004Mironyuk

являются, во-первых, изменение принципа формирования Совета Федерации, во-вторых, изменение порядка отстранения от должности губернаторов и роспуска законодательных собраний в субъектах федерации, а также отстранения от должности руководителей органов местного самоуправления, в-третьих, формирование семи федеральных округов, пока достаточно нейтральна по сути и укладывается в любые сценарии развития событий (от перераспределения власти и собственности в интересах новой бюрократии в Центре и ее «наместников» до начала внесения изменений в сложившуюся модель федерализма, в том числе путем принятия поправок к Конституции РФ). По нашему мнению, пока реформа проводится по инструментально-рациональной логике: она действительно рассматривается в качестве немедленного средства решения проблем, связанных с отношениями Центр-регио- ны, но, что гораздо более существенно, ее преподносят и как средство решения чуть ли не всех российских проблем - от улучшения инвестиционного климата и кредитного рейтинга страны до проведения реформ в сельском хозяйстве. Пока такие надежды оправдываются: экс-

ко в данном случае напрашивается аналогия с обезболивающим препаратом, который успешно снимает боль, но не может излечить саму болезнь, что, кстати, отмечают и вышеупомянутые эксперты (в отношении перспектив российской экономики), а также вынуждены зачастуюпризнаватьсамироссийскиевласти.

Вероятно, основной интерес с точки зрения появления новых политических институтов в структуре российского федерализма представляет создание семи федеральных округов и института полномочных представителей Президента в них Указом № 849 «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе» от 13 мая 2000 года. К числу их основных политических функций, в трактовке В. Путина или его полномочных представителей в округах, относятся, в частности: ослабление недемократических региональных политических сообществ и ликвидация их чрезмерной «политическойсамодостаточности» путемсозданияоппозиционных

региональных элит (полпред в Северо-Западном округе В. Черкесов)22; создание такого управленческого механизма на местах, который, с одной стороны, соответствовал бы экономической структуре и социальным особенностям конкретного региона, а с другой - структуре федерального управления и характеру отношений региона с Центром;

Путина, «созданию единообразия в понимании законов, действующих на всей территории страны»23, т.е. обеспечению единого правового (и экономического) пространства24. Федеральные округа изначально предназначены для того, чтобы стать своего рода посредником, а временами - амортизатором (особенно в случае недовольства Центром, далеко не всегда выполняющим свои обязательства перед субъектами РФ)

к округам определялась не только традициями географического районирования, но и соображениями политического и экономического характера. Результатом стало то, что Башкортостан и Пермская область «отошли» к Приволжскому федеральному округу, хотя считаются уральскими регионами, а Уральский округ получил в свой состав Курганскую и Тюменскую области, считающиеся сибирскими регионами. Типологические различия типов и стилей политического, административного, экономического и социального поведения и управления в регионах были также учтены при назначении Президентом своих полпредоввфедеральныхокругах.

Вероятно, основной, имеющий долговременные политические последствия результат деятельности полпредов в федеральных округах связан с тем, что произошел сдвиг в поведении административно-

тейсамоорганизацииивоспроизводствавпрежнихмасштабахрегио-

ность они получили по одному из законов, составляющих основу ад- министративно-политическойреформы).

Многие аналитики полагают, что федеральные округавременная мера (об этом неоднократно говорил Президент В. Путин; однако судя по его Посланию Федеральному собранию от 3 апреля 2001 г., это не так) и эти институты просуществуют ровно столько времени, сколько

жен возврат к системе прямых отношений между регионами и федеральным центром. Кстати, в новейшей истории уже имел место фактический возврат25 РСФСР к старой губернской сетке в ходе реформы административно-территориального деления 1927-1957 гг.

В конце декабря 2000 года оценку полугодовой деятельности института представителей Президента в семи федеральных округах дал полпред в Северо-Западном округе В. Черкесов26. Он заявил, что основные усилия полпредов, действовавших совместно с прокуратурой и подразделениями министерства юстиции, были направлены на приведение региональных законов «в надлежащий вид»: из 2660 нормативных актов, противоречащих Конституции27, около 1400 региональных законов были приведены в соответствие федеральному праву, и ведутся работы по оставшемуся законодательному массиву28. Собственно, в Северо-Западном округе было доработано 180 законодательных актов (из 280); власти ряда областей округа самостоятельно, «без большого шума» устранили еще некоторое количество несоответствий местного законодательства федеральному. Однако самым сложным в этом отношении является Приволжский федеральный округ, в котором было выявлено 567 нормативных актов, не соответствующих федеральному законодательству: 40 - в Татарстане, 70 - в Башкирии, 30 - в Удмуртии29. Путем переговоров и компромиссов полпред в округе С. Кириенко и власти Татарстана начали в отношении ряда законов согласительные процедуры, благодаря которым удалось снятьнекоторыеострыепротиворечия, напримервизбирательномза-

конодательстве и т.п. Такой же подход был применен в отношении республик Марий-Эл, снявшей из текста собственной конституции определение своего статуса как «государства», и Башкортостана, в конституцию которого было внесено несколько десятков поправок, но при сохранении положения о «суверенном» статусе в составе РФ. Тем не менее, как заявил Министр юстиции Ю. Чайка на селекторном совещании с начальниками управлений Минюста 10 апреля 2001 г., конституция Башкортостана даже с внесенными в нее в конце 2000 г. поправками (а также конституции Татарстана, по-прежнему обладающего «государственным суверенитетом», Якутии и Ингушетии) все еще содержит «серьезные нарушения», равно как до сих пор актуальна задача «в сжатые сроки сформировать единое правовое пространство на территории РФ»30. На том же совещании Ю. Чайка дал указание подготовить «предложения о необходимости вынесения предупреждений Президентом Российской Федерации», что означает «полную отмену

ных органах республик Адыгеи, Ингушетии, Башкортостана, Коми, Татарстана, Якутии, атакжерядаобластейикраев)31.

Следует отметить, что субъекты РФ по-разному реагируют на требования привести собственное законодательство в соответствии с федеральным. Наиболее последователен в своем отношении Татарстан, власти которого призывают сделать процесс унификации законодательства двусторонним. Эта республика в составе РФ действительно имеет более прогрессивные, по сравнению с федеральными, законы (и соответственно практики) в области социального обеспечения, земельныхотношений, поддержкипредпринимательстваит.п.

Специфика Центрального и Южного округов определила иной подход к проблеме исправления регионального законодательства: полпреды информируют Президента о нарушениях и предлагают ему пе-

етихдействие.

Однако президентские полпреды занимались и конкретными текущими экономическими, политическими и т.п. проблемами. Так, полпред в Приволжском округе С. Кириенко достаточно успешно решалвопросы, связанныесобеспечениемтепломУльяновска, финан-

62 М. Г. Миронюк

сированием федеральной программы по уничтожению химического оружия, координацией нефтехимической отрасли в округе и т.п. Полпред в Центральном округе Г. Полтавченко участвует в разработке концепций реорганизации холдинга «Связьинвест» и развития областей Центральной России. Вопросами рыболовной отрасли, зарплатами учителям и обеспечения теплом и электроэнергией населения Приморского края занимался полпред в Дальневосточном округе К. Пуликовский, хотя гораздо менее эффективно - последствия деятельности ме-

ли из Тюмени, части МЧС перебрасывались из других регионов и т.п.) для исправления ситуации в крае. Одним словом, институт президентских представителей фактически сразу вторгся в компетенцию региональных властей, пусть и под благовидным предлогом «облегчения жизни людей», как заявляет полпред по Уральскому округу П. Латышев. Несмотря на растущее влияние полпредов в регионах, зачастую вызывающее раздражение некоторых «сильных» губернаторов (Э. Россель, М. Прусак; последний поддерживает создание федеральных ок-

го и функционального оформления в системе власти в РФ. Утверждается (конец 2000 - начало 2001 гг.), что в Администрации Президента конкурируют две основные точки зрения на этот институт: одна предусматривает наделение полпредов дополнительными полномочиями, другая, напротив - сокращение кадровых возможностей полпредов и т.д. В этой связи показателен президентский указ «О внесении дополнения и изменения в Положение о полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе, утвержденное указом Президента Российской Федерации от 13 мая 2000 года» от 30 января 2001 года, который дает возможность руководителю администрации Президента Российской Федерации определять «порядок взаимодействия между полномочными представителями и их аппаратами и другими подразделениями администрации Президента Российской Федерации» иобязываетполпредовруководствоватьсявсвойдеятель-

ности также «распоряжениями и иными решениями» руководителя президентской администрации. Кстати, и полпреды могут выступать в роли инициаторов появления новых (в том числе, межрегиональных) институтов. Так, полпреды в Сибирском и Дальневосточном округах Л. Драчевский и К. Пуликовский выступили с инициативой создания окружных советов по образцу Совета Федерации с вхождением в их состав руководителей исполнительной и законодательной власти соответствующих субъектов федерации. К. Пуликовский пошел еще дальше: он заявлял о намерении превратить окружной совет в своего рода окружное правительство с включением в его состав также представителей территориальных органов федеральных министерств и ведомств. Сами полпреды отмечают острую необходимость четкого определения предметов своей компетенции. В противном случае, как предупреждает М. Шаймиев, полпреды в конечном итоге сделают «Президента Путина ответственным за котельные». Следует признать, что некоторые полпреды действительно часто заявляют, что им «есть дело до всего» (К. Пуликовский, Л. Драчевский), что, на наш взгляд, не способствует стабильности этого института, порождая новую в иерархии власти (наряду с конфликтами: между субъектом федерации и Центром; между субъектами федерации; внутренние конфликты в региональной системе координат32) разновидность конфликта: между полпредами и властями субъектов федерации разного уровня, а также (потенциально) между полпредами и федеральными ведомствами при оптимизации структуры и численности территориальных органов последних. Конфликты (разной степени интенсивности) между региональными властями и полпредами стали возникать сразу с их появлением в округах: в Екатеринбурге относительно резиденции П. Латышева и негативной оценки им ситуации с преступностью и коррупцией в Свер-

лом и электроэнергией населения; в Тюменской области во время гу-

то поддержал на губернаторских выборах в Челябинской области П. Сумина) и т.д. По мере перехода контроля над территориальными органами федеральных министерств и ведомств к полпредам, а также приведенияместногоирегиональногозаконодательстввсоответствиес

64 М. Г. Миронюк

федеральным, конфликтность взаимоотношений полпредов и властей субъектовРФможетвкраткосрочнойперспективевозрасти.

Институт полпредов также может и способствовать разрешению некоторых местных конфликтов. Так, полпред в Южном округе В. Казанцев вмешался в национально-клановое противостояние в Карачае- во-Черкесской республике, назначив оппозиционного президенту республики В. Семенову мэра Черкесска С. Дерева в свой аппарат, добившись отмены референдума о доверии Семенову и введения конеоциативных элементов в республиканское правление (введен пост первого

в этой республике далека от идеальной, противостояние стало не столь острым. Казанцев также принял активное участие в смягчении конфликта главы администрации Чеченской республики А. Кадырова с мэром г. Грозного Б. Гантамировым, который мог обернуться новыми тяжелымиосложнениямидляЦентравмятежнойреспублике.

К числу основных функций полпредов также относятся координация и контроль за деятельностью территориальных органов федеральных министерств и ведомств. Как отметил Черкесов, в СевероЗападном округе «более семи сотен представительств федеральных структур, разных по численности и задачам, которые не совпадают ни по объемам, ни по степени влияния на обстановку в регионах, работают неэффективно», и решить эту проблему предполагается за счет «серьезного сокращения присутствия федеральных чиновников на территории»34.

По-прежнему сохраняется и такой источник конфликтов (в основном потенциальных), как недостаточно четко определенные предметы ведения и полномочий Центра и субъектов федерации - как в рамках их совместной компетенции, так и в рамках исключительной компетенции субъектов федерации. Одна из причин этого состояния федерации состоит в том, что до настоящего времени органами государственной власти (кроме прокурорских протестов) работа по приведению двусторонних договоров и соглашений регионов и Центра в соответствие с требованиями принятого в июне 1999 г. (кстати, после

ся очень медленными темпами (хотя должна быть завершена в трехлетнийсрок, т.е. клету2002 г.).

На сегодняшний день между федеральным Центром и регионами подписано 42 договора и соглашения о разграничении предметов ведения и полномочий, которые только в четырех случаях соответствуют федеральным законам (договоры с Бурятией, Астраханской, Воронежской и Костромской областями)35. При заключении всех других договоров с субъектами РФ были нарушены принципы верховенства Конституции России и федеральных законов. В соответствии с этими

ное ведение субъектов РФ ряд предметов совместного ведения. Примеров подобных нарушений множество: введение чрезвычайного положение (Кабардино-Балкария); обладание всей полнотой государственной власти (законодательной, исполнительной, судебной) на своей территории (Саха-Якутия, Башкортостан); координация разработки и производства военной техники и вооружений, конверсия оборонных предприятий, размещение воинских частей (Башкортостан, Северная Осетия-Алания, Татарстан, Удмуртия, Красноярский край, Нижегородская, Пензенская, Ростовская области), переработка и использование драгоценных металлов, камней и изделий из них (Саха-Якутия, Свердловская область); право самостоятельно выступать участником международных и внешнеэкономических связей (Башкортостан, Кабарди- но-Балкария, Коми, Саха-Якутия, Татарстан, Москва, Пермская, Улья-

так и не созданной в середине 90-х годов Конституции Уральской республики, а именно - распространение на Свердловскую область льгот и преимуществ федеральных правовых актов, которые принимаются и вступаютвдействиеужепослеподписанияданногодоговора.

владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами (Башкортостан, Татарстан, Магаданскаяобласть); вопросыналогообложенияисбороввбюджет(Башкор-

репляющие верховенство этих договоров над федеральным законодательством. Так, статьями договоров со Свердловской, Челябинской и

ров применяются нормы этих договоров». Подобные положения напрямую противоречат Конституции России, имеющей высшую юри-

нымвРФилиеесубъектах, действуетФедеральныйзакон.

Лидеры национальных республик (М. Шаймиев, М. Рахимов, Р. Аушев и другие) предпринимают в последнее время действия в защиту двусторонних договоров с Центром, ссылаясь на то, что многие правовые акты регионального законодательства принимались для обеспечения реализации этих договоров, являются более разработанными и

ти, что вынуждены зачастую признавать полномочные представители Президента в федеральных округах). Региональные законодатели в

тех же США договорные отношения рассматриваются как способ ассоциативной самоорганизации граждан, городов, графств, штатов, и эти договоры не должны противоречить Федеральной Конституции. В Швейцарии кантоны вправе заключать между собой соглашения по

или других кантонов. Подобная практика существует и в Испании. Свобода договорного регулирования за рубежом, в отличие от РоссийскойФедерации, вообщенекасаетсяпредметовсовместноговедения,

а имеет строго целевую направленность и не подрывает основы конституционногостроя.

ты РФ, что он намерен сократить перечень предметов совместного ведения (статья 72 Конституции РФ предусматривает 35 предметов со-

меты исключительного ведения РФ, которые ранее были переданы в соответствиисдвустороннимидоговорамивведениесубъектовРФ.

Логика в подобных действиях Центра вполне очевидна: никакое государство, в том числе федеративное, не в состоянии проводить демократические преобразования и рыночные реформы при отсутствии законодательно и нормативно развитых принципов своего государственного строя, принципов, играющих роль базиса эффективной ис-

ра по укреплению вертикали власти не скрывает некоторой ограниченности данного подхода. Ряд аналитиков считает основной проблемой становления отечественной федеративной государственности отсутствие в российском обществе того, что можно было бы назвать «фе-

всех возможностей федерализма. В этой связи руководители Центра социально-экономических проблем федерализма Института экономики РАН С. Валентей обращает внимание на то, что компромисс политических интересов всегда временен; как только обостряются противоречия, компромисс сменяется конфронтацией выступавших до того в качестве союзников носителей этих интересов. Преодолеть эту конфронтацию, сохраняя единство государства удавалось, как правило, лишь с помощью «сильной руки»37.

Помимо создания семи федеральных округов в рамках админи- стративно-политической реформы также были внесены изменения в принципформированияСоветаФедерации(принятфедеральныйза-