализовать эти средства устранения юридических коллизий.

Конфликты в федеральных отношениях – острая «российская болезнь». И федеративное государство должно предотвращать коллизии и использовать процедуры рассмотрения споров, применять санкции. В нашем законодательстве, в договорах и соглашениях предусматриваются права и обязанности, обязательства федеральных и республиканских, краевых, областных органов, городских (городов федерального значения) органов. Однако коллизии, споры и конфликты в связи с федеративными отношениями не уменьшаются, напротив, их удельный вес увеличивается.

Гармонизация правовых актов далеко не всегда достигается с помощью обеспечивающих средств, концептуальных подходов, общих программ деятельности и согласований. Острота юридических конфликтов вынуждает применять жесткие средства: приостановление акта, отмену акта, оспаривание акта в суде, признание акта недействительным, изменение акта (в последнем случае – добровольно или по предписанию). И для этого есть твердые предписания и некоторые процедуры.