- •Тема 2. Дипломатические представительства: организация, функции.
- •Встановлення дипломатичних відносин. Відкриття дипломатичних представництв. Припинення дипломатичної місії
- •(Вербальная нота)
- •(Ответная нота)
- •Дипломатический представитель прекращает свои функции:
- •Преобразование миссии в посольство
- •Если оно возглавляется посланником или постоянным поверенным в делах — миссией, — дипломатического представительства 2-го класса.
- •Дипломатические ранги
Тема 2. Дипломатические представительства: организация, функции.
Политика-правовые условия установления дипломатического отношения. Процесс установления дипломатического отношения. Постоянные представительства: посольства, миссии, аккредитованные при главах государств и правительств. Временные заграничные представительства: специальные дипломатические миссии, делегации. Класс дипломатического представительства. Понятие аккредитации. Этапы и содержание аккредитации. Особенности аккредитации послов и посланников, поверенных в делах, временно поверенных в делах. Правовые следствия вручения верительных грамот. Прекращение функций дипломатических агентов. Содержание и причины объявления дипломатического агента "persona non grata". Понятие дезавуирования.
Встановлення дипломатичних відносин. Відкриття дипломатичних представництв. Припинення дипломатичної місії
Головною ланкою закордонних органів зовнішніх зносин кожної держави є, як правило, їхні постійні дипломатичні представництва, акредитовані в інших державах, — посольства та місії.
Станом на 1 січня 1997 р. Україна мала 67 закордонних установ, у тому числі 50 посольств, 8 Генеральних консульств, 8 постійних представництв і одне відділення посольства (Берлін). За нормальних умов саме через посольства та місії втілюється в життя зовнішньополітичний курс, вироблений конституційними органами тієї чи іншої держави.
Проте створення таких постійно діючих органів зовнішніх зносин за кордоном є можливим лише за умови повної нормалізації та офіційно визнаної врегульованості у відносинах між заінтересованими державами, тобто за наявності дипломатичних відносин між ними.
Дипломатичні відносини в сучасному світі — це наріжний камінь всієї системи міждержавних відносин. Саме вони дають можливість у повному обсязі реалізувати міжнародну правосуб'єктність держави. Звичайно, невизнання де-юре і пов'язана з цим відсутність нормальних дипломатичних відносин жодною мірою не принижують загальну вагу держави на міжнародній арені, оскільки кожна держава є суб'єктом міжнародного права насамперед в силу притаманного їй суверенітету. Водночас при дослідженні процесів реалізації міжнародної правосуб'єктності не можна повністю ігнорувати роль визнання та наявності (або відсутності) нормальних дипломатичних відносин.
У будь-якому випадку, навіть у питаннях, здавалося б, неполітичного характеру, зв'язки і відносини між державами — економічні, культурні, спортивні тощо — неминуче ускладнюються за умови відсутності нормальних дипломатичних відносин.
Таким чином, питання про визнання держави або взагалі про встановлення дипломатичних відносин має велике значення як для самих заінтересованих держав, так і для міжнародної спільноти в цілому. Наголошуючи на важливості дипломатичних відносин між державами та необхідності підвищення у зв'язку з цим ефективності норм дипломатичного права, Генеральна Асамблея ООН у спеціальній резолюції з питання про дипломатичні привілеї та імунітети, ухваленій ще на XXII сесії в 1967 р., заявляла: «Генеральна Асамблея.., усвідомлюючи, що безперешкодне функціонування дипломатичних каналів по підтримці зв'язку та консультацій між урядами є необхідним для уникнення небезпечних непорозумінь та суперечностей... наполегливо закликає держави... вживати всіх необхідних заходів, що є обов'язковими для здійснення норм міжнародного права, які регулюють дипломатичні відносини» (Резолюція ГА ООН 2328/ХХII від 18 грудня 1967 р.).
Отже, незважаючи на політичні, економічні та інші відмінності між державами-учасницями міжнародного співтовариства, загострення суперечностей між деякими із них, саме дипломатичні контакти є тим ефективним, по суті єдиним, засобом, завдяки якому вдається встановлювати і розвивати нормальні міждержавні стосунки, вирішувати спірні питання та конфліктні ситуації мирними засобами.
Таким чином, дипломатичні відносини є найстабільнішою, всеохоплюючою формою із усіх існуючих форм міждержавних контактів. Саме вони створюють юридичну базу для різноманітних взаємозв'язків та співробітництва між державами незалежно від їхніх геополітичних параметрів. Крім того, дипломатичні відносини відрізняються від дипломатичних контактів ще й тим, що вони, по-перше, мають стабільний, довготривалий характер, а по-друге, вимагають наявності відповідних передумов, виконання яких є обов'язковим. Найголовніша передумова —це визнання де-юре та взаємна згода держав на встановлення дипломатичних відносин.
Міжнародне визнання — це дипломатичний акт, який супроводжується відповідними правовими наслідками. Тільки в такому розумінні його можна вважати міжнародно-правовим інститутом. Причини цього акту практично завжди мають політичний характер. Вони продиктовані в кожному окремому випадку державними інтересами і засвідчують не тільки сам факт існування чи появи на міжнародній арені держави, яку потрібно визнати, а й, головним чином, готовність держави налагодити з дестинатором визнання певні офіційні відносини. Весь цей процес, таким чином, не зводиться лише до формального визнання, не є пересічним протокольним заходом як для держави, яка визнає, так і для держави, яку визнають. Акт визнання зачіпає сутність зовнішньої політики тієї чи іншої держави, відповідає її вищим національним інтересам. На цьому останньому моменті слід наголосити особливо. Річ у тім, що визнання — це відображення реальної необхідності конкретної держави встановити дипломатичні стосунки з іншою конкретною державою, підтримувати з нею зв'язки на офіційній основі, оскільки визнання не є автоматичним обов'язком для держав світу, що неухильно поширюється на новоутворені країни. В міжнародному праві немає конкретних норм, що зобов'язували б держави в усіх випадках визнавати новоутворені суб'єкти міжнародного права з усіма наслідками, що супроводжують цей процес.
Існує лише загальне для всіх держав міжнародно-правове зобов'язання (воно грунтується на Статуті ООН та деяких інших міжнародно-правових актах) поважати суверенну рівність, а також всі інші права, притаманні суверенітету всіх держав світового співтовариства, а також обов'язок держав співробітничати одна з одною згідно з цілями та принципами Статуту ООН.
Отже, коли йдеться про встановлення дипломатичних відносин, питання неодмінно пов'язується з повним міжнародно-правовим визнанням держав — визнанням де-юре. Дійсно, це нерозривно пов'язані явища, оскільки найголовнішим юридичним наслідком визнанім де-юре якраз і є можливість встановлення нормальних дипломатичних відносин. Не випадково ця форма визнання (де-юре) в науковій літературі та міжнародній практиці має іншу назву — «дипломатичне визнання». Проте, наголосимо, що саме визнання не породжує автоматично дипломатичних відносин, воно лише створює всі необхідні передумови для їх встановлення. Ось чому між фактом визнання і фактом встановлення дипломатичних відносин може бути розрив у часі і нерідко досить суттєвий. З дипломатичної практики колишнього Радянського Союзу можна навести приклад, коли взаємовизнання між ним та Коста-Рікою відбулось у 1944 р., а дипломатичні відносини встановлені лише в 1972 р.
Проте, за будь-яких обставин головною умовою встановлення дипломатичних відносин між двома державами є їхня спільна згода на здійснення цього акту. Ця згода здійснюється в будь-якій сприятливій для обох сторін міжнародно-правовій формі (це може бути й договір, але здебільшого це обмін листами або нотами ідентичного змісту).
Слід зауважити, що Віденська конвенція про дипломатичні зносини оминає всі ці процедурні питання і містить лише одну чітко сформульовану норму: «Встановлення дипломатичних відносин між державами та заснування постійних дипломатичних представництв здійснюється за взаємною згодою» (ст. 2).
Розглядаючи питання про фактичне застосування дипломатичних представництв, слід мати на увазі, що тут можливі й такі варіанти, як існування на певному етапі представництва тільки однієї з сторін, що домовились про встановлення дипломатичних відносин, а також досягнення домовленості про виконання дипломатичних функцій послами, призначеними за сумісництвом. «Акредитуюча держава може, належним чином повідомивши відповідні держави перебування, акредитувати главу представництва або призначити будь-якого члена дипломатичного персоналу, зважаючи на обставини, в одну чи декілька держав, якщо не заявлено заперечень із боку будь-якої з держав перебування» (Віденська конвенція, ст. 5, п. 1). Такі випадки мають, як правило, перехідний характер. До них відносяться із новітньої дипломатичної практики групи зв'язку, а також відділи інтересів. Наприклад, у 1972 р. Куба та США, не маючи між собою дипломатичних відносин, заснували так звані відділи інтересів: відповідно 10 кубинських дипломатів було призначено в такий відділ при посольстві ЧССР у Вашингтоні, а 10 американських —у відділ інтересів при посольстві Швейцарії в Гавані.
Віденська конвенція 1961 р. оперує терміном «представництво», не розкриваючи його, проте сучасна практика знає такі види дипломатичних представництв:
1) Посольства. Це представництва найвищого дипломатичного класу. До них прирівнюються представництва Ватикану — нунціатури, а також представництва, якими обмінюються держави системи Британської Співдружності. Такі представництва очолюють верховні, іноді «високі»,комісари, які в дипломатичному корпусі мають ту ж саму позицію, що й посли.
2) Місії. Останні вважаються представництвами другого класу. Їм відповідають по рангу папські інтернунціатури.
3) Дипломатичні представництва, які через ті чи інші обставини мають іншу назву і певні організаційні особливості. Так, до об'єднання в 1989 р. обох Німеччин дипломатичні відносини між ФРН та НДР здійснювалися через їхні постійні представництва в Берліні та Бонні, створені на підставі Договору про основи відносин між НДР та ФРН від 21 грудня 1972 р. Офіційний дипломатичний статус за кордоном, у тому числі при ООН, мають представництва Організації визволення Палестини. Що ж до посольств та місій, то вони є загальноприйнятими, «стандартними» видами дипломатичних представництв держав у інших країнах. Питання про те, якою має бути форма дипломатичного представництва вирішується самими державами, вони ж на підставі взаємної угоди можуть змінити раніше визначений рівень і, скажімо, перетворити місію на посольство (ст. 2 Віденської конвенції). Таке перетворення свідчить лише про розвиток відносин між даними державами. З точки зору міжнародного права і посольства, і місії як органи рівноправних держав мають однаковий правовий статус, однакові привілеї та імунітети. Це стосується й осіб, які очолюють дипломатичні представництва.
Одним із найголовніших питань, що виникає після домовленості про обмін дипломатичними представництвами на рівні посольств чи місій, є питання про призначення глав цих представництв. Дана процедура регулюється нормами національного права держав, що домовились, а також нормами міжнародного права. Той же порядок діє при призначенні першого глави даного дипломатичного представництва та його наступників на цьому посту.
В сучасній міжнародній практиці загальноприйнятими є три основні класи глав дипломатичних представництв — посли, посланники та повірені у справах. Як правило, посли очолюють посольства, а посланники — дипломатичні місії. Повірені у справах можуть керувати роботою як посольства, так і місії, хоча найчастіше вони очолюють місії (якщо держави домовилися обмежитись цим рівнем).
Це інститут, до якого звертаються за особливих обставин, коли, наприклад, стосунки між державами мають не зовсім дружиш характер. У процедурі акредитування повірених у справах є свої особливості. Якщо посли та посланники акредитуються при главах іноземних держав, вручаючи їм вірчі грамоти, підписані і павами акредитуючих держав, то повірені у справах призначаються, як правило, при Міністрах закордонних справ країн перебування і замість вірчих грамот вручають останнім лише відповідні листи від імені своїх міністрів закордонних справ.
Від повірених у справах, як самостійних керівників дипломатичних представництв (Сharge d’Affaires), призначення яких здійснюється на постійній основі (до зміни класу), слід відрізняти тимчасово повірених у справах ((Сharge d’Affaires ad interim). Вони не становлять особливий клас, а лише тимчасово заминають главу представництва в тих випадках, коли він тимчасово не може виконувати свої функції (відпустка, від'їзд за викликом свого уряду «для консультацій» тощо). Як правило, тимчасово повіреними у справах призначаються дипломати, які за своїм рангом займають найвищий щабель після глави дипломатичного представництва, наприклад, радники. Про призначення тимчасового повіреного у справах повідомляється міністерству закордонних справ країни перебування, що вважається достатнім для виконання цим дипломатом покладених на нього функції!
Проте, до моменту призначення і фактичного вступу на посаду послів, посланників та постійних повірених у справах має відбутися ціла низка протокольних заходів, які чітко регламентуються як міжнародним правом, так і нормами національного законодавства.
Весь процес призначення глави дипломатичного представництва, який називається акредитацією, складається із кількох етапів:
|
Не применшуючи значення кожного із зазначених етапів, розглянемо докладніше вимоги, які висуваються міжнародним правом до вступаючого на посаду глави дипломатичного представництва.
Головна з них — запит зацікавленої держави на агреман, тобто згоду країни майбутнього перебування на призначення певної особи послом, посланником чи постійним повіреним у справах. У ст. 4 Віденської конвенції це положення трактується таким чином: «Акредитуюча держава повинна переконатися в тому, що держава перебування дала агреман на ту особу, яку вона має намір акредитувати як главу представництва в цій державі». І далі, в пункті 2 ст. 4, зазначається: «Держава перебування не зобов'язана повідомляти акредитуючій державі мотиви відмови в агремані». Важливо наголосити при цьому, що надання агреману або відмова в ньому стосується лише конкретної особи даного дипломатичного агента і жодною мірою не означає підтвердження; а тим паче перегляду досягнутої раніше домовленості між державами про встановлення дипломатичних відносин та обмін дипломатичними представництвами. Більше того, для решти співробітників дипломатичного представництва не потрібно ніякої попередньої згоди з боку країни перебування. Досить отримання лише в'їзної візи (там, де це вимагається) та офіційного повідомлення (нотифікації) про «призначення співробітників представництва, їх прибуття та про їх остаточний від'їзд або про припинення їхніх функцій в представництві» (ст. 10, п. "а" Віденської конвенції). Запит на агреман та отримання останнього здійснюється через дипломатичні канали (МЗС та посольства держав - контрагентів). Якщо відповідь негативна або її не отримано взагалі (термін для відповіді, як правило, до одного місяця), вся процедура запиту на агреман повторюється знову, доки не буде отримано згоду на нову кандидатуру.
Поряд із двома вищезгаданими різними правовими ситуаціями (необхідність агреману для глави представництва і вільне, по суті, призначення членів персоналу представництва акредитуючої держави) є ще третя —проміжна. Вона виникає при призначенні військових, військово-повітряних та військово-морських аташе. Ст. 7 Віденської конвенції передбачає, що країна перебування може запропонувати, щоб прізвища цих членів персоналу представництва заздалегідь повідомлялися їй для отримання згоди. Це не отримання агреману у чистому вигляді, проте дуже схожа протокольна процедура. З агреманом її поєднує те, що згода має бути отримана з боку країни перебування заздалегідь, тобто до призначення; відмінність же полягає в тому, що вказана процедура не є загальнообов'язковою і не застосовується всіма державами. Деякі з них задовольняються звичайною нотифікацією вже після призначення, яке відбулося за тією ж схемою, що й для решти співробітників представництва.
Щодо глав представництв, то після отримання агреману та юридичного оформлення призначення згідно з конституційною процедурою акредитуючої держави посол або посланник, який направляється до місця своєї служби, отримує підписаний главою держави та скріплений візою міністра закордонних справ особливий документ — вірчі грамоти.
Основне призначення та зміст цього документа — прохання вірити (звідси й назва — вірчі грамоти) всім діям, заявам і письмовим актам, що виходять від даного посла чи посланника, як вищої в країні перебування офіційної особи, що представляє акредитуючу державу. Вірчі грамоти мають характер загальних повноважень дипломатичного представника, що діють протягом усього періоду його перебування на посаді і поширюються на всі питання, що входять у функції представництва. Проте для підписання двосторонньої угоди чи договору з країною перебування, а також для ведення переговорні із третіми країнами, участі в роботі міжнародних конференцій або органів міжнародних організацій посол, Я кому це може бути доручено, має отримати від свого уряду особливі повноваження.
Вірчі грамоти виписуються у двох примірниках. Оригінал вкладається у конверт, що опечатується сургучною печаткою і пручається новим послом главі держави, якому адресовані Вірчі грамоти, під час офіційної урочистої церемонії. Завірена копія вірчих грамот вручається як офіційне свідоцтво про прибуття посла при першому ж відвіданні ним міністра закордонних справ країни перебування. Тоді ж посол звертається з проханням про його прийом главою країни перебування і одночасно передає міністрові текст своєї промови на урочистій церемонії, що має відбутися. Проте не всі країни дотримуються зазначеної практики (мається на увазі передання тексту майбутньої промови).
Сама процедура вручення вірчих грамот не регулюється міжнародним правом і в різних країнах відбувається порізному, відповідно до існуючих там норм дипломатичного церемоніалу та протоколу. Проте завершальний для даної церемонії акт вручення вірчих грамот породжує важливі правові наслідки.
По перше, саме з цього моменту офіційно розпочинається дипломатична місія глави даного представництва. Всі наступні його дії та заяви розглядаються в країні перебування як такі, що зроблені від імені та за дорученням уряду акредитуючої держави.
По-друге, з моменту акредитації посла вся його наступна діяльність вже не потребує якихось додаткових документів, що підтверджували б його компетенцію. І, нарешті, дата і час вручення вірчих грамот визначають не тільки час його вступу на посаду посла, а й становище серед колег по дипломатичному корпусу в питаннях визначення старшинства, зокрема, в питанні обіймання поста дуайєна дипломатичного корпусу.
Тепер розглянемо обставини, за яких може відбутися припинення дипломатичної місії. Зазначимо, що йтиметься як про припинення функцій окремих дипломатичних агентів зі складу представництва, так і про припинення діяльності самих дипломатичних представництв як органів акредитуючої держави.
Щодо питання припинення функцій дипломатичних агентів, то Віденська конвенція в ст. 43 передбачає, що це може мати місце в таких випадках:
«а) після повідомлення акредитуючою державою держави перебування про те, що функції дипломатичного агента припинено» (переведення на іншу роботу, через хворобу або в зв'язку з виходом у відставку);
b) після повідомленім державою перебування акредитуючої держави, що згідно з п. 2 ст. 9 вона відмовляється визнавати дипломатичного агента співробітником представництва». Фактично у ст. 9 (п. 2) Віденської конвенції передбачена правова можливість оголосити того чи іншого дипломатичного агента «персоною нон грата». В п. 1 згаданої статті тлумачиться поняття «реrsona non qrata»: «Держава перебування може в будь-який час, не будучи зобов'язана мотивувати своє рішення, повідомити акредитуючу державу, що глава представництва або будь-хто із членів дипломатичного персоналу представництва є реrsona non qrata або що будь-який інший член персоналу представництва є неприйнятним. У такому разі акредитуюча держава повинна відповідно відкликати дану особу або припинити її функції в представництві. Ту або іншу особу може бути оголошено реrsona non qrata або неприйнятною до прибуття на територію держави перебування».
Причини оголошення «реrsona non qrata» або особою «неприйнятною» можуть бути різними. Проте всі вони зводяться, як правило, до одного ряду. Це —неповага до законів та звичаїв країни перебування, втручання в її внутрішні справи, зловживання дипломатичними привілеями та імунітетами, заяви, які розцінюються як нетактовні або образливі щодо країни перебування тощо. Все це, звичайно, кваліфікується як «діяльність, несумісна із статусом дипломатичного агента», наслідком чого і є вимога до акредитуючої держави відкликати даного дипломата і припиниш його функції в представництві.
З юридичної точки зору оголошення того чи іншого співробітника дипломатичного персоналу або навіть глави представництва «реrsona non qrata» не веде автоматично до припинення діяльності самих дипломатичних представництв, оскільки воно, по своїй суті, має чисто персональний характер. Проте на практиці це нерідко призводить до ускладнення відносин між відповідними країнами, зокрема, до відкликання, як адекватного заходу, частини персоналу представництва або його глави.
Крім уже згаданих вище підстав для припинення діяльності дипломатичних агентів, існує ще ціла низка причин умовно об'єктивного характеру. Так, особиста місія автоматично припиняється у зв'язку із смертю самого посла або глави держави, який направив чи прийняв посла у країнах з монархічною формою правління. В таких випадках для поновлення місії вважається необхідним вручати нові вірчі грамоти — або новим послам, або новому главі держави перебування. І навпаки, у країнах з республіканською формою правління смерть президента або закінчення терміну Його діяльності на цьому посту як в акредитуючій державі, так і країні перебування не викликає необхідності вручення нових вірчих грамот діючими послами. їхня особиста місія може продовжуватися, якщо тільки новий глава держави не Прийме рішення про заміну послів за кордоном у зв'язку з приходом до влади нової адміністрації.
Припинення діяльності дипломатичних представництв у цілому як органів держави за кордоном може відбуватися в таких випадках: 1) коли дипломатичні відносини між: даними і державами розірвано і тимчасово припинено; 2) коли між ними виник стан війни; 3) коли в акредитуючій державі або країні перебування відбуваються докорінні соціально-економічні та політичні зміни і нове державоутворення не висловлює наміру продовжувати дипломатичні відносини; 4) коли одна із двох держав, що підтримують між собою дипломатичні відносини,перестає існувати як суб'єкт міжнародного права і, об'єднуючись з іншою, утворює новий суб'єкт міжнародного права. |
Варто наголосити, що незалежно від змін та ускладнень, що можуть мати місце у дипломатичних відносинах між двома державами, аж до їх припинення, зберігаються їхні права та обов’язки щодо будівель дипломатичних представництв та самих дипломатичних агентів, які ще не залишили країну перебування. Так, відповідно до ст. 44 Віденської конвенції країна перебування зобов'язана, навіть у випадку збройного конфлікту, «надати допомогу, необхідну для можливо швидкого виїзду осіб, які користуються привілеями та імунітетами і не є громадянами держави перебування, та членів сімей таких осіб, незалежно від їх громадянства. Вона має, зокрема, надати в разі необхідності в їхнє розпорядження перевізні засоби, потрібні для них самих та їхнього майна». А в ст. 45 Конвенції передбачено, що у випадку розриву дипломатичних відносин між двома державами або остаточного чи тимчасового відкликання представництва,
«а) держава перебування повинна, навіть у разі збройного конфлікту, поважати й охороняти приміщення представництва разом з майном та архівами;
b) акредитуюча держава може ввірити охорону приміщень свого представництва разом з його майном та архівами третій державі, прийнятній для держави перєбувашгя;
с) акредитуюча держава може ввірити захист своїх інтересів та інтересів своїх громадян третій державі, прийнятній для держави перебування».
Таким чином, можна зробити висновок, що як міжнародне право, так і норми національних законодавств держав, що складають світове співтовариство, досить детально регламентують процес встановлення дипломатичних відносин і відкриття та припинення діяльності дипломатичних місій. Всі вони мають принципово важливий характер, і неухильне дотримання їх, безперечно, позитивно впливає на зовнішньополітичний імідж кожної держави як суб'єкта міжнародного права.
Посольства и миссии, консульства; их задачи и функции. Посольство или миссия учреждается государством с согласия другого государства как постоянное дипломатическое представительство при главе этого другого государства. Во главе этих представительств стоят послы (для посольств), посланники (для миссий) или поверенные в делах (для обоих). Послы, согласно ст. 14 Венской конвенции о дипломатических сношениях 1961 года, аккредитуются при главе государства, посланники — при главе правительства и поверенные в делах — при министре иностранных дел, которому они вручают соответствующее письмо своего министра. Назначение поверенного в делах, как правило, носит временный характер, и, во всяком случае, свидетельствует о не вполне нормализованных дипломатических сношениях. Посольства считаются высшими по своему рангу дипломатическими представительствами. В свое время посольства создавались еще на основе решений Венского конгресса 1815 года исключительно в государствах — великих державах. Посольство сейчас рассматривается как более высокий тип дипломатического представительства, созданием которого часто хотят подчеркнуть более высокий уровень дипломатических отношений с данной страной.
Как определяет Венская конвенция о дипломатических сношениях, функции этих дипломатических представительств состоят:
«а) в представительстве аккредитующего государства в государстве пребывания;
b) в защите в государстве пребывания интересов аккредитующего государства и его граждан в пределах, допускаемых международным правом;
с) в ведении переговоров с правительством государства пребывания;
d) в выяснении всеми законными средствами условий и событий в государстве пребывания и сообщении о них правительству аккредитующего государства;
е) в поощрении дружественных отношений между аккредитующим государством и государством пребывания и в развитии их взаимоотношений в области экономики, культуры и науки» (ст. 3).
Другими словами, основной задачей и функцией посольства (или миссии) является прежде всего представительство данного государства в стране пребывания посольства (миссии) во всех вопросах. Дипломатическое представительство является основным каналом обращений правительства, пославшего это представительство, к правительству страны пребывания по всем вопросам отношений между двумя странами. С другой стороны, правительство той страны, на территории которой находится данное представительство, обращается к правительству страны, которую оно представляет, через посредство этого представительства по любому вопросу, интересующему правительство страны пребывания.
Повседневная связь и переговоры с ведомством иностранных дел данного государства, а также с иностранными представителями других государств, аккредитованными в этом государстве, осуществляются также через дипломатическое представительство в данной стране. Посольство или миссия имеют повседневную связь с министерством иностранных дел страны пребывания; кроме того, посольство имеет повседневную связь с дипломатическим корпусом, то есть с представителями других государств, аккредитованными в этом государстве.
Информирование своего правительства о политическом и экономическом положении страны пребывания и активная деятельность в интересах внешней политики своего государства, в интересах улучшения отношений со страной пребывания являются важнейшей задачей представительства. Каждое посольство или миссия наблюдают за тем, что происходит в стране пребывания. Вместе с тем любое из зарубежных представительств должно серьезно продумывать каждый свой шаг с точки зрения того, что может быть полезно для государства, для осуществления задач его политики. Это, в частности, относится к развитию экономических и культурных отношений между государствами, к укреплению и расширению политических связей.
Защита прав и интересов граждан и юридических лиц своего государства предполагает выступление представительства перед государственными органами, судебными и иными учреждениями страны пребывания, а в случае необходимости и перед правительством данной страны с целью обеспечить права и интересы своих граждан и юридических лиц. При этом вся деятельность иностранного представительства, его дипломатических и иных сотрудников в стране пребывания исходит из признания и уважения законов и обычаев данной страны, ее государственного и общественного строя и строгого соблюдения общепризнанного принципа международного права — невмешательства во внутренние дела государства, в котором это представительство аккредитовано.
Таковы важнейшие обязанности и функции посольств и миссий как основных зарубежных органов внешних сношений.
Кроме посольств и миссий имеются еще такие заграничные представительства государства, как консульства, которые пользуются более ограниченными, по сравнению с дипломатическими представительствами, правами, привилегиями и иммунитетом в стране пребывания.
Консульства представляют государство в вопросах защиты интересов граждан и интересов государства главным образом в области торговой и имущественно-правовой. Они оформляют также паспорта, визы и другие документы как для граждан страны, которую они представляют, так и для граждан страны пребывания, когда это связано с какими-либо торговыми, культурными и иными отношениями со страной этого консульства. Обычно консульства открываются в тех местах, где имеется наибольшее количество граждан соответствующей страны или имеются какие-то постоянные связи с этим государством. Консульства бывают в портовых городах и в пунктах, где ведутся торговые сношения, где требуется оформление ряда имущественно-правовых вопросов и т. д.
Консульство не может представлять государство в политической области и в общедипломатическом плане. Хотя, как правило, и при нормальных дипломатических отношениях консульство представляет государство лишь в плане имущественно-правовых отношений, тем не менее в порядке исключения при отсутствие дипломатических отношений консульства иногда играют и более важную роль. С их организации начинается нередко развитие нормальных дипломатических отношений.
Консульство может быть учреждено на территории государства пребывания только с его согласия, как и определение местопребывания и границы консульского округа. Глава консульского учреждения (генеральный консул, консул, вице-консул, консульский агент) получает от министра иностранных дел правительства, пославшего его, документ — консульский патент, который и предъявляется им правительству страны пребывания. Он допускается к исполнению своих обязанностей в своем консульском округе по получении от правительства страны пребывания разрешения, которое носит название экзекватуры.
Признание государства и установление дипломатических отношении. Первым шагом к установлению дипломатических отношении между государствами является признание того или иного государства и его правительства со стороны другого государства. Это признание возможно в двух формах: де-факто, то есть признание самого факта существования данного государства и его правительства, безотносительно к его юридическим правам, и де-юре, то есть со всеми его юридическими правами и привилегиями в международных отношениях.
Известно, что Советское государство, созданное в октябре 1917 года, в течение длительного времени не было признано крупнейшими капиталистическими государствами— США, Англией, Францией и др. После провала иностранной интервенции и до 1924 года эти государства считались лишь с фактом существования СССР, то есть признавали его де-факто, но не имели нормальных дипломатических отношений. Лишь 2 февраля 1924 г. Великобритания признала Советский Союз де-юре и установила с ним нормальные дипломатические отношения. Вслед за этим началась полоса признаний Советского Союза со стороны других капиталистических стран и установление с ним дипломатических отношений (7 февраля 1924 г. — с Италией, 21 февраля — с Австрией, 8 марта — с Грецией, 10 марта —с Норвегией, 18 марта —со Швецией и Данией, 31 мая — с Китаем, 4 августа — с Мексикой, 28 октября — с Францией, 15 апреля 1925 г. — с Японией и лишь 16 декабря 1933 г. —с США).
Ту же нереалистическую политику непризнания США, Англия, Франция и ФРГ проводили до 70-х годов и по отношению к миролюбивому немецкому государству— Германской Демократической Республике даже тогда, когда это государство было принято в ООН как независимое суверенное государство.
До 1976 года США не признавали и первого социалистического государства в Западном полушарии — Республику Куба.
Установление дипломатических отношений происходит после предварительных переговоров, обычно при посредничестве или через дипломатических представителей других государств, и оформляется в виде обмена письмами или телеграммами между главами государств или премьерами (иногда и министрами иностранных дел) правительств, причем в этих письмах (телеграммах) определяется ранг дипломатического представительства (посольства, миссии), которым решают обменяться государства.
После этого следует обычно взаимное назначение дипломатических представителей (послов, посланников). Общепринято в международной практике, что перед назначением посла (посланника) запрашивается согласие (агреман) правительства страны, куда назначается посол (посланник). С этой целью правительству сообщаются краткие сведения о намеченном кандидате с указанием его фамилии, имени и отчества, года рождения, образования, семейного положения и краткой справки о его служебной деятельности, которые передают дипломатическим путем в виде памятки без какого-либо официального оформления этого документа (без официального бланка, номера, даты и т.п.). По получении запроса агремана правительство государства, которое запрашивалось, рассматривает запрос и в течение обычно 2—3-недельного срока дает свой ответ. Как правило, дается согласие на назначение посла (посланника), кандидатуру которого выдвигает назначающее его правительство, ибо считается общепризнанным суверенное право каждого государства назначать по своему выбору своего посла (посланника) в ту или иную страну.
Однако бывают редкие случаи, когда запрошенное правительство считает для себя почему-либо невозможным дать согласие на назначение того или иного лица послом (посланником) в своей стране. В этих случаях обычно избегают давать прямой отказ запрашивающему правительству, а предпочитают затянуть ответ на этот вопрос, чтобы дать этим понять нежелательность для данного правительства намеченного лица (персона нон грата) на пост посла (посланника). В этих редких случаях запросившее правительство, снимая намеченную кандидатуру, нередко оставляет пост своего посла (посланника) вакантным на длительный период, чтобы подчеркнуть тем самым свое недовольство отрицательным отношением запрошенного правительства к кандидатуре, которая пользуется доверием запросившего правительства.
Формальный запрос агремана практикуется, как правило, только в отношении послов и посланников, хотя некоторые государства требуют запроса о согласии на назначение также и военных атташе при посольствах (миссиях). В большинстве стран, однако, требуется лишь формальное извещение о назначении того или иного лица на пост военного атташе в ноте, которой запрашивается одновременно виза для данного лица на въезд в страну назначения. На назначение других дипломатических сотрудников посольства (миссии) не принято запрашивать согласие правительства. То обстоятельство, что на каждого сотрудника посольства (миссии) запрашивается виза на въезд в страну назначения, дает правительству этой страны формальное право отклонить ту или иную кандидатуру путем простого отказа в визе, хотя это практикуется крайне редко.
Назначение дипломатического представителя. Верительные грамоты. Прекращение функций дипломатического представителя и отзывные грамоты. В международной практике принято, прежде чем назначить главу дипломатического представительства в ту или иную страну, запросить согласие (агреман) правительства этой страны на его назначение.
Эта практика отражена в Венской конвенции о дипломатических сношениях 1961 года. В ст. 4 Конвенции говорится: «Аккредитующее государство должно убедиться в том, что государство пребывания дало агреман на то лицо, которое оно предполагает аккредитовать как главу представительства в этом государстве».
Если нет особых соображений о запросе агремана в центре (министерством иностранных дел), агреман целесообразнее запрашивать через дипломатического представителя, оставляющего свой пост. Целесообразность этого состоит, в частности, в том, что дипломатический представитель может до своего отъезда на родину провести в стране пребывания полезную дипломатическую работу.
В зависимости от местной протокольной практики он наносит прощальные визиты главе государства, главе и членам правительства, своим коллегам по дипломатическому корпусу, политическим и общественным деятелям страны пребывания, посещает устраиваемые в его честь приемы. Все это дает ему возможность провести полезные беседы, подвести итог отношений между двумя странами за период своей деятельности в стране пребывания, высказать пожелание относительно перспектив этих отношений и т. д. В отдельных странах дипломатическому представителю может быть предоставлена возможность выступить по радио и телевидению, чем, разумеется, следует воспользоваться.
Дипломатический представитель может быть награжден орденом страны пребывания. Этот орден можно принять только с разрешения своего правительства.
Порядок запроса агремана следующий. Получив соответствующее указание своего министерства иностранных дел, дипломатический представитель посещает министра иностранных дел страны пребывания или другое лицо, в зависимости от местной протокольной практики, которому в устной форме сообщает об оставлении своего поста в этой стране и о поручении запросить агреман на назначение дипломатическим представителем его страны другого лица. В дополнение к устному заявлению он вручает справку о лице, на которого запрашивается агреман.
Эта справка печатается на чистом листе бумаги без герба, без подписи, без даты и печати. В справке указываются фамилия, имя и отчество этого лица, его год рождения, образование, семейное положение и, кроме того, краткие сведения о его служебной деятельности.
Примерный образец такой справки следующий:
Петров Иван Иванович, 1926 года рождения. Женат, имеет 2 детей. Образование высшее юридическое. В 1952 году окончил Московский государственный университет.
1953—1961 гг. —находился на руководящей работе в юридических ведомствах;
1961—1964 гг. — заместитель заведующего отделом в Министерстве иностранных дел ;
1964—1971 гг. — Советник Посольства.
1971—1973 гг. — Заведующий отделом в Министерстве иностранных дел….;
1973 г. — по настоящее время — Посол … в...
Награжден орденами и медалями СССР.
В такой справке не допускаются неточные или искаженные сведения, так как в случае обнаружения их другой стороной могут возникнуть нежелательные и необратимые последствия для дипломата, о котором идет речь в справке. С другой стороны, не обязательно сообщать уточняющие сведения о будущем дипломатическом представителе. Достаточно указать краткие данные, дающие общее представление о его биографии.
Дипломатическая практика некоторых стран отличается от общепринятой. Эти страны запрашивают агреман в письменной форме — личной или вербальной нотой, вручаемой во время личной беседы. Например: