- •История государственного управления в россии
- •Рецензенты:
- •Редакционная коллегия:
- •Авторский коллектив:
- •Введение
- •Теоретические вопросы курса «История государственного управления в России»
- •Предмет и задачи учебного курса
- •Задачи учебного курса:
- •Глава 1 исторические условия возникновения древнерусского государства
- •1. Государственность Киевской Руси
- •Образование Древнерусского государства
- •Начальные этапы складывания системы государственного управления
- •Русская Правда
- •Церковь
- •Вечевой строй
- •2. Государственность периода феодальной раздробленности Особенности государственного управления в условиях раздробленности
- •Древнерусские княжества и земли: специфика политической организации
- •3. Государственность в период ордынского нашествия
- •Древняя Русь в системе управления Монгольской империи
- •Контрольные вопросы и задания
- •Рекомендуемая литература
- •Глава 2 складывание единого российского государства в XIV-XVI вв. Государственный аппарат сословно-представительной монархии
- •1. Объединение русских земель вокруг Москвы
- •Московское княжество: начало возвышения
- •На путях централизации
- •Возникновение системы управления
- •Местные органы управления
- •2. Российское «возрождение»
- •Государственная деятельность Ивана III
- •Великокняжеская власть и служилое дворянство
- •3. Централизованное государство и его высшие органы
- •Земские соборы
- •4. Центральные государственные учреждения
- •Посольский приказ
- •Разрядный приказ
- •Поместный приказ
- •Дворцовые приказы
- •Земская реформа и местное самоуправление
- •Приказная бюрократия
- •Местные учреждения
- •5. Государственные учреждения в годы опричнины
- •Опричнина
- •Оценка опричнины
- •Контрольные вопросы и задания
- •Рекомендуемая литература
- •Глава 3 россия в XVII в. Зарождение институтов абсолютизма в системе государственного управления
- •1. Восстановление государственности в первой половине XVII в.
- •2. Зарождение институтов абсолютизма в системе государственного управления
- •3. Бюрократизация государственного управления России и изменения в структуре «служилого сословия»
- •4. Приказная система управления в XVII в.
- •Чины государственной службы XVII в.
- •Руководители дипломатической службы
- •Контрольные вопросы и задания
- •Рекомендуемая литература
- •Глава 4 рождение империи. Государственный аппарат в первой половине XVIII в.
- •1. Реформы управления в Петровскую эпоху
- •Закат Боярской думы
- •Создание Сената
- •Реформа местного управления
- •Реформа центрального управления. Создание коллегий
- •2. Формирование нового государственного аппарата и государственной службы Укрепление российской бюрократии
- •Новая система государственной службы
- •Кадровая политика Петра I
- •Итоги Петровских реформ
- •3. Государственное управление и служилая бюрократия в эпоху дворцовых переворотов
- •Правление Екатерины I
- •Правление Петра II
- •Правление Анны Иоановны
- •Правление Елизаветы Петровны
- •Контрольные вопросы и задания
- •Рекомендуемая литература
- •Глава 5 «просвещенный абсолютизм» и совершенствование управления страной
- •1. «Просвещенный абсолютизм» и роль личности монарха в управлении государством
- •Правление Петра III
- •2. Реформы высших и центральных органов власти Реформа Сената
- •Генерал-прокурор Сената — глава правительства
- •Попытки искоренения взяточничества
- •Реформа Синода
- •Высший законосовещательный орган
- •Канцелярия статс-секретарей
- •Фаворитизм
- •Г.А.Потемкин — фаворит и государственный деятель
- •Уложенная комиссия
- •Коллегии
- •Политический сыск
- •3. Реформирование системы местного управления «Учреждения» о губерниях
- •Генерал-губернаторы в управлении регионами
- •Управление городом
- •Местное управление
- •4. Изменение принципов кадровой политики и организации государственной службы Манифест о вольности дворянства
- •Жалованая грамота дворянству
- •Организация городского «самоуправления»
- •Значение реформ Екатерины II
- •5. «Контрреформы» Павла I Личность императора Павла I
- •Реформы центральных и местных органов управления
- •Значение политики Павла I
- •Контрольные вопросы и задания
- •Рекомендуемая литература
- •Глава 6 структура и механизм государственного управления в первой половине XIX в.
- •1. Конкретно-исторические условия реформирования системы управления
- •2. Система высших и центральных органов государственного управления
- •Формирование министерств
- •Общее учреждение министерств
- •Государственный совет и его департаменты
- •Совершенствование центрального управления
- •Сенат как высший судебный орган
- •Сущность преобразований государственного управления
- •Усиление абсолютистских тенденций
- •Императорская канцелярия
- •Продолжение министерских реформ
- •Корпус жандармов
- •3. Специфика местного управления и управления окраинами России Механизм местного управления
- •Государственное управление окраинами
- •Управление «инородцами»
- •Особенности управления окраинами
- •4. Кадры государственного управления и чиновничий аппарат Система подготовки кадров
- •Контрольные вопросы и задания
- •Рекомендуемая литература
- •Глава 7 «великие реформы». Преобразования государственного аппарата. Земства в россии
- •1. Причины проведения реформ и их сущность
- •Отмена крепостного права
- •Судебная реформа
- •Подготовка к земской реформе
- •Начало работы земств
- •Механизм управления земством
- •Земская статистика
- •Самофинансирование местного самоуправления
- •Реформа городского самоуправления
- •Земские начальники
- •Попытки реформирования высшего эшелона власти
- •2. Совершенствование системы государственного управления
- •Совет министров
- •Правительствующий Сенат
- •Министерства
- •Итоги «великих реформ»
- •Контрольные вопросы и задания
- •Рекомендуемая литература
- •Глава 8 «контрреформы» и управление империей
- •1. Начало эпохи «контрреформ»
- •Начало царствования Александра III
- •«Конституция» Лорис-Меликова
- •Курс на укрепление самодержавия
- •2. Промышленный подъем 80-90-х гг.
- •Развитие экономики
- •Усиление позиций буржуазии
- •Переход к протекционизму
- •Финансовое положение империи
- •3. Попытки реформирования системы управления «Положение об усиленной и чрезвычайной охране»
- •Проект созыва Земского собора
- •Проект реформы местного самоуправления
- •Усиление позиций дворянства
- •Изменения в аграрной сфере
- •Земская и судебная «контрреформа»
- •Законы о печати и высшей школе
- •Итоги «контрреформ»
- •4. Россия в начале 90-х гг. Кризис внутренней политики
- •Начало царствования Николая II
- •Попытки «усовершенствования» государственного порядка
- •Крестьянский вопрос
- •Кризис системы управления
- •Контрольные вопросы и задания
- •Рекомендуемая литература
- •Глава 9 россия на путях к конституционной монархии
- •1. Система государственного управления в начале XX в.
- •Расстановка политических сил
- •2. Первые шаги к представительному строю Булыгинская дума
- •Петергофские совещания. Подготовка законодательства о Булыгинской думе
- •Манифест 17 октября
- •3. Реформа исполнительной власти Создание объединенного правительства
- •Верховная власть и премьер-министр
- •Малый Совет Министров
- •4. Реформа Государственного совета Верхняя палата парламента
- •Статус Государственного совета
- •Организация работы в верхней палате
- •Партийное размежевание в Госсовете
- •5. Создание и деятельность Государственной думы
- •I Государственная дума
- •Программа I Государственной думы
- •«Выборгское воззвание»
- •II Государственная дума
- •Третьеиюньский государственный переворот
- •III Государственная дума
- •IV Государственная дума
- •Крах думской монархии
- •Контрольные вопросы и задания
- •Глава 10 крушение монархии. Революция 1917 года
- •1. Февральская революция и крушение монархии
- •«Так больше жить нельзя»
- •Провал конституционной монархии
- •Временное правительство
- •Петроградский Совет
- •Народный фронт в начале революции
- •Расстановка политических сил в стране весной 1917 г.
- •2. Трансформация власти и установление диктатуры Временного правительства
- •Местное управление
- •Комиссары Временного правительства
- •«Вся власть Советам»
- •Апрельский кризис
- •Неудавшаяся диктатура
- •Коалиционное Временное правительство
- •Июльский кризис
- •3. Перерастание диктатуры Временного правительства в режим единоличной власти Керенского
- •На полпути к военной диктатуре
- •Провал корниловского мятежа. Углубление социально-политического кризиса
- •Кризис внутри правительственного лагеря
- •4. Крах режима Керенского
- •Развал местных органов власти Временного правительства
- •Контрольные вопросы и задания
- •Рекомендуемая литература
- •Глава 11 становление советской системы государственного управления в
- •1. Создание нового государственного механизма управления Создание снк и его первые мероприятия
- •Разгон Учредительного собрания
- •Начало формирования советского государственного аппарата
- •2. Основные черты государственного управления в рамках ссср
- •Контрольные вопросы и задания
- •Рекомендуемая литература
- •Глава 12 система государственного управления ссср в 1937-1945 гг.
- •1. Развитие системы управления на основе Конституции ссср 1936 г.
- •2. Особенности советской системы государственного управления в годы Великой Отечественной войны
- •Контрольные вопросы и задания
- •Рекомендуемая литература
- •Глава 13 советское государственное управление в послевоенный период (1945 - начало 1953 гг.)
- •1. Органы государственного управления
- •Особенности государственного управления
- •Реорганизация органов исполнительной власти
- •Партаппарат: высшие и местные органы управления
- •2. Советская номенклатура
- •Борьба за власть и вождизм
- •Профессиональные особенности советской номенклатуры
- •Численность административного персонала
- •Идеологическая подготовка кадров
- •Контрольные вопросы и задания
- •Рекомендуемая литература
- •1. Начало реформ
- •Контрольные вопросы и задания
- •Глава 15 кризис советской системы управления (конец 70-х-80-е гг.)
- •1. Начало кризиса
- •Нарастание экономических проблем
- •2. Попытки выйти из кризиса на основе советской системы управления (начало 80-х - 1988 гг.)
- •Политические реформы — на смену ускорению. До середины
- •Контрольные вопросы и задания
- •Глава 16 политические реформы 1989-1991 гг.
- •Контрольные вопросы и задания
- •Рекомендуемая литература
- •Глава 17 воссоздание российской государственности (1992-1999 гг.)
- •Средние цены на отдельные продовольственные товары (на конец года; руб. За кг, л)
- •Динамика официального курса доллара сша по отношению к российскому рублю (на конец месяца)
- •Заработная плата работников предприятий и организаций в рублях и в долл.
- •Контрольные вопросы и задания
- •Рекомендуемая литература
- •Вместо заключения
Контрольные вопросы и задания
1. Сформулируйте основные направления радикальных экономических реформ в стране.
2. Объясните причины конституционного кризиса в России в 1992—1993 гг.
3. Какие последствия для России имело принятие Конституции
Рекомендуемая литература
Эпоха Ельцина. Очерки политической истории. М., 2001.
Послание Президента Российской Федерации В.В. Путина Федеральному Собранию. М., 2003.
© Пихоя Р. Г., 2003
Вместо заключения
Укрепление системы государственного управления. 26 марта 2000 г. уже в первом туре голосования Президентом Российской Федерации был избран В.В.Путин. Вступая на этот пост, он сказал:
«Мы доказали, что Россия становится современным демократическим государством. Мирная преемственность власти — это важнейший элемент политической стабильности, о которой мы с вами мечтали, к которой стремились, которой добивались».
В деятельности нового политического руководства страны определились приоритеты:
— в области государственного управления - укрепление вертикали власти;
— в экономической области — продолжение и углубление либеральных экономических реформ.
В конце 80-х — 90-х гг. явственно обозначилась угроза ослабления системы управления страной. «Парад суверенитетов», начавшийся в последние годы перестройки, сохранялся в различных формах и в 90-е гг. Он выражался в том, что конституции республик в составе России, уставы краев и областей зачастую отличались от норм федерального законодательства, деятельность органов и учреждений федеральной власти зачастую не была скоординирована. Институт уполномоченных Президента в регионах России не был в состоянии выполнить эту роль. Поэтому в мае 2000 г. был издан Указ Президента Российской Федерации «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе». Этим указом страна была разделена на 7 федеральных округов: Центральный, Северо-Западный, Южный, Приволжский, Уральский, Сибирский, Дальневосточный.
Округа включали в свой состав республики, края и области. Они создавались, как было определено Указом, в целях обеспечения реализации Президентом Российской Федерации своих конституционных полномочий, повышения эффективности деятельности федеральных органов государственной власти и совершенствования системы контроля за исполнением их решений.
Полномочный представитель Президента Российской Федерации в федеральном округе получил права и обязанности:
- представлять Президента Российской Федерации в пределах соответствующего федерального округа;
- обеспечивать реализацию конституционных полномочий главы государства в пределах соответствующего федерального округа;
- организовывать в соответствующем федеральном округе работу по реализации органами государственной власти основных направлений внутренней и внешней политики государства, определяемых Президентом Российской Федерации;
- обеспечивать контроль за исполнением в федеральном округе решений федеральных органов государственной власти;
- осуществлять реализацию в федеральном округе кадровой политики Президента Российской Федерации;
- представлять Президенту Российской Федерации регулярные доклады об обеспечении национальной безопасности в федеральном округе, а также о политическом, социальном и экономическом положении в федеральном округе, вносить Президенту Российской Федерации соответствующие предложения;
- обеспечивать координацию деятельности федеральных органов исполнительной власти в соответствующем федеральном округе; и ряд других функций.
Другим государственным институтом, который должен способствовать укреплению вертикали власти, стал созданный Президентом консультативный орган — Государственный Совет, в состав которого вошли ряд руководителей регионов страны.
Произошли важные изменения в порядке комплектования Совета Федерации.
В связи с тем, что в Государственной Думе впервые сложилось устойчивое пропрезидентское большинство, по предложению Президента и Правительства, были приняты важнейшие законы. Утверждены государственные символы России, приняты новые Административный и Уголовный кодексы, законы о земле, внесены важные изменения и дополнения в налоговое законодательство.
Важные и позитивные перемены наметились в экономической области. Правительство, руководимое М.М. Касьяновым, осуществляет курс на продолжение и углубление либеральных экономических реформ. Впервые с 1985 г. страна свела свой бюджет с профицитом, то есть с превышением доходов над расходами. В 2000 г. он составил 1,5% федерального бюджета, а в 2001 — 2,9%. В связи с этим создались условия для выплаты внешнего долга, не прибегая к новым заимствованиям. Ослабла зависимость от Международного валютного фонда. Благоприятная конъюнктура на углеводородное сырье — нефть и газ, важнейшие статьи российского импорта — позволила существенно увеличить налоговые поступления и рост золото-валютных ресурсов Центробанка. Валовой внутренний продукт вырос к июню 2002 г. на 103,7% по сравнению с июнем 2001 г. За этот же период производство промышленной продукции выросло на 104,4%, сельского хозяйства — на 102,2%. Вместе с тем, темпы экономического развития оцениваются как недостаточные. Актуальной остается задача дебюрократизации экономики, контроля за инфляционными процессами, увеличения инвестиций, сокращения оттока капитала из страны.
Президент Российской Федерации В.В.Путин, выступая на церемонии вступления в должность, заявил: «У нас нет права быть «Иванами, не помнящими родства». Мы не должны забывать ничего, мы должны знать свою историю, знать ее такой, какая она есть, извлекать из нее уроки, всегда помнить о тех, кто создал Российское государство, отстаивал его достоинство, делал его великим, мощным, могучим государством. Мы сохраним эту память, и мы сохраним эту связь времен, и все лучшее из нашей истории мы передадим потомкам».
ОГЛАВЛЕНИЕ
Введение 4
Глава 1 10
ИСТОРИЧЕСКИЕ УСЛОВИЯ ВОЗНИКНОВЕНИЯ ДРЕВНЕРУССКОГО ГОСУДАРСТВА 10
Глава 2 23
СКЛАДЫВАНИЕ ЕДИНОГО РОССИЙСКОГО ГОСУДАРСТВА В XIV-XVI вв. ГОСУДАРСТВЕННЫЙ АППАРАТ СОСЛОВНО-ПРЕДСТАВИТЕЛЬНОЙ МОНАРХИИ 23
глава 3 46
РОССИЯ В XVII в. ЗАРОЖДЕНИЕ ИНСТИТУТОВ АБСОЛЮТИЗМА В СИСТЕМЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ 46
глава 4 68
РОЖДЕНИЕ ИМПЕРИИ. ГОСУДАРСТВЕННЫЙ АППАРАТ В ПЕРВОЙ ПОЛОВИНЕ XVIII в. 68
Глава 5 88
«ПРОСВЕЩЕННЫЙ АБСОЛЮТИЗМ» И СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ УПРАВЛЕНИЯ СТРАНОЙ 88
Глава 6 111
СТРУКТУРА И МЕХАНИЗМ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ В ПЕРВОЙ ПОЛОВИНЕ XIX в. 111
Глава 7 133
«ВЕЛИКИЕ РЕФОРМЫ». ПРЕОБРАЗОВАНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО АППАРАТА. ЗЕМСТВА В РОССИИ 133
Глава 8 149
«КОНТРРЕФОРМЫ» 149
И УПРАВЛЕНИЕ ИМПЕРИЕЙ 149
В 1880-1890-е гг. 149
Глава 9 172
РОССИЯ НА ПУТЯХ К КОНСТИТУЦИОННОЙ МОНАРХИИ 172
Глава 10 192
КРУШЕНИЕ МОНАРХИИ. РЕВОЛЮЦИЯ 1917 ГОДА 192
Глава 11 218
СТАНОВЛЕНИЕ СОВЕТСКОЙ СИСТЕМЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ В 218
1917-1936 гг. 218
Глава 12 246
СИСТЕМА ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ СССР В 1937-1945 гг. 246
Глава 13 265
СОВЕТСКОЕ ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ В ПОСЛЕВОЕННЫЙ ПЕРИОД (1945 - НАЧАЛО 1953 гг.) 265
Глава 14 280
ИЗМЕНЕНИЯ В ГОСУДАРСТВЕННОМ 280
УПРАВЛЕНИИ СССР 280
(1953 - ПЕРВАЯ ПОЛОВИНА 70-х гг.) 280
Глава 15 299
КРИЗИС СОВЕТСКОЙ СИСТЕМЫ УПРАВЛЕНИЯ (КОНЕЦ 70-х-80-Е гг.) 299
Глава 16 314
ПОЛИТИЧЕСКИЕ РЕФОРМЫ 1989-1991 гг. 314
Глава 17 324
ВОССОЗДАНИЕ РОССИЙСКОЙ ГОСУДАРСТВЕННОСТИ (1992-1999 гг.) 324
Вместо заключения 344
1 Ленин В.И. Полн. собр. соч. Т. 39. С. 75.
2 См.: Понеделков А.В. Элита. Политико-административная элита: проблемы методологии, социологии, культуры. М., 1995.
3 Коркунов Н.М. Русское государственное право. Т. 1. СПб., 1904. С. 400-401.
4 См.: Понеделков А.В. Государственная служба: основные понятия, задачи, принципы организации и деятельности. Ростов н/Д., 1994.
5 К этим категориям населения относились лично свободные государственные («черные») крестьяне и жители городов («посадские»).
6 Прежняя династия Рюриковичей, управлявшая страной с начала Х века, пресеклась после убийства Иваном IV своего сына Ивана в 1581 году и трагической гибели в Угличе в 1591 году малолетнего царевича Дмитрия, последнего сына Ивана IV.
7 Так называли руководителей приказов (в широком смысле этого слова те, кто имел право принимать решения).
8 Регламент Главного магистрата. 1724 г,
9 Учебная программа была рассчитана на ряд лет обучения для освоения целого комплекса знаний по теоретическим, управленческим и правовым дисциплинам: государственной экономии, статистике, географии, отечественной и всеобщей истории, физике, математике, русскому, одному иностранному языку и некоторым другим предметам, знание которых считалось необходимым для государственного чиновника.
10 Собственная его императорского величества канцелярия в Российской империи действовала с конца XVIII в. и при Александре I. Но до середины 20-х г. XIX в. ее роль в управлении государством была невелика. Именно при Николае I ее первоначально созданные 6 отделений и канцелярия в целом приобрели функции высшего и центрального органа управления. Функционально отделения занимались: — I Отделение — подготовкой проектов указов, контролем за исполнением «высочайших повелений» министрами, губернаторами и местной администрацией в целом; кадрами чиновников государственного аппарата, включая вопросы приема, увольнения, карьерного роста и т.д.
— II Отделение — анализом и обобщением юридической практики и кодификацией законов Российской империи.
— III Отделение — вопросами государственной и политической безопасности. Создано на базе особой канцелярии МВД. Возглавляли его известные фигуры Дубельт Л.В., Бенкендорф А.Х. При III отделении был создан корпус жандармов, сеть жандармских округов, имелась разветвленная агентурная сеть.
— IV Отделение — вопросами контроля и руководства благотворительными учреждениями и женскими учебными заведениями.
— V Отделение — создано в 1836 г. специально для выработки проекта реформ по управлению государственными крестьянами.
— VI Отделение — организовано в 1842 г. специально для подготовки материалов по управлению территориями Кавказа.
11 Военизированы были и ведомства путей сообщения, особенно строительство железных дорог, развитие сети которых шло очень медленно. При Николае I из 52 губерний в 41 губернаторами были генералы и даже Святейший синод возглавлял гусарский генерал Н.Протасов.
12 На I Отделение были возложены функции обнародования законов и решений, контроля за движением дел, подбора кадров. На II — контроль за исполнением дел по «охране веры, благочестия и добрых нравов». На III — ведение наблюдения за поднадзорными, состоянием медицинских учреждений и общественных объектов (мостов, дорог, почты и т.д.). Вопросы развития экономики, торговли, финансов, строительство казенных заданий курировало IV Отделение.
13 Многие министерства на местах имели соответственно органы управления (местные учреждения), которые выполняли конкретные функции. Например, местными учреждениями Минфина в губерниях были казенные палаты, в уездах — казначейства, которые вели учет всех прямых налогоплательщиков, контролировали исполнение доходов и расходов в губерниях и уездах, наблюдали за сбором прямых и косвенных налогов и т.д. С 1817г. при казенных палатах существовали отделения питейных сборов. Казначейства осуществляли прием и хранение денежных средств, выдачи жалования чиновникам.
С 1837 г. были учреждены местные органы Министерства государственных имуществ, отвечавшие за управление государственными крестьянами (9 млн мужского пола) и землями. В губерниях это были палаты государственных имуществ, советники, асессоры, губернский землемер и местничий и т.д. Основными их обязанностями были хозяйственные заботы: продажа незаселенных государственных земель, организация обмена, аренды земель.
14 Согласно Манифесту 1831 г., на дворянские общественные должности имели право выбираться те дворяне, которые имели не менее 110 душ крепостных крестьян или 3 тысячи десятин незаселенной земли.
15 Состав степной думы (главный родоначальник и заседатели) утверждался восточносибирским генерал-губернатором. Ее деятельность затрагивала бурят, хакасов и с 1827 г. южных якутов. На несколько стойбищ или улусов создавалась инородная управа, представлявшая собой хозяйственно-финансовое, полицейское и судебное учреждение. Низовым звеном системы управления было родовое управление на каждое стойбище, улус или род, имевших не менее 15 семей. Состояло из старосты и помощников, избранных из «почетных родовичей».
16 Учебный округ возглавлял его попечитель, которому были подчинены учебные заведения и который отвечал за всю их деятельность, включая подбор кадров: директоров гимназий, профессоров университета, представляемых на утверждение министру народного образования. Только университеты в начале века имели определенную автономию. Совет университета, «университетский суд», право выбора ректора, деканов, инспектора и др.
17 В университетах и лицеях в 1838 г. обучалось 2843, в гимназиях — 17 403, в уездных, приходских и частных училищах 74 823 человека. В 1856 г. соответственно 4482, 19 098, 95 135 человек.
18 Накануне этого голосования прошло еще одно - и поддержку Гайдара проголосовали свыше 460 депутатов. Расчет сторонников Президента и, прежде всего — С.А.Филатова, предлагавшего и планировавшего срыв Съезда путем ликвидации необходимого кворума для его работы, строился на том, что с Президентом уйдут из зала 400 депутатов. Этот расчет провалился.