2. Принципи публічного адміністрування та їх застосування.

Сталий розвиток демократичного суспільства та всіх його інституцій в Україні неможливий без формування суспільного капіталу, основою для якого є органічне поєднання принципів державного та ринкового регулювання, нових форм колективної та індивідуальної відповідальності, вироблення, визнання та дотримання певних стандартів у публічній сфері, а також проведення прозорої політики і звітування перед суспільством.

Поняття “принцип” у теорії будь-якої науки є базовим, оскільки задає концептуальне бачення предмета науки. Відтак, термінологічна невизначеність (керівні правила, інструкції, закономірності), відсутність єдиного підходу до розуміння змісту основних принципів та їх класифікації приводить до розмаїття та декларативності запропонованих принципів у програмах і проектах, стратегіях розвитку, спонукає до аналізу нових моделей та концепцій державного управління з огляду на здатність сприяти підвищенню ефективності діяльності органів публічної влади.

Головні принципи ПА:

– децентралізація, організація діяльності (керівництво) відбувається шляхом постановки завдань, а не

виконанням функцій і встановлених правил;

– результативність: акцент швидше на наслідках діяльності, ніж на процесах, а відтак, капітал

вкладається в результати, а не в наміри;

– інтенсивна орієнтація на споживача: підвищення якості надання послуг, можливості вибору на

конкурентній основі та посилення довіри до влади з боку приватного сектора і суспільства;

– досягнення змін шляхом пошуку інновацій та запровадження принципів бізнесу в управлінні

державними справами, включаючи аутсорсинг та зовнішні контракти;

– зниження державних видатків, підвищення спроможності держави до розвитку та реалізації політики,

поліпшення виконання державою функцій роботодавця та заохочення підприємницького заробітку;

– розвиток професійної етики на державній службі.

Детальний розгляд кожного з зазначених принципів (та їх похідних) показує, що їх застосування надає можливість органам публічної влади застосовувати нові засоби в процесі використання ресурсів, що сприяє підвищенню ефективності діяльності. Не маючи чітко визначеної теоретичної програми, новий публічний менеджмент представляє собою комбінацію ринкових механізмів у поєднанні з ідеями та технологіями управління приватним сектором. Відтак, орієнтується більшою мірою на закони ринку, ніж соціальну сферу та політику

Для країн – членів Європейського Союзу, існують єдині принципи, які як і стандарти, мають

визнаватися і дотримуватися національними системами державного управління на Європейському

адміністративному просторі, незалежно від свого устрою, а саме: надійність і можливість прогнозування

(правова впевненість); відкритість і прозорість; звітність; ефективність і результативність [4, с. 15–25].

Настанови з належного врядування, як і критерії “ефективного врядування” та принципи,

сформульовані Комісією Європейського Союзу, Світовим банком та Організацією Економічного

Співробітництва та Розвитку (ОЕСР) різняться тією мірою, в якій увага зосереджується на тих чи інших

ключових чинниках. Зокрема, принципами “ефективного врядування”, визначеними ОЕСР є такі:

– верховенства права;

– відкритість і прозорість діяльності демократичних інституцій;

– чесність і рівність, що стосуються громадян, у т. ч. і надання консультативних послуг та участі в

ухваленні рішень;

– результативність та ефективність послуг;

– ясність, прозорість і можливість застосування на практиці законів і правових регулювань;

– сталість і цілісність у формуванні політики;

– високі етичні стандарти поведінки [13].

У документі “Європейське врядування. Біла книга” (2001 р.) [12, c. 10–14] викладено основні принципи переходу країн Європи до нової парадигми управління єдиною Європою на принципах демократичного врядування. Разом з тим, слід зазначити, що на вітчизняному ґрунті ключові ідеї концепції дієздатного врядування, демократичного врядування набувають інтерпретації у вигляді концепції демократичного врядування. Погоджуємося з думкою П. Надолішнього, який вважає за доцільне серед принципів публічного управління відповідно до концепції демократичного врядування також вважати:

– результативність і дієвість (максимально ефективне використання ресурсів для задоволення

суспільних потреб, де базовим критерієм оцінки є розвиток);

– партнерство: органи публічної влади, бізнес, громадські організації об’єднують зусилля задля

вирішення актуальних проблем суспільного розвитку. Це, на нашу думку, окрім вказаних переваг, ще й

сприяє зростанню довіри до діяльності органів публічної влади, надає легітимності.

Втілення в практику принципів публічного адміністрування відповідно до концепції демократичного врядування зумовлює потребу суттєвих змін у підходах до організації самого процесу управлінської діяльності органів виконавчої влади і органів місцевого самоврядування. Йдеться зокрема про

запровадження концепцій управління за результатами нового публічного адміністрування, тих інструментів

і технологій, що покладені в основу розроблення і реалізації бюджетних програм у багатьох розвинених

країнах.

Управління має бути ефективним на всіх рівнях. Проте в першу чергу воно має бути ефективним на

місцевому рівні, тому що місцеве самоврядування є найближчим до громадян та надає їм основні послуги. У

зв’язку з цим європейські міністри, відповідальні за місцеве та регіональне управління, та Конгрес місцевих і регіональних влад Ради Європи погодили Стратегію інноваційного та ефективного управління на

місцевому рівні [3], відповідно до якої принципами ефективного демократичного управління на місцевому

рівні є такі: чесне проведення виборів, репрезентативність та участь; відповідність вимогам та очікуванням

громадян; ефективність і результативність; відкритість і прозорість; верховенство права; етична поведінка;

компетентність і потенціал; інноваційність і відкритість до змін; сталий розвиток і спрямованість на тривалі

результати; раціональне управління фінансами; права людини, культурна багатогранність і соціальна

взаємодія; відповідальність. Необхідною передумовою для реалізації цих принципів є наявність в органів

місцевої влади обов’язків та ресурсів для здійснення регулювання і управління суттєвою часткою суспільних справ, у межах їхньої компетенції та інтересів населення.

Застосування принципів визначається специфікою країни, традиціями демократизму, створенням

інститутів, що базуються на неформальних правилах, рівнем управлінської культури і потребує

поступовості, створення інститутів соціального партнерства та накопичення досвіду взаємодії у виконанні

державних та регіональних програм розвитку.

Принципи управління - це найбільш важливі закономірності, фундаментальні засади, на яких засновані організація, функціонування або розвиток систем управління.

Принципи становлять основне початок управління. Вони відображають сутність реальних процесів управління, що підкоряються певним законам. Вони так само об'єктивні, як і закони, які в них відображаються.

Принципи управління відрізняються високою стабільністю в часі. Однак це не виключає гнучкості їх застосування в різних конкретних умовах.

Економіка суспільства, організації в своєму розвитку проходить різні етапи, що обтяжують масштабами і структурою, технічною оснащеністю і формами організації, рівнем освіти і культури працюючих. Врахування цього динамізму у зміні значущості окремих принципів управління - показник економічної культури, ерудиції та кваліфікації фахівців, керівників виробництва.

Принципи управління - найбільш свідома форма використання об'єктивних законів суспільства в практиці управління. Оскільки управління складається з двох основних чинників - стихійного і свідомого управління - науковий рівень управління досягається за рахунок скорочення дій стихійного фактора. Скоротити дію стихійного чинника можна шляхом постійного соціологічного вивчення тенденцій і закономірностей проходження суспільних процесів та їх впливу на соціальне управління. Володіння інформацією про дії зовнішніх соціальних умов та факторів на систему управління дозволить виробити науковий підхід до управління, заснований на об'єктивних закономірностях.

Соціологічний підхід до принципів управління передбачає виділення серед них чотирьох основних типів принципів:

загальні методологічні принципи управління соціальними процесами;

специфічні методологічні принципи управління, виведені з соціології;

організаційні принципи соціального управління;

приватні принципи управління.

Розглянемо окремо кожен з виділених типів принципів управління.

2.2. Загальні методологічні принципи наукового управління соціальними процесами

Спільними методологічними принципами наукового управління ми називаємо принципи, відповідно до яких можна розглядати всі соціальні процеси управління незалежно від суспільного ладу, соціальної системи.

До загальних методологічним принципам ми віднесли:

конкретно-історичний підхід;

системність;

комплексність;

поєднання загальнолюдських цінностей, потреб та інтересів з державними і груповими;

соціальний детермінізм;

взаємозв'язок і взаємозумовленість управлінського впливу і керованих процесів;

саморух, саморозвиток, саморегулювання керуючої і керованих систем;

орієнтація на прогресивну перспективу.

Принципи системності та комплексності вимагають тісної ув'язки вирішення економічних, соціально-політичних і духовних проблем в управлінні.

Конкретно-історичний підхід вимагає реалізації тих принципів, які відповідають вимогам історичного періоду розвитку суспільства.

Принцип соціального детермінізму визначає первинність вирішення завдань, пов'язаних з соціальним становищем, соціальною захищеністю і т.п. людей в управлінні процесами.

Управлінська система, якщо в ній не діє принцип саморозвитку і саморегулювання, приречена, тому що в ньому не працюють джерела та рушійні сили.

Успішно функціонує може бути лише самовдосконалюються система, орієнтована на соціальний прогрес.

2.3. Специфічні методологічні принципи соціального управління

Якщо загальні методологічні принципи наукового управління соціальними процесами відображають більше міждисциплінарний підхід, то специфічні методологічні принципи пов'язані з соціологічним аспектом виділення принципів. До них можна віднести:

об'єктивність;

адресність та конкретність;

наступність;

єдність соціальних цілей, завдань і засобів;

науковість.

Принципи науковості, об'єктивності та конкретності вимагають обліку в управлінні об'єктивних закономірностей і їх специфічного прояву в конкретних умовах.

Без принципу наступності довелося б при будь-якому відхиленні, перебудові, корекції роботи системи кожного разу формувати нове системообразующее інтегральне ланка системи, відновлювати взаємозв'язок з ним всіх інших ланок, а так само зв'язку із зовнішнім соціальним середовищем і т.п.

Кожна мета в системах управління окреслена своїм колом завдань, для вирішення яких потрібні цілком певні кошти. Будь-яка невідповідність і цьому ланцюжку призведе до відхилення від запрограмованого результату, неефективності і ненадійність роботи системи.

2.4. Організаційні принципи соціального управління

Організаційними ми назвали принципи тому, що вони визначають організаційний аспект управління, управлінської діяльності суб'єкта. У літературі з управління найчастіше саме організаційні принципи вважають основними:

принцип демократичного централізму, що дозволяє поєднувати планове централізоване початок в управлінні з широкою демократією, використанням ініціативи мас, передових колективів;

принцип основної ланки, відшукання з безлічі завдань основного завдання, вирішення якої дозволяє вирішити весь комплекс питань управління;

територіально-галузевий принцип, згідно з яким в управлінні необхідно поєднувати адміністративно-територіальний підхід з галузевим;

принцип єдності господарського та політичного керівництва;

принцип плановості;

принцип забезпечення єдності матеріального і морального стимулювання праці;

принцип економічності та ефективності управління;

принцип єдиноначальності і колегіальності, що поєднує суворе підпорядкування трудової групи розпорядженням керівника, всю повноту відповідальності керівника за результати роботи довіреної йому ділянки, коли кожен працівник відповідає за свою ділянку роботи з широким залученням членів трудового колективу до обговорення проблем організації. Єдиноначальність передбачає також встановлення і підтримання суворої дисципліни в організації. Колегіальність проявляється не тільки у прийнятті рішень за участю широких мас трудящих в управлінні організацією, але і в чіткій їх виконанні. Колегіальність повинна супроводжуватися встановленням особистої відповідальності кожного за доручену справу;

принцип єдності вимог (по горизонталі й вертикалі; до себе, колегам, підлеглим та керівникам; до дії всіх елементів системи);

принцип оптимальності (оптимальне поєднання централізації і децентралізації; оптимальне поєднання різних стилів управління - демократичного, ліберального та авторитарного; оптимальне поєднання формальних і неформальних функцій тощо);

принцип реальної ефективності та домінування соціального ефекту.

Найважливіше завдання будь-якого управління - забезпечення, найбільш повне задоволення потреб, суб'єкта при найменших витратах ресурсів: людських, матеріальних, енергетичних, духовних. І тоді джерело суперечності і розвитку системи управління зміщується в бік оптимальності взаємодії між суб'єктом і об'єктом, або в бік переважаючого соціального афекту - збереження людських ресурсів, їх більш повного відтворення, вдосконалення, захищеності, оздоровлення праці, відносин з приводу управління. Суть принципу - вибір найбільш ефективного і даних конкретних умовах управлінського рішення на основі всебічного аналізу і вивчення інформації, розгляду безлічі варіантів рішень тощо;

принцип ієрархічності та субординації. Ієрархічність в системі управління визначає розташування елементів, частин в порядку від вищого до нижчого. Субординація розглядається як підпорядкування нижчих органів та посадових осіб вищим, використання правил службової дисципліни. Дотримання ієрархічності та субординації означає в системі управління недопущення перескакування через ієрархічні щаблі й порушення взаємодії між вищими і нижчими органами та функціями.

2.5. Приватні принципи соціального управління

Всі підсистеми управління, будь-які сфери діяльності створюються, функціонують і розвиваються у відповідності не тільки з загальними, специфічними і організаційними, а й з приватними принципами. Приватних принципів багато. Всі вони формулюються у вигляді правил чи вимог. Назвемо деякі з них:

принципи господарського розрахунку;

принципи формування потоків інформації;

принципи організації заробітної плати;

принципи створення виробничих бригад (добровільності, компетентності, професіоналізму, оперативності і т.д.);

принципи формування управлінських штатів та ін

Серед приватних принципів можуть бути і принципи «неформального» управління, засновані на звичаях, традиціях, неформальних відносинах. У японців це широке ідеологічне поле і відносини субординації, що охоплюють працівника з самого надходження його до організації. Це можуть бути всілякі морально-трудові кодекси, кодекси честі, правила поведінки працівників, вимоги до керівних працівників, економічні, соціальні, політичні, правові, побутові та інші установки типу:

«У нашому відділі не прийнято спізнюватися на роботу»,

«Беручись за роботу, перевір наявність статичної електрики»,

«Не роби зауваження підлеглому у присутності третьої особи»,

«Завдання підлеглому видавай тільки в письмовому вигляді»,

«Йдучи, не залишай документи на столі» і т.д