004Mironyuk

М. Г. Миронюк

РЕГИОНАЛЬНОЕ ИЗМЕРЕНИЕ ТРАНСФОРМАЦИЙ ПОЛИТИЧЕСКИХ ИНСТИТУТОВ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Вступление

Ход демократизации во второй половине XX столетия («третья волна демократизации») представляет множество свидетельств того, что установление демократии - процесс долгий, сложный и противоречивый, не исчерпывающийся институционализацией принципа свободных и конкурентных выборов, равно как и вообще импортом (в

существовавших и вновь созданных институтов), а потом еще научиться и захотеть их нормально использовать. К тому же в большинстве «новых демократий», по крайней мере во всех посткоммунистических странах, на эти трудности накладываются еще и кризисные явления в экономикеисоциальнойсфере.

Проблем с введением и поддержанием демократического правления еще больше в многосоставных (полиэтнических) обществах. Так, крушение коммунизма и десятилетие демократизации не пережила ни одна «социалистическая федерация»: СССР распался в 1991 г., Чехословакия - в 1993 г. (фактически в 1992 г.), а Югославия и некоторые республики в ее составе пребывают в состоянии распада с 1990 г. Впрочем, с похожими трудностями (в том смысле, что они имеют отношение к реализации потребностей и интересов составляющих страну этносов или территорий и поддержанию ее единства), хотя и в меньших масштабах, сталкиваются и многие другие многосоставные общества, имеющиедолгийивесьмаудачный«послужнойсписок» демократии,

например, Канада (федерация с 1867 г.) или Индия (федерация с 1949/ 50 г.). Более того, в отличие от стабильных демократий страны, совершающие переход к демократии, для его успеха должны создать1 ин-

ституты современного государства, отсутствие которых оборачива-

ется либо откатом к недемократическому правлению, либо «ловушкой равновесия низкого уровня, в которой неадекватность элит сочетается с низкими требованиями и ожиданиями со стороны населения»2. Подобные режимы-ловушки, способные существовать достаточно долго, известны также как «делегативная демократия»3 (Г. О'Доннел), «демократура»4 (Ф. Шмиттер), «режим-гибрид»5 (Л.Ф. Шевцова), «авторитарнаядемократия»6 (Р. Саква) или«управляемаядемократия».

Судя по особенностям политического режима, сложившегося в президентство Бориса Ельцина, и попыткам его модификации, предпринимаемым Президентом Владимиром Путиньш, Россия оказалась в такой ловушке: с одной стороны, есть более или менее свободные и почти конкурентные выборы, а с другой - большая потребность в модернизации всех политических институтов (государственных - в первую очередь), а также в значительной степени неадекватные для осуществленияэтойзадачиэлитыипассивностьграждан.

Цель данной работы состоит в попытке проанализировать «вес» локальных (местных и региональных) политических процессов в общенациональных транзитных процессах. Иначе говоря, мы исходим из того, что во-первых, Россия, по крайней мере по Конституции 1993 года, провозглашена федеративным государством (ее федеративность является достаточно декларативной: вместо федеративной системы наблюдался до последнего времени «центробежный регионализм»7, сей-

торые нельзя игнорировать, и во-вторых, политические процессы на

тью оказывать в некоторых случаях определяющее влияние на реализацию демократического проекта в стране. Имея амбивалентный характер, они могут, с одной стороны, являться катализатором авторитаризации, консолидируя недемократические режимы в субъектах федерации и/или вызывая жесткую недемократическую реакцию на свое развитиеиегопоследствиясостороныцентральнойвласти, асдругой

50 М. Г. Миронюк

стороны - препятствовать авторитаризации в Центре, встраиваясь в общую систему «сдержек и противовесов» в духе американского «Федералиста» и служить фактором консолидации демократии в общенациональном масштабе. Конечно, для России эти варианты являются в известном смысле «идеальнотипическими» сценариями. Происходящее последние десять лет имеет, как нам видится, более сложную ло-

ции, не говоря уже о коррупции и некомпетентности) с их стороны, а слабеющая (по объективным и субъективным - вроде отсутствия политической воли - причинам) центральная власть в силу ряда обстоятельств игнорирует или поощряет эти действия, в результате чего происходит (временная) консервация существующего статус-кво в федерации, сопровождающаяся малоуспешными попытками сторон чтолибо изменить, путем торга или в одностороннем порядке приобрести больше ресурсов и полномочий и т.п. В данной работе также будет предложен анализ административно-политических реформ ПрезидентаВладимираПутинаиих(возможного) вкладаввыходиз«ловушки».

Факторы трансформации политических институтов (общероссийский контекст): децентрализация как управленческий аспект, демократизация

и федерализация как сверхзадачи политической повестки дня

щих как внутренним, так и внешним условиям и вызовам. По нашему мнению, весьма важными факторами данных трансформаций выступают демократизация и федерализация, оказывающие наиболее существенное давление на структуру политических институтов, а также децентрализация. Мы считаем целесообразным рассматривать федерализациюидецентрализациюкакотносительносамостоятельныефак-

торы институциональных изменений, поскольку их «специализация»

ности» советского периода) тесно взаимосвязаны. Для консолидации демократии в нашей стране одинаково опасны как чрезмерная политическая децентрализация и последующая конфедерализация России, чреватая, в лучшем случае, сосуществованием на карте России нескольких десятков авторитарных корпоративно-олигархических региональных режимов, а в худшем - ее распадом на враждующие фрагменты, так и административно-командная унитаризация, приводящая к чрезмерной концентрации власти в Центре. Переход к качественно иным отношениям между общенациональным центром и регионами, к качественно иной политической организации территории страны, то есть комплекс политических, социальных и экономических процессов, со-

«федералистским транзитом». По аналогии с демократическим тран-

нии социально-политических проблем при обеспечении демократии и эффективности не ведут автоматически к успеху - жизнеспособной демократии.

Связанный с отношениями центр-регионы аспект государственного строительства в России в общем и целом вписывается в общемировой контекст децентрализации8 (как процесс) и демократизации вразличныхгосударствахсразнымитипамиполитическихсистем.

Децентрализация включает в себя такие процессы, как перераспределение власти (деволюция) по этнотерриториальному и культурному (без привязки к территории) принципам, административная децентрализация (акцент на управленческих полномочиях) и приватизация государственной собственности9. Какие бы формы ни принимала децентрализация и какой бы подход ни избирался для ее анализа (как структурныйпринципилипроцесс, получившийглобальноераспрос-

ких и административных полномочий и связанных с ними ресурсов) между уже существующими политическими институтами (уровнями власти) или в реконструкции старых и в создании новых институтов и уровнейвласти.

Изменение старых и появление новых институтов вызваны различными причинами, из которых весьма важна прогрессирующая неэффективность растущего государства (одно из следствий - чрезмерная бюрократизация), пытающегося реагировать на все вызовы и удовлетворять нарастающие потоки требований граждан. Впрочем, вне зависимости от «размера» («большое» или «малое», строго говоря, это

не провалов многих реформ), современные демократические и демок-

и с другой - обеспечения более широкого политического участия граждан и их сообществ, в том числе этнических, культурных, территориальныхит.п.

Следует сделать небольшое замечание: теоретически, самым децентрализованным типом государства является федерация/конфедерация (по территориальному или этнонациональному принципу - это отдельный вопрос10). В политологии получила довольно широкое распространение неиерархическая матричная модель11 федерации, для характеристики структуры которой более корректно употребление термина «нецентрализация» (noncentralization), т.е. разные элементы структуры власти при решении конкретного вопроса имеют потенциально равное функциональное значение, что снижает риск институционального провала, связанного с неспособностью решить конкретный вопрос (для чрезмерно централизованных государств - это серьезная проблема, примером чему служит СССР в последние годы политики перестройки). В силу данной специфики проблема централизации-

ким действием общенационального правительства, может иметь совершеннопротивоположныйрезультат(например, мерыцентрально-

54 М. Г. Миронюк

трансформаций является диверсификация политического развития российских регионов: одни из них стали считаться чуть ли не воплощением демократии и «нормальной» рыночной гаванью с более или менее ясными «правилами игры», например, Новгородская область, Санкт-Петербург (времен Собчака, по крайней мере, по части демократичности), а другие, напротив - недемократическими анклавами, вроде Калмыкии, Ингушетии, Чечни и Приморского края, политические скандалы, нарушение прав человека и злоупотребления властью на территории которых стали чуть ли не повседневной реальностью, с которой смирились, как кажется, и жители этих регионов, и Центр. К числу элементов диверсификации обычно относят отсутствие единой государственно-политической структуры, что предполагает существо-

вание различных форм правления и типов политических режимов в субъектах РФ13.

Относительно форм правления следует отметить, что в РФ на региональном уровне наблюдается присутствие практически всех из-

кой республики в Удмуртии или Алтае (до 1997 г.). В ряде краев и областей, например Свердловской, правление организовано по сме-

ренцию. К числу значимых исключений можно отнести полиэтничный Дагестан с большим элементом консоциативности в организации власти: в Госсовете представлены основные (но не все и в неравной мере) национальностиэтойреспублики.

ных элит и этнический состав конкретного региона14. «Летописец истории Четвертой республики» В.А. Рыжков, характеризуя Россию как «спонтанную федерацию», считает, что во время подготовки конституций или уставов в субъектах федерации местные юристы исходили в выборе формы правления из собственных пристрастий («англоманы, германофилы, поклонникиамериканской модели») ипредставлений

56 М. Г. Миронюк

нашей страны предпринято действительное разделение власти между

(к их числу можно отнести прогрессирующую деградацию системы государственного управления, замещение формальных институтов неформальными17, консолидацию на местном и региональном уровнях недемократических коррумпированных и малоэффективных (вопиющий пример - Приморский край в губернаторство Е. Наздратенко) режимов) не могло не стать объектом ревизии, принявшей на сегодняшний день вид административно-политической реформы. Конкретные мероприятия в этой области порождают некоторые надежды на возобновление несколько замедлившегося в последние годы движения в направлении формирования демократического государства и гражданского общества в России (слагаемые выхода из «ловушки» или «неопределенности») хотя бы по той причине, что в рамках укрепления вертикали власти появляется больше возможностей для обеспечения единого экономического и правового пространства и ликвидации «автократических анклавов» врегионах.

В то же время некоторые российские и иностранные аналитики, сравнивающие нынешнюю российскую действительность с ситуацией в Веймарской Германии, напротив, высказывают опасения, что нынешние реформы «сверху» закончатся в лучшем случае косметическим ремонтом «государственного фасада» (типичный результат большинства реформ «сверху» в России), а в худшем - приведут к установлению в России недемократического бюрократического режима. Впрочем, отсутствие единодушия в оценке начатых реформ не уменьшает потребности в их проведении, и усиление основ федерализма, в том

торые наиболее важные, с нашей точки зрения, мировоззренческие позиции Президента Владимира Путина, как он сам их заявляет. Вопервых, будучи сторонником идеи сильной государственной власти (или «сильногогосударства»), В. Путинпытаетсяуйтиотпротивопостав-

ствия, как посещение русского эмигрантского кладбища в Париже, встречи с консерватором-почвенником А.И. Солженицыным, с одной стороны, а с другой - одобрение музыки советского гимна в качестве музыки гимна современной России, поздравления в адрес последнего съезда КПРФ; сюда же можно добавить экономическую риторику либеральноготолка).

Во-вторых, российские элиты, по убеждению В. Путина, необходимо подвигнуть к весьма серьезным взаимным уступкам, к стратегическим политическим договоренностям и их правовому закреплению, пусть и ценой сокращения оппозиционности (отсюда создание и всяческая поддержка центристского «Единства», а также меры по «прополке» партийной системы России). И вообще, ради выхода из кризиса приемлемо усилить государственный контроль за важнейшими сферами жизнеобеспечения общества и СМИ (в особенности, если они принадлежат «олигархам», демонстрирующим оппозиционность режиму), асамогосударствоимеетправоназащиту.

В-третьих, Президент В. Путин исходит из того, что основные права человека и гражданина могут быть реализованы только в сильном и эффективном (в выступлениях он часто подчеркивает необходимость этого19) государстве; мощь страны в значительной степени определяется растущим благосостоянием его граждан, которое в условиях недопустимости возврата к советской системе, с одной стороны, и развертывания в мире процессов глобализации, с другой, может обеспечить только открытая рыночная экономика, реформирование которой, в своюочередь, должноявлятьсяоднойизважнейшихзаботгосударства.

В-четвертых, по утверждению В. Путина, необходимо проводить грань между «конструктивной политикой» и «политическими спекуляциями» на «национальную тему» (в особенности, «спекулированием на крови и трагедии» в Чечне), поскольку такой подход противоречит самой сути «державного собирания» народов России (отсюда, например, чрезвычайно жесткая - с «непропорциональным применением силы» - линия в отношении чеченских сепаратистов и бескомпромиссное отстаивание этой позиции в самой России20 и в международныхструктурах).