004Mironyuk

68 М. Г. Миронюк

кон «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации»), изменения в порядок отстранения от должности губернаторов и роспуска законодательных собраний в субъектах федерации (внесены изменения и дополнения в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти

нения и дополнения в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»). Так, Совет Федерации уже в 2000 году начал формироваться из полномочных представителей исполнительной и законодательной властей субъектов федерации. В письме Администрации Президента, предварявшем внесение в Государственную Думу данных законопроектов,

вести в течение 12 месяцев региональные законы и иные нормативные акты в соответствие с федеральным законодательством, а в течение 3 лет - все договоры и соглашения о разграничении предметов ведения и полномочий38. Если учесть, что ст. 14 данного закона предусматривает односторонний отказ федерального Центра от противоречивых положений подобных договоров и соглашений, то становится вполне очевидным, что центральная власть намерена подвергнуть серьезной ревизии особые отношения с некогда «избранными», и возможно, пойдет на уравнивание статусов субъектов федерации, что в перспективе

ного голоса губернаторы и президенты республик как представители единой системы исполнительной вертикали. И хотя полномочия Госсовета конституционно не определены (ряд политиков предлагают в будущем преобразовать Госсовет в некий аналог Германского БундесратаитакимобразомзаменитьпосуществуСоветФедерацииГос-

советом), этот институт, как показывают промежуточные итоги его работы, превращается в орган политической поддержки Президента; йа заседании Госсовета рассматриваются документы стратегического значения (концепция земельной реформы, совершенствование системы исполнительной власти, концепция реформирования электроэнергетики и т.д.) перед их внесением в Парламент в качестве законодательной инициативы. Очевидно, что совместной работой с региональными лидерами в Госсовете Президент пытается разделить с последними политическую ответственность за принимаемые политические решения. Действующие главы исполнительной власти субъектов федерации получили еще одну достаточно существенную уступку от Кремля в виде поправки к закону «Об общих принципах организации законодательных и исполнительных органов государственной власти в регионах», дающей многим из них возможность переизбираться на третий и даже четвертый срок (в результате, свои политические карьеры продлят почти все руководители национальных республик). Многие отечественные (полпред Президента С. Кириенко, депутат Госдумы Б. Надеждин) и западные политики и эксперты оценивают ее очень критически, считая «стимулом к плохому управлению на местах, поскольку часто самые плохие и репрессивные губернаторы, установившие жесточайший контроль за СМИ и финансовыми ресурсами своих регионов, имеют наибольшее нечестное преимущество на выборах»39. Следует отметить, что пока административно-политическая реформа Путина совершается в пределах Конституции, однако перспективы внесения изменений и в нее (под лозунгом «модернизации») становятся все более реальными, а значит, нельзя полностью исключать проведение гораздо более глубоких реформ в период, пока Президент В. Путин опирается на массовую поддержку и относительное экономическое благополучие страны. Возможные поправки будут призваны, в части федеративного устройства страны, компенсировать или даже ликвидировать недостатки существующего административно-тер- риториального деления РФ путем возвращения автономных округов в состав таким образом укрупненных регионов (эксперты утверждают, что Центр может предпринять попытку добиться этого путем упорядочения указами или распоряжениями системы взаимоотношений органов государственной власти областей и автономий в их составе - необходимость этого была еще раз продемонстрирована коллизиями в

68 М. Г. Миронюк

кон «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации»), изменения в порядок отстранения от должности губернаторов и роспуска законодательных собраний в субъектах федерации (внесены изменения и дополнения в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти

нения и дополнения в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»). Так, Совет Федерации уже в 2000 году начал формироваться из полномочных представителей исполнительной и законодательной властей субъектов федерации. В письме Администрации Президента, предварявшем внесение в Государственную Думу данных законопроектов,

ской Федерации», который предписывает субъектам! федерации привести в течение 12 месяцев региональные законы и иные нормативные акты в соответствие с федеральным законодательством, а в течение 3 лет - все договоры и соглашения о разграничении предметов ведения и полномочий38. Если учесть, что ст. 14 данного закона предусматривает односторонний отказ федерального Центра от противоречивых положений подобных договоров и соглашений, то становится вполне очевидным, что центральная власть намерена подвергнуть серьезной ревизии особые отношения с некогда «избранными», и возможно, пойдет на уравнивание статусов субъектов федерации, что в перспективе

ного голоса губернаторы и президенты республик как представители единой системы исполнительной вертикали. И хотя полномочия Госсовета конституционно не определены (ряд политиков предлагают в будущем преобразовать Госсовет в некий аналог Германского БундесратаитакимобразомзаменитьпосуществуСоветФедерацииГос-

советом), этот институт, как показывают промежуточные итоги его работы, превращается в орган политической поддержки Президента; йа заседании Госсовета рассматриваются документы стратегического значения (концепция земельной реформы, совершенствование системы исполнительной власти, концепция реформирования электроэнергетики и т.д.) перед их внесением в Парламент в качестве законодательной инициативы. Очевидно, что совместной работой с региональными лидерами в Госсовете Президент пытается разделить с последними политическую ответственность за принимаемые политические решения. Действующие главы исполнительной власти субъектов федерации получили еще одну достаточно существенную уступку от Кремля в виде поправки к закону «Об общих принципах организации законодательных и исполнительных органов государственной власти в регионах», дающей многим из них возможность переизбираться на третий и даже четвертый срок (в результате, свои политические карьеры продлят почти все руководители национальных республик). Многие отечественные (полпред Президента С. Кириенко, депутат Госдумы Б. Надеждин) и западные политики и эксперты оценивают ее очень критически, считая «стимулом к плохому управлению на местах, поскольку часто самые плохие и репрессивные губернаторы, установившие жесточайший контроль за СМИ и финансовыми ресурсами своих регионов, имеют наибольшее нечестное преимущество на выборах»39. Следует отметить, что пока административно-политическая реформа Путина совершается в пределах Конституции, однако перспективы внесения изменений и в нее (под лозунгом «модернизации») становятся все более реальными, а значит, нельзя полностью исключать проведение гораздо более глубоких реформ в период, пока Президент В, Путин опирается на массовую поддержку и относительное экономическое благополучие страны. Возможные поправки будут призваны, в части федеративного устройства страны, компенсировать или даже ликвидировать недостатки существующего административно-тер- риториального деления РФ путем возвращения автономных округов в состав таким образом укрупненных регионов (эксперты утверждают, что Центр может предпринять попытку добиться этого путем упорядочения указами или распоряжениями системы взаимоотношений органов государственной власти областей и автономий в их составе - необходимость этого была еще раз продемонстрирована коллизиями в

70 М. Г. Миронюк

отношениях между Красноярским краем и Таймырским (Долгано-Не- нецким) автономным округом, вылившимися в заявление Думы округа в начале апреля 2001 года о возможности выхода из состава края и перехода в федеральное подчинение в связи с невыполнением краем своих бюджетных обязательств и его односторонним отказом от ранее

часть вариантов предполагает снижение полномочий республик) для ликвидациифактическойразностатусностииасимметрииит.д.

Заключение

В настоящее время достаточно сложно строить прогнозы относительно конкретных долговременных последствий трансформации постельцинской России, а точнее, созданного Б.Н. Ельциным политического режима, учитывая, что вектор трансформаций российского общества и государства далеко не очевиден. Несмотря на явно выраженную тенденцию к консолидации на федеральном уровне и в региональном контексте новый режим по-прежнему имеет черты режима переходного периода, характеризующегося значительной степенью неопределенности. Осознавая проблематичный характер российских трансформаций, Президент В. Путин (как, впрочем, и большинство российских реформаторов) пытается реформами «сверху» внедрить

тому пример - расхождения в понимании федерализма Центром и рядом национальных республик), по возможности вытеснив другие, сделать «игру по (этим) правилам» неизбежной. На данном этапе режим реализует вариант выхода из неопределенности по сценарию, если пользоваться определением В. Гельмана, «борьбы по правилам»40. Такой вариант означает, что одному из акторов удается захватить доми-

ющего актора в «игре с нулевой суммой» по принципу «победитель получает все» (угроза поражения не исключена)41.

На данный момент постельцинский режим уже достиг определенных результатов по деавтономизации ведущих властных институтов как на федеральном, так и на региональном уровнях, и сделал это достаточно системно. Правительство М. Касьянова, в отличие от, например, правительства Е. Примакова или самого В. Путина в конце президентства Б. Ельцина, является чисто техническим, не предназначенным и не способным быть противовесом президентской власти. Новая Государственная Дума перестала быть оппозиционной: после «подгонки» ее политического состава, в первую очередь, путем создания движения «Единство», а потом и центристского пропутинского большинства, Дума теперь «соответствует» представлениям президентской администрации о месте парламента и роли парламентаризма в политической системе страны. Политические партии в значительной мере маргинализированы: даже КПРФ, новосозданное движение «Россия», не говоря уже о «Единстве», фактически играют роль инструмента организованной политической поддержки президентских реформ. Роль Совета Федерации как самостоятельного центра политического влияния на федеральном уровне существенно уменьшилась. Губернаторский корпус (за незначительным исключением, например, президент Чувашии Н.Федоров), получив в качестве компенсации за потерю мест в Совете Федерации кресла в Госсовете и возможность быть переизбранными на третий и даже на четвертый срок, в целом пока достаточно лояльно относится к инициативам Президента В. Путина. Поведение крупного капитала, значительная часть которого представлена Российским союзом промышленников и предпринимателей (РСПП), свидетельствует о временном отказе «олигархов», являвшихся важными автономными центрами политического влияния в годы президентства Б.Н. Ельцина, от многих своих амбиций в публичной политике и их готовности принять «новые правила игры» (в этом отношении показательна встреча представителей РСПП с Президентом В. Путиным в Кремле 24 января 2001 года). При этом В. Путин попрежнему, как и в электоральный период, пользуется массовой поддержкой в обществе.

Многие авторитетные российские аналитики (В. Третьяков, И. Бунин и др.) характеризуют политическую сущность постельцинского режима как патронируемой или управляемой демократии с заметно ослабленными компонентами открытости и прозрачности в публич-

72 М. Г. Миронюк

ной политики. Подобное определение вполне соответствует логике трансформации переходного общества; более того, отличительными чертами перехода России к демократии часто являются слабость и противоречивость норм и правил поведения субъектов политики, неэффективность механизмов их выполнения и контроля. В подобных ус-

ции, право толковать нормы поведения и навязывать их исполнение

его команды, равно как и созданного института полномочных представителей Президента в федеральных округах. Однако при этом постоянно воспроизводится опасность того, что центральная власть, даже оставаясь верной букве закона (эту ее обязанность часто подчеркивает В.Путин), может выйти за рамки демократического процесса и продолжит «зачистку» политического поля не самыми адекватными средствами (с точки зрения укрепления демократического правления и фе-

ции государственного управления. Как известно, любое уменьшение

ческие и экономические решения подготавливать в закрытом режиме, и затем внезапно объявлять их, лишая тем самым оппонентов возможностиконсолидированного действия.

мы Путина. Сопровождающий ее абсолютный приоритет управленческой эффективности чреват созданием новой иерархичности в распределении власти, для которой понятия демократии, федерализма, справедливости и свободы, мягко говоря, второстепенны. Если отталкиваться от создания семи федеральных округов, можно предположить, что одним из их фактических результатов будет развитие и без того не самого компактного административно-бюрократического аппарата. Есть и еще один значительный результат этой реформы - центральная власть становится «еще выше». Создаются новые уровни принятия

опасность институционального сбоя, но и выводящие ее за рамки по-

том В. Путиным в последнее время подчеркнуто-примирительный тон общения с губернаторами, со СМИ, осторожное отношение к рефор-

нием силовых ведомств законопроекта по реформе судебной системы, свидетельствует, на наш взгляд, о готовности Путина идти на разумные компромиссы и проводить реформы, учитывая конкретно складывающуюся ситуацию и состояние общества.

Примечания

среде и ее вызовам не всегда удачна. См.: Johan P. Olsen. Organized Democracy. Political Institutions in a Welfare state - the Case of Norway. Universitetsforlaget, 1987. P. 208.

2 Richard Rose and Don Chull Shin. Democratization Backwards: The Problem of Third-Wave Democracies. British Journal of Political Science, Vol. 31, Part 2, April 2001. P. 331.

3См.: O'Donneli, Guillermo. 1994. Delegative Democracy. Journal of Democracy, Vol. 5, № 1. Или http://www.russ.ru/antolog/predely/2-3/dem01.htm.

4См.: Schmitter, Philippe С with Karl, Terry L. 1994. The Conceptual Travels of Transitologists and Consolidologists: How Far to the East Should They Attempt to Go? Slavic Review, Vol. 53, № 1.

5См.: Шевцова Л. Политические зигзаги посткоммунистической России. М.: Московский центр Карнеги. 1997.

6Саква Р. Режимная система и гражданское общество в России // Полис, 1997, № 1.

7Klaus von Beyme. Federalism in Russia. - Ute Wachendorfer-Schmidt (ed.) Federalism and Political Performance. L.- Routledge, 2000. P 37.

ции». Интервью для ОРТ, РТР и «НГ» от 24.12.2000 // Независимая Газета,

щего федеральному, намного больше - от 25% до 40% общего объема норматив-

29http://northwest.strana.ru/text/stories/2000/12/25/977749504/977829285.html.

30http://www.strana.ru/state/law/2001 /04/10/986883611 .html.

31http://www.smi.ni/2001/04/l 0/986921868.html.

33http://northwest.strana.ru/text/stories/2000/12/25/977749504/977829285.html.

34http://northwest.strana.ru/stories/2000/12/19/977224030/977935549.html.

35Бирюков Ю.С. Прокуратура быстрого реагирования» // Независимая газета, 28.02.2001 г. С. 8.

39Robert Cottrell. Power is Centralised Again // Financial Times, FT Survey Russia, Monday, April 9, 2001. P. III.

40Гельман В. Успехи и провалы перехода к демократии: политические режимы российских регионов в сравнительной перспективе. - Российский конституциона-

лизмполитический режим в региональном контекстеМежрегиональный семи-

нар, Великий Новгород, март 2000: Сборник докладов. М.: 2000. С. 54. 41 Тамже.