Тема 8.

Тема 9. Матеріальна і фінансова основа місцевого самоврядування

План.

1. Характеристика комунальної власності.

2. Особливості місцевих бюджетів в Україні.

Реальність місцевого самоврядування визначається в першу чергу матеріальними і фінансовими ресурсами, яки­ми розпоряджається територіальна громада та які в сукуп­ності становлять матеріальну і фінансову основу місцевого самоврядування.

Конституція України (ст. 142) до матеріальної і фінан­сової основи місцевого самоврядування відносить рухоме і нерухоме майно, доходи місцевих бюджетів, інші кошти, земля, природні ресурси, що є у власності територіальних громад сіл, селищ, міст, районів у містах, а також об'єкти їхньої спільної власності, що перебувають в управлінні ра­йонних і обласних рад.

Комунальна власність. Провідне місце в структурі ма­теріальної та фінансової основи місцевого самоврядування займає комунальна власність. Поняття комунальної влас­ності вперше на законодавчому рівні було введено Законом України «Про власність» від 7 лютого 1991 р. і на той час комунальна власність (або відповідно до Закону - власність адміністративно-територіальних одиниць) розглядалася як різновид державної власності (ст. 31 Закону). Конституція України 1996 року визначає комунальну власність як само­стійну форму власності, суб'єктами якої є територіальні громади села (кількох сіл у разі добровільного об 'єднання у сільську громаду їх жителів), селища, міста, району в місті.

Від імені та в інтересах територіальних громад право­мочності щодо володіння, користування та розпорядження об'єктами права комунальної власності можуть здійснюва­ти відповідні органи місцевого самоврядування.

До складу комунальної власності входить: рухоме і не­рухоме майно, доходи місцевих бюджетів, інші кошти, зем­ля, природні ресурси, підприємства, установи та організа­ції, в тому числі банки, страхові товариства, а також пен­сійні фонди, частка в майні підприємств, житловий фонд, нежитлові приміщення, місцеві енергетичні системи, гро­мадський транспорт, системи зв'язку та інформації, закла­ди культури, освіти, спорту, охорони здоров'я, науки, соці­ального обслуговування, майно, передане у комунальну власність іншими суб'єктами власності та будь-яке інше майно, рухомі та нерухомі об'єкти, які за правом власності належать територіальним громадам, а також кошти, отри­мані від відчуження об'єктів права комунальної власності.

Перелік об'єктів права комунальної власності територі­альної громади визначає відповідна сільська, селищна, мі­ська рада.

Рухоме і нерухоме майно, інші об'єкти права кому­нальної власності громадського користування, які мають важливе значення для життєзабезпечення села, селища, мі­ста, задоволення потреб територіальної громади та для збе­реження історико-культурних об'єктів визначаються тери­торіальною громадою як об'єкти виключного права кому­нальної власності.

До об'єктів виключного права комунальної власності, зокрема, можуть бути віднесені:

землі загального користування населених пунктів (май­дани, вулиці, проїзди, шляхи, пасовища, сінокоси, набере­жні, парки, міські ліси, сквери, бульвари, кладовища, місця знешкодження та утилізації відходів), а також землі, надані для розміщення будинків органів державної влади та орга­нів місцевого самоврядування;

землі природоохоронного, оздоровчого, рекреаційного та історико-культурного призначення;

річки, водойми та їх береги;

кладовища;

пам'ятки історії та архітектури;

природні ландшафти та заповідники;

інші об'єкти, перелік яких встановлює територіальна громада або відповідна рада.

Об'єкти виключного права комунальної власності не можуть бути відчужені у будь-який спосіб, а їх перелік встановлюється статутом територіальної громади.

Територіальні громади можуть мати спільну власність (сумісну або часткову) - об'єкти, що задовольняють спільні потреби територіальних громад, об'єкти права комунальної власності, а також кошти місцевих бюджетів, які за рішен­ням двох або кількох територіальних громад, відповідних органів місцевого самоврядування об'єднуються на догові­рних засадах для виконання спільних проектів або для спі­льного фінансування (утримання) комунальних підпри­ємств, установ та організацій.

Територіальна громада безпосередньо або через органи місцевого самоврядування володіє, користується і розпо­ряджається належним їй на основі права комунальної вла­сності рухомим і нерухомим майном, коштами та іншими об'єктами з метою забезпечення надання необхідних гро­мадських послуг. Так, відповідно до закону територіальна громада - власник комунального майна, може здійснювати з об'єктами комунальної власності будь-які господарські операції, передавати їх у постійне або тимчасове користу­вання фізичним та юридичним особам, здавати в оренду, вносити як частку до статутного фонду підприємств та ак­ціонерних товариств, продавати, купувати, використовуаа-ти як заставу, приватизувати, визначати в угодах та догово­рах умови використання та фінансування об'єктів кому­нальної власності, що приватизуються або передаються у користування та оренду тощо.

Органи місцевого самоврядування з метою забезпечен­ня умов для надання громадських послуг на належному рі­вні можуть продавати, купувати, резервувати земельні ді­лянки, здавати їх в оренду, використовувати як заставу, пе­редавати їх як внески до статутних фондів (капіталів) акціонерних товариств, товариств з обмеженою відпові­дальністю, кооперативів, фінансово-кредитних установ та інших підприємств і організацій.

Виконавчі органи місцевого самоврядування у встанов­леному законом порядку створюють, реорганізовують та ліквідовують комунальні підприємства, установи та закла­ди, визначають цілі їх діяльності та організаційні форми; затверджують статути створюваних ними підприємств, ор­ганізацій та установ. Відповідно до закону вони регулюють ціни та тарифи на продукцію і послуги створених підпри­ємств, взаємовідносини цих підприємств із відповідним бюджетом; встановлюють порядок використання прибутку, контролю за ефективністю використання належного під­приємствам майна, веденням фінансово-господарської дія­льності, призначають та звільняють керівників таких під­приємств, заслуховують звіти про їх діяльність; делегують своїх представників до спостережних рад господарських товариств, частка капіталу яких належить органам місцево­го самоврядування.

Управління об'єктами права комунальної власності здійснюють виконавчі органи місцевого самоврядування або інші уповноважені ними юридичні та фізичні особи.

Управління об'єктами права спільної власності терито­ріальних громад здійснюють за рішенням районних, облас­них рад районні, обласні державні адміністрації.

Для управління об'єктами права спільної власності сільськими, селищними, міськими радами можуть бути створені відповідні органи управління.

Право комунальної власності територіальної громади відповідно до ст. 13 Конституції України захищається зако­ном на рівних умовах з правами власності інших суб'єктів. Об'єкти права комунальної власності не можуть бути вилу­чені у територіальних громад і передані іншим суб'єктам права власності без згоди безпосередньо територіальної гро­мади або відповідного рішення ради чи уповноваженого нею органу, за винятком випадків, передбачених законом.

Місцевий бюджет. Фінансові ресурси територіальної громади за своєю структурою включають: а) кошти місце­вого бюджету; б) позабюджетні кошти місцевого самовря­дування; в) кошти комунальних підприємств.

Місцеві бюджети розробляють, затверджують і вико­нують відповідні органи місцевого самоврядування в селах, селищах, містах, районах у містах (у разі їх створення).

Районні та обласні ради затверджують районні та обла­сні бюджети, які формуються з коштів державного бю­джету для їх відповідного розподілу між територіальними громадами або для виконання спільних проектів та з кош­тів, залучених на договірних засадах з місцевих бюджетів для реалізації спільних соціально-економічних та культур­них програм.

Місцевий бюджет поділяється на поточний бюджет і бюджет розвитку.

У доходній та видатковій частинах місцевого бюджету окремо виділяються доходи, необхідні для виконання власних повноважень, і доходи, необхідні для забезпечення виконання делегованих законом повноважень органів виконавчої влади.

Втручання державних органів у процес складання, затвердження і виконання місцевих бюджетів не допускається, за винятком випадків, передбачених законами.

Місцевий бюджет має дохідну та видаткову частини.

Доходи місцевих бюджетів мають бути достатніми для ефективного здійснення завдань та функцій місцевого са­моврядування та формуються, по-перше, за рахунок влас­них джерел (місцеві податки і збори), що відповідає вимо­гам Європейської Хартії місцевого самоврядування, ст. 9 якої прямо передбачає, що принаймні частина коштів міс­цевого самоврядування повинна надходити за рахунок міс­цевих зборів і податків.

По-друге, до доходів місцевих бюджетів зараховуються закріплені доходи, тобто закріплені законом загальнодер­жавні податки, збори та інші обов'язкові платежі.

По-третє, до дохідної частини місцевих бюджетів можуть входити кошти з державного бюджету, які передаються з метою надання фінансової підтримки місцевого самовря­дування з боку держави, яка гарантує органам місцевого самоврядування дохідну базу, достатню для забезпечення населення послугами на рівні мінімальних соціальних по­треб. При цьому мінімальні розміри місцевих бюджетів мають визначатися на основі нормативів бюджетної забез­печеності на одного жителя з урахуванням економічного, соціального, природного та екологічного стану відповідних територій, виходячи з рівня мінімальних соціальних потреб, встановленого законом. Фінансова допомога місце­вому самоврядуванню з боку держави може здійснюватися в формі дотації або субвенції.

Дотації - це кошти, які передаються до місцевого бюгу з державного бюджету у випадках, коли коштів, що надходять з власних джерел та закріплених доходів недо­статньо для формування мінімального розміру місцевого бюджету. Використання дотацій не має цільового призна­чення, вони виділяються державою на безвідплатній та безповоротній основі.

Субвенції - це кошти, які виділяються з державного бюджету на певний строк для фінансування конкретних програм з метою соціально-економічного вирівнювання відповідних територій.( Субве́нція (від лат. subvenio «приходжу на допомогу») — це форма грошової допомоги місцевим бюджетам із державного бюджету, яка призначена для конкретно прописаної цілі/цілей.

Субвенція є дотацією місцевим бюджетам з державного бюджету. Субвенцію слід відрізняти від субсидії, яка призначена як дотації бюджетам, так і різним організаціям за рахунок бюджету або за рахунок спеціальних фондів, які формуються на основі внесків громадян і окремих компаній.

Відповідно до діючого законодавства України субвенції - це міжбюджетні трансферти для використання на певну мету в порядку, визначеному органом, який прийняв рішення про надання субвенції.)

Кошти державного бюджету, що передаються у вигляді дотацій, субвенцій, розподіляються обласними радами між районними бюджетами і бюджетами міст обласного зна­чення у розмірах, необхідних для формування дохідних частин не нижче мінімальних розмірів місцевих бюджетів, визначених законом, а також використовуються для фінан­сування з обласного бюджету спільних проектів територі­альних громад. Кошти обласного бюджету, передані дер­жавою у вигляді дотацій, субвенцій зараховуються до ра­йонних бюджетів і розподіляються районними радами між місцевими бюджетами.

По-четверте, до дохідної частини місцевого бюджету включаються кошти, необхідні для фінансування витрат, пов'язаних із здійсненням органами місцевого самовряду­вання повноважень органів виконавчої влади та виконан­ням рішень органів виконавчої влади.

Сільські, селищні, міські, районні в містах (у разі їх створення) ради та їх виконавчі органи самостійно розпо­ряджаються коштами відповідних місцевих бюджетів, визначають напрями їх використання. Розмір і цільове спрямування видатків, які здійснюються органами місцево­го самоврядування на потреби територіальних громад ви­значаються видатковою частиною місцевих бюджетів, яка включає видатки поточного бюджету (спрямовуються на фінансування установ і закладів, що утримуються за раху­нок бюджетних асигнувань) і видатки бюджету розвитку (спрямовуються на реалізацію програм соціально-еконо­мічного розвитку відповідної території, пов'язаних із здій­сненням інвестиційної та інноваційної діяльності, а також на фінансування субвенцій та інших видатків, пов'язаних з розширеним відтворенням).

Органи місцевого самоврядування мають широке коло прав щодо участі у фінансово-кредитних відносинах. Ці права регламентуються ст. 70 Закону про місцеве самоврядування в Україні.

Рада або за її рішенням інші органи місцевого самоврядування відповідно до законодавства, можуть випускати місцеві позики, лотереї та цінні папери, отримувати позички з інших бюджетів на покриття тимчасових касових розривів з їх погашенням до кінця бюджетного року, а також отримувати кредити в банківських установах.

Органи місцевого самоврядування можуть у межах законодавства створювати комунальні банки та інші фінансово-кредитні установи, виступати гарантами кредитів підприємств, установ і організацій, що належать до комунальної власності відповідних територіальних громад, розмішувати належні їм кошти в банках інших суб'єктів права власності, отримувати відсотки від їх доходів із зарахуванням до місцевого бюджету.

Органи місцевого самоврядування, відповідно до закону, можуть встановлювати місцеві податки і збори. Передбачено також і право за рішенням зборів громадян за місцем їх проживання запроваджувати місцеві збори на засадах добровільного самооподаткування.

Повноваження органів місцевого самоврядування в бюджетно-фінансовій сфері також детально регламентовані законодавством. До виключної компетенції сільських, селищних, міських рад ст. 26 Закону про місцеве самоврядування в Україні віднесені такі питання, що вирішуються тільки на пленарних засіданнях цих рад:

1) затвердження місцевого бюджету, внесення змін до нього; затвердження звіту про виконання бюджету;

2) встановлення місцевих податків і зборів, розмірів їх ставок у межах, визначених законом;

3) прийняття рішень щодо випуску місцевих позик;

4) прийняття рішень щодо отримання позик з інших місцевих бюджетів і джерел, а також щодо передачі коштів з відповідного місцевого бюджету;

5) прийняття рішень щодо надання відповідно до чинного законодавства пільг по місцевих податках і зборах.

До повноважень виконавчих органів сільських, селищних, міських рад у цій сфері ст. 28 зазначеного Закону віднесені такі власні (самоврядні) повноваження:

1) складання проекту місцевого бюджету, подання його на затвердження відповідної ради, забезпечення виконання бюджету; щоквартальне подання раді письмових звітів про хід і результати виконання бюджету; підготовка і подання відповідно до районних, обласних рад необхідних фінансових показників і пропозицій щодо складання проектів районних і обласних бюджетів;

2) встановлення в порядку і межах, визначених законодавством тарифів щодо оплати побутових, комунальних, транспортних та інших послуг, які надаються підприємствами й організаціями комунальної власності відповідної територіальної громади; погодження в установленому порядку цих питань з підприємствами, установами та організаціями, які не належать до комунальної власності;

3) встановлення за узгодженим рішенням відповідних рад порядку використання коштів та іншого майна, що перебувають у спільній власності територіальних громад;

4) здійснення в установленому порядку фінансування видатків місцевого бюджету;

5) залучення на договірних засадах коштів підприємств, установ і організацій незалежно від форм власності, розташованих на відповідній територій, та коштів населення, а також бюджетних коштів на будівництво, розширення, ремонт і утримання на пайових засадах об'єктів соціальної і виробничої інфраструктури та на заходи щодо охорони навколишнього природного середовища;

6) об'єднання на договірних засадах коштів відповідного місцевого бюджету та інших місцевих бюджетів для виконання спільних проектів або для спільного фінансування комунальних підприємств, установ і організацій, вирішення інших питань, що стосуються спільних інтересів територіальних громад.

До їх відання віднесені ще такі делеговані повноваження:

1) здійснення відповідно до закону контролю за дотриманням зобов'язань щодо платежів до місцевого бюджету на підприємствах і в організаціях незалежно від форм власності;

2) здійснення відповідно до закону контролю за дотриманням цін і тарифів;

3) сприяння здійсненню інвестиційної діяльності на відповідній території.

Місцева державна адміністрація, згідно зі ст. 18 Закону України "Про місцеві державні адміністрації", здійснює також такі повноваження в галузі бюджету та фінансів:

1) складає і подає на затвердження ради проект відповідного бюджету й забезпечує його виконання; звітує перед відповідною радою про його виконання;

2) подає в установленому порядку до органів виконавчої влади вищого рівня фінансові показники та пропозиції до проекту Державного бюджету України, пропозиції щодо обсягу коштів Державного бюджету України для їх розподілу між територіальними громадами, розмірів дотацій і субсидій, дані про зміни складу суб'єктів, що підлягають бюджетному фінансуванню, баланс фінансових ресурсів для врахування їх при визначенні суб-венцій, а також для бюджетного вирівнювання виходячи із забезпеченості мінімальних соціальних потреб;

3) отримує від усіх суб'єктів підприємницької діяльності незалежно від форм власності інформацію, передбачену актами законодавства для складання і виконання бюджету;

4) здійснює фінансування підприємств, установ і організацій освіти, культури, науки, охорони здоров'я, фізичної культури і спорту, соціального захисту населення, переданих у встановленому законом порядку в управління місцевій державній адміністрації вищими органами місцевого самоврядування, що представляють спільні інтереси територіальних громад, а також заходів, пов'язаних із розвитком житлово-комунального господарства, благоустроєм і дорожним будівництвом, охороною довкілля та громадського порядку, інших заходів, передбачених законодавством;

5) у спільних інтересах територіальних громад об'єднує на договірній основі бюджетні кошти з коштами підприємств, установ, організацій і населення для будівництва, розширення, реконструкції, ремонту та утримання виробничих підприємств, транспорту, мереж тепло-, водо-, газо-, енергозабезпечення, доріг, зв'язку, служб з обслуговування населення, закладів охорони здоров'я, торгівлі, освіти, культури, соціального забезпечення житлово-комунальних об'єктів, у тому числі їх придбання для задоволення потреб населення, та фінансує здійснення цих заходів;

6) в установленому порядку регулює інвестиційну діяльність;

7) регулює ціни та тарифи за виконання робіт і надання жит- лово-комунальних послуг підприємствами, а також визначає і встановлює норми їх споживання, здійснює контроль за їх додержанням.

Місцеві державні адміністрації можуть здійснювати й інші повноваження, делеговані їм відповідними органами місцевого самоврядування.

 Тема 10. Гарантії місцевого самоврядування. Юридична відповідальність суб'єктів муніципально-правових відносин

План.

1. Поняття гарантій місцевого самоврядування.

2. Система гарантій місцевого самоврядування.

3. Об'єктні гарантії місцевого самоврядування.

4. Нормативно-правові гарантії.

5. Особливості технологічних гарантій місцевого самоврядування.

6. Юридична відповідальність.

Питання 1. Поняття гарантій місцевого самоврядування

Поняття гарантій місцевого самоврядування. Становлення і розвиток системи місцевого самоврядування, ефективність здійснення його завдань і функцій, формування дієздатних територіальних громад, підвищення ролі різноманітних форм безпосередньої демократії у житті суспільства залежать від того, наскільки повно забезпечені та захищені права місцевого самоврядування. Одним з основних елементів механізму забезпечення прав місцевого самоврядування є система гарантій цих прав. Гарантованість місцевого самоврядування досягається багатьма умовами, у тому числі і нормативно-обов'язковими настановами, тобто ступенем визнання й закріплення в законодавстві, хоча й не обмежується ними.

У літературі питання щодо визначення гарантій місцевого самоврядування є дискусійним. Так, Ю. Д. Казанчев і О. М. Писарєв пов'язують гарантії місцевого самоврядування з утворенням та існуванням правових, організаційних і матеріально-фінансових умов для діяльності населення щодо здійснення місцевого самоврядування1. Колектив авторів одного з навчальних посібників з муніципального права під гарантіями місцевого самоврядування розуміє умови й засоби, що дозволяють забезпечити реалізацію та ефективний правовий захист прав місцевого самоврядування. Фактично на аналогічних позиціях знаходяться вітчизняні вчені В. В. Кравченко та М. В. Пітцик, на думку яких, гарантії — це економічні, політичні, правові та інші умови й засоби, що забезпечують повну й ефективну реалізацію прав місцевого самоврядування та їх надійний захист. М. І. Корнієнко розглядає гарантії місцевого самоврядування як комплекс заходів, з допомогою яких забезпечується реальне здійснення місцевого самоврядування територіальними громадами та органами місцевого самоврядування, а також захист права на місцеве самоврядування. О. Ф. Фрицький вважає, що гарантії місцевого самоврядування — це конституційно-правові засоби забезпечення організації і діяльності місцевого самоврядування та найважливіша умова повного й ефективного здійснення органами місцевого самоврядування визначених законом їх завдань, функцій і повноважень4. Російські вчені А. О. Безуглов та С. О. Солдатов визначають конституційно-правові гарантії як систему конституційно-правових норм, які забезпечують реалізацію основних положень або принципів організації та діяльності місцевого самоврядування5.

Отже, бачимо, що єдності думок на проблему стосовно поняття гарантій місцевого самоврядування як у вітчизняній, так і зарубіжній науці немає. Значною мірою це зумовлено тим, що, по-перше, і в загальній теорії права питання про поняття гарантій не можна вважати вирішеним остаточно, оскільки дана категорія опинилася в динаміці, перебуваючи під впливом різних суспільних чинників. По-друге, дослідження елементів гарантій місцевого самоврядування без урахування специфіки об'єкта досліджуваного феномена, тобто місцевого самоврядування, можуть призвести до неправильного уявлення про нього, тому проблема вивчення гарантій не може бути адекватно зрозумілою поза аналізом різних форм їх взаємодії з відповідними сферами суспільного життя (політичною, економічною, соціальною, духовною та ін.).

У літературі існує ще розбіжність стосовно питання про об'єкт гарантій місцевого самоврядування, тобто з приводу того, що має гарантуватися. Так, у літературних джерелах вживаються терміни "гарантіїмісцевого самоврядування", "гарантіїзахисту місцевого самоврядування", "гарантії здійснення місцевого самоврядування", "гарантії організації та здійснення місцевого самоврядування", "гарантії прав місцевого самоврядування" тощо. Тобто об'єктом називають або "місцеве самоврядування" у цілому, або його "захист", "організацію", діяльність", "права" тощо.

Кожна з позицій є по-своєму правильною. Так, не може бути гарантій місцевого самоврядування без гарантування влади, яка його здійснює. Визнання місцевого самоврядування та муніципальної влади, природно, передбачає створення певного організаційного механізму, покликаного здійснювати певну діяльність щодо вирішення питань місцевого значення. У свою чергу, поза діяльності існування цього механізму позбавлено сенсу. Звідси має бути гарантованою як організація, так і сама діяльність. Для здійснення цієї діяльності за місцевим самоврядуванням визнаються певні права і свободи, які також потребують для своєї оптимальної реалізації наявності відповідних умов набуття, володіння, користування, розпорядження та захисту.

У той самий час, акцентування якогось одного об'єкта звужує важливе ролеве (функціональне) призначення гарантій — оптимальне вирішення питань місцевого значення. Тому, на наш погляд, найбільш вдалим є термін "гарантії місцевого самоврядування". Він набагато ширший за інші вживані в літературі поняття. Адже до числа гарантій місцевого самоврядування належить і правова база місцевого самоврядування, і наявність системи муніципальних прав і свобод та повноважень органів і посадових осіб місцевого самоврядування, а також обов'язків органів і посадових осіб державної влади у галузі місцевого самоврядування тощо. Крім того, до гарантії місцевого самоврядування варто відносити і реальні дії держави в особі його органів і посадових осіб, що створюють необхідну обстановку для успішної діяльності місцевого самоврядування.

Більш того, звертає на себе увагу й те, що кожна з цитованих нами наукових позицій щодо гарантій місцевого самоврядування зміщує акценти лише на тому чи іншому моменті у розумінні місцевого самоврядування: гарантії місцевого самоврядування як влади, або як права, принципу тощо. Але, як відомо, місцеве самоврядування — складне й багатоманітне соціально-політичне явище, ніж це може видатися при формальному аналізі як юридичної доктрини, так і норм міжнародно-правових актів в галузі місцевого самоврядування та норм Конституції і законів України, що визначають основні, однак не всі, а найбільш загальні принципи його організації та функціонування. Саме тому довкола нього традиційно виникали і продовжують виникати дискусії, у ході яких дістають вияв насамперед спроби визначити його природу та сутність.

Очевидно, що за таких умов місцеве самоврядування та система його гарантій не можуть не бути підданими теоретичному осмисленню за різними напрямами дослідницького пошуку. До таких напрямів належать оцінки місцевого самоврядування:

як принципу організації та здійснення влади на місцях, форми самоорганізації та самодіяльності громадян1;

як складової частини організації управління суспільством;

як гарантованого державою права та реальної здатності територіальної громади самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення;

як децентралізованої форми управління;

як принципу організації та здійснення публічної влади та детермінованого цим принципом права місцевого населення, громадян — мешканців відповідної території (територіальних громад) незалежно і самостійно вирішувати питання місцевого значення;

як основи конституційного ладу, права населення на самостійне вирішення питань місцевого значення та форми народовладдя;

як волевиявлення територіальних громад через вибори, референдуми та в інші форми або через утворювані ними органи тощо.

Кожний напрям у дослідженні місцевого самоврядування наголошує на одному аспекті феномена локальної демократії та є по-своєму правильним. Одночасно, лише комплексне розуміння місцевого самоврядування в сукупності всіх його проявів та соціально-політичних впливів у суспільстві дозволить оптимально усвідомити його сутність, зміст і форму.

Звертає на себе увагу й той факт, що в літературі дуже часто під гарантіями розуміють певні "умови", однак, при цьому вказується на їх "закріплення" муніципальним правом4. З цим не можна погодитися принаймні тому, що більшість економічних, політичних, духовних та інших суспільних відносин, які впливають на організацію і діяльність місцевого самоврядування, не можуть бути юридично регламентовані нормами права взагалі та нормами муніципального права зокрема. Адже хіба такі категорії, як, наприклад, фактичний стан екології, рівень життя людей, ступінь розвитку загальної та правової культур, політична обстановка в країні, протистояння гілок влади, поведінка опозиційних сил, авторитет лідерів як на рівні держави (Президента України), так і на рівні місцевого самоврядування (сільського, селищного, міського голови) суттєво не впливають на організацію і діяльність місцевого самоврядування? Безумовно, впливають. Між тим усі ці чинники залишаються за межами правового регулювання1.

Мета гарантій місцевого самоврядування — сприяння безперешкодному й ефективному вирішенню питань місцевого значення як органами й посадовими особами місцевого самоврядування, так і, передусім, територіальною громадою безпосередньо.

Реалізація закладеної в гарантіях мети припускає наявність дій, без яких неможливе досягнення позитивного результату.

Гарантії місцевого самоврядування визначаються також поводженням, діяльністю відповідних суб'єктів. Тому при визначенні гарантій місцевого самоврядування необхідно виходити з того, що вони мають переважно своїм предметом діяльність відповідних суб'єктів. До суб'єктів, що забезпечують реалізацію повноважень місцевого самоврядування, належать перераховані в Конституції і в Законі "Про місцеве самоврядування в Україні" органи, підприємства, установи, організації, їхні посадові особи, а також людина і громадянин. їхня діяльність і є процесуальною ознакою поняття "гарантії місцевого самоврядування".

Адже деякі види гарантій місцевого самоврядування не були закріплені в нормах права і носили характер звичаїв, що виникли у процесі муніципальної діяльності, що передусім стосується інформаційного забезпечення діяльності місцевого самоврядування, процесуальних гарантій здійснення повноважень і деяких інших. З часом, після накопичення і узагальнення муніципального досвіду, деякі з цих гарантій були санкціоновані державою через закріплення в Законі "Про місцеве самоврядування в Україні" і в низці інших нормативних актів. Проте на їхній базі виникають нові, такі що гарантують здійснення повноважень місцевого самоврядування, звичаї, що є основною тенденцією відносно звичаїв і правових норм в регулюванні діяльності місцевого самоврядування в Україні. Тому матеріальною ознакою поняття гарантій місцевого самоврядування є те, що вони виявляються в необхідній обстановці і закріплені в нормах права, втілюються в актах застосування права, у місцевих звичаях і традиціях.

Обов'язковою передумовою існування гарантій слугують правові акти, що визначають умови, за яких місцеве самоврядування набуває конкретного права і несе обов'язок. Найважливіший соціально-юридичний зміст правових відносин полягає ще в тому, що вони припускають подальшу конкретизацію прав і обов'язків залежно від юридичних фактів.

Виходячи зі сказаного, поняття гарантій місцевого самоврядування має такі характерні ознаки:

— наявність конкретної мети (об'єктної визначеності) — гарантії забезпечують механізм визнання, набуття, володіння, користування, розпорядження та захисту муніципальних прав і свобод, а також реальну здатність територіальних громад безпосередньо або під відповідальність органів і посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення;

— мають певні визначені у законодавстві параметри (дія у часі, просторі та за колом суб'єктів) — гарантії можуть діяти постійно з моменту визнання місцевого самоврядування на всіх етапах муніципального будівництва або можуть носити періодичний чи разовий характер; їх гарантуючий вплив може поширюватися на всю територію держави або обмежуватися певним локальним середовищем; деякі з них є гарантами всіх учасників муніципально-правових відносин, деякі — лише окремих суб'єктів;

— мають матеріалізований характер (конкретне середовище реалізації та нормативну оформленість) — гарантії містяться в необхідній для реалізації функцій і повноважень місцевого самоврядування політико-правовій і соціально-економічній обстановці, виходять із загальних принципів права, а також закріплюються у національному законодавстві, міжнародно-правових документах, локальних нормативно-правових актах, відображаються у місцевих звичаях і традиціях;

— наявність процесуальної визначеності (мають динамічний характер) — гарантії обумовлюються переважно реальною діяльністю територіальних громад, жителів-членів цих громад, а також органів, підприємств, установ, організацій і їхніх посадових осіб щодо вирішення питань місцевого значення;

— носять каузальний характер (мають певну мотивацію, наявність попередніх підстав встановлення) — гарантії значною мірою функціонують уже після настання юридичних фактів, з якими пов'язується визнання системи муніципальних прав і свобод й набуття їх певними суб'єктами, а також накладання відповідних юридичних обов'язків для досягнення визначеного, заздалегідь передбаченого результату.

Єдність даних ознак характеризує гарантії місцевого самоврядування, що являють собою зумовлену діяльністю територіальних громад і місцевих жителів, а також органів, підприємств, установ, організацій і їх посадових осіб систему взаємозалежних засобів, з допомогою яких забезпечується безперешкодне й ефективне здійснення муніципальних прав і свобод, а також виконання юридичних обов'язків щодо місцевого самоврядування.

Таким чином, гарантії місцевого самоврядування — це необхідне для набуття, володіння, користування та розпорядження муніципальними правами й свободами політико-правове і соціально-економічне оточення і спеціальний механізм, які разом забезпечують і захищають діяльність територіальних громад та інших суб'єктів системи місцевого самоврядування щодо вирішення питань місцевого значення.

Загальні конституційні основи гарантій місцевого самоврядування. Конституцією України визнається місцеве самоврядування, закріплюються його основи, а також встановлюються фундаментальні принципи його організації і діяльності. Принципи, як відомо, — це об'єктивна закономірність, характерна для будь-якого суспільно-політичного явища, сформульована у вигляді конкретної ідеї чи правила. Оскільки більшість принципів є водночас правовими нормами ("нормами-принципами"), ними варто неухильно керуватися не тільки в теорії, а й у повсякденній практиці, отже, їх можна розглядати і як загальні конституційні основи гарантій місцевого самоврядування.

По суті ці гарантії є складовою системи гарантій усього конституційного ладу, логічним продовженням цих гарантій, виступаючи гарантіями місцевого самоврядування як фундаментального інституту конституційного ладу. Адже, наприклад, Європейською хартією про місцеве самоврядування встановлюється, що місцеве самоврядування складає одну з основ будь-якого демократичного ладу. Принцип місцевого самоврядування — проголошується у ст. 2 цього документа — має бути визнаним у внутрішньому законодавстві і, по можливості, в конституції держави.

Конституція України, визначаючи українську державу як демократичну, правову та соціальну, фіксує найважливіші системоутворюючі ознаки її демократизму, які знаходять свій вияв передусім у принципах суверенності суспільства і держави, народовладді, поділі державної влади на законодавчу, виконавчу та судову, ідеологічному, економічному та політичному плюралізмі (багатоманітні), етнічній багатонаціональності і політичній єдності українського народу, визнанні та гарантуванні місцевого самоврядування тощо та водночас встановлює й систему гарантій реалізації цих фундаментальних принципів конституційного ладу.

У свою чергу, виходячи з загальновизнаних принципів організації та діяльності локальної демократії місцеве самоврядування як вияв влади Українського народу складає одну з фундаментальних основ конституційного ладу України та органічно вимагає створення та/або дотримання умов свого гарантування з боку всіх інших інститутів конституційного ладу. Так, Конституція України, закріплюючи місцеве самоврядування як один з елементів конституційного ладу, гарантує організаційну, правову та фінансову незалежність місцевого самоврядування. Місцеве самоврядування не може (не повинно) розглядатися як структурний і функціональний елемент системи державної влади. Це означає, що місцеве самоврядування як одна з основ конституційного ладу має джерелом свого існування не державну, а конституційну волю народу, виступає як фундаментальний конституційний принцип, який встановлює, визнає і гарантує управлінську незалежність територіальних громад. Місцеве самоврядування як елемент конституційного ладу України створює умови для правотворчої, правозастосувальної і правореалізаційної діяльності, спрямованої на здійснення даного принципу. Також місцеве самоврядування в цій якості виступає ще в якості політико-правового, соціально-економічного та культурного стану місцевого життя, яке склалося під впливом конституційного механізму та чинників, що перекручують його.

Для конституційних основ гарантій місцевого самоврядування характерно й те, що вони визначають побудову і функціонування всієї системи місцевого самоврядування; допомагають усвідомити сутність і зміст місцевого самоврядування, його характерні риси й ознаки; виступають як критерій оцінки конституційної моделі місцевого самоврядування: наскільки вона відповідає концептуальним ідеям місцевої демократії; сприяють збереженню наступності в розвитку інститутів місцевого самоврядування тощо.

Загальні конституційні основи гарантій місцевого самоврядування охоплюють усі сторони його організації і здійснення. За ступенем такого охоплення вони поділяються на основні, що впливають на всі сфери місцевого самоврядування, та спеціальні, що належать лише до окремих сфер, місцевого самоврядування.

Так, до числа основних відносять гарантії, які забезпечують реалізацію принципів демократизму держави й суспільства, соціальної держави, соціальної свободи, соціальної справедливості, гуманізму, рівноправності, єдності юридичних прав і обов'язків, законності тощо.

Усі конституційні основи гарантій місцевого самоврядування взаємозумовлені та тісно взаємопов'язані між собою. Вони реальні лише за умовою, якщо їм відповідає в суспільстві правовий порядок з його демократичною і гуманістичною спрямованістю. Лише тоді можна казати про наявність у суспільстві й державі справжнього муніципалізму як теорії та практики місцевого самоврядування. Якщо місцеве життя будується всупереч цим принципам, не відповідає їм — конституційні основи і гарантії муніципальної демократії стають декларацією, а муніци-палізм носить символічний та фіктивний характер.

Таким чином, визнання місцевого самоврядування як однієї з основ конституційного ладу виходить з намірів України бути демократичною, соціальною та правовою державою. Воно також свідчить про розуміння цінності місцевого самоврядування, яке забезпечує здійснення українським народом своєї влади, реалізацію прав громадян на участь в управлінні державними та місцевими справами, а також інших прав людини і громадянина.

Поряд з основними конституційними гарантіями місцевого самоврядування в Конституції закріплено й спеціальні гарантії:

самостійність рішення територіальними громадами та органами і посадовими особами місцевого самоврядування питань місцевого значення (ч. 1 ст. 140);

поєднання у місцевому самоврядуванні представницької та безпосередньої демократії (ч. З ст. 140);

непідпорядковуваність однієї територіальної громади іншій (частини 1 і 4 ст. 140);

обов'язковість наявності органів місцевого самоврядування (ч.4ст. 140);

пріоритетна роль представницьких органів місцевого самоврядування в системі органів місцевого самоврядування (ст. 141) тощо.

Так, наприклад, фіксація на конституційному рівні принципу виборності органів і посадових осіб місцевого самоврядування найповнішою мірою демонструє демократичний характер права людини на місцеве самоврядування. Одночасно воно тісно пов'язане з принципом самостійності місцевого самоврядування, тому що тільки обрані населенням органи та посадові особи місцевого самоврядування можуть бути незалежними у процесі вирішення питань місцевого значення.

Найважливішою конституційною гарантією місцевого самоврядування є також гласність. Гласність має особливе значення для населення, для реалізації його прав і свобод, у тому числі права на місцеве самоврядування. Конституція України приділяє чимало уваги означеній гарантії у вигляді фіксації права на інформацію через свободу друку і слова, збирання, зберігання, використання та поширення інформації, доступу до матеріалів і документів, демократичну діяльність ЗМІ, звіти посадових осіб місцевого самоврядування перед населенням тощо.

До категорії конституційних гарантій належать і проголошені в Конституції України принципи:

забезпечення органами державної влади мінімальних місцевих бюджетів (ст. 142);

гарантованості мінімальних державних соціальних стандартів у галузі місцевого самоврядування (ч. З ст. 142);

державне визнання і гарантування місцевого самоврядування (ст. 7) тощо.

Державна підтримка місцевого самоврядування — одна з головних умов забезпечення самостійності місцевого самоврядування в Україні. Обумовлюється це особливою роллю держави у функціонуванні місцевого самоврядування в будь-якій країні на сучасному етапі, наприклад у правовому регулюванні, забезпеченні стабільності фінансово-економічної основи шляхом надання дотацій і субвенцій тощо. У цілому, зміст державної підтримки місцевого самоврядування полягає у створенні необхідних умов для становлення і розвитку місцевого самоврядування, сприяння населенню у здійсненні права на місцеве самоврядування.

До числа спеціальних конституційних гарантій місцевого самоврядування можна також віднести:

організаційне відокремлення місцевого самоврядування від системи органів державної влади;

відповідність матеріальних і фінансових ресурсів місцевого самоврядування його повноваженням;

різноманіття форм безпосереднього здійснення місцевого самоврядування;

поєднання колегіальності і єдиноначальності у місцевому самоврядуванні.

Так, наприклад, як спеціальну можна розглядати гарантію організаційної відособленості місцевого самоврядування. Положення, коли органи місцевого самоврядування не входять до системи органів державної влади, є досить поширеним варіантом реалізації самостійності місцевого самоврядування у світовій муніципальній практиці, хоча це і не є обов'язковим правилом. Конституційна фіксація даного правила означає, що за місцевим самоврядуванням визнається особливе місце в політичній системі України: місцеве самоврядування, його органи не входять до механізму державної влади, хоча це й не означає його повної автономності від неї. Взаємозв'язок місцевого самоврядування з державою досить тісний і знаходить свій вияв у тому, що місцеве самоврядування і державна влада мають єдине джерело — народ, а також тим, що органам місцевого самоврядування можуть надаватися законом окремі повноваження виконавчої влади. Поряд з цим, місцеве самоврядування як елемент політичної системи свідчить про те, що у країні поряд з інтересами особи та держави визнаються і гарантуються ще й місцеві (муніципальні) інтереси, пов'язані з вирішенням питань безпосереднього забезпечення життєдіяльності населення. При цьому муніципальні інтереси розглядаються не як підпорядковані державним, а як рівноправні.

Зміст ст. 7 Конституції та її місце в Основному Законі свідчать про визнання і гарантування місцевого самоврядування як фундаментального інституту, спрямованого на включення людини у процес управління справами суспільства. Таке визнання на конституційному рівні підносить інститут місцевого самоврядування в ранг природного права — права жителів села чи добровільного об'єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста самостійно вирішувати питання місцевого значення незалежно від державних структур, в межах законів, власної фінансово-економічної бази та під відповідальність органів і посадових осіб місцевого самоврядування. Під природним правом територіальної громади тут слід розуміти сукупність прав жителів певних населених пунктів, наданих їм від Бога (природи), а тому священних і невідчужуваних від них у процесі їхньої життєдіяльності. У силу цього дане природне право не залежить від законодавчого визнання чи невизнання його державою. Тобто право на місцеве самоврядування виступає як найважливіша складова частина єдиної системи природного права. Це означає, що місцеве самоврядування як споконвічне право територіальної громади має не дарований характер, а належить їй в силу природи. Держава з допомогою правових заходів лише впорядковує, зовнішньо оформлює самоврядну активність територіальних громад, не встановлюючи її, а створюючи умови для самостійного вирішення ним питань місцевого значення.

Стосовно місцевого самоврядування, самостійність — ключове поняття. Це означає, що органи місцевого самоврядування наділяються власною компетенцією, що належить тільки їм, що вони вільні у здійсненні своїх повноважень, які реалізують під свою відповідальність. Самостійність місцевого самоврядування на сучасному етапі конституційного будівництва виявляється також у тому, що органи місцевого самоврядування за Конституцією України, не включаються в систему органів держави. Про це свідчить те, що в Основному Законі структурно виділений окремий розділ "Місцеве самоврядування" (статті 140—146).

Таким чином, під загальними конституційними основами гарантій місцевого самоврядування слід розуміти систему передбачених Конституцією та прийнятими на її основі й відповідно до неї законами базових конституційних принципів, закріплених в розділі І Конституції України, які формують юридичну модель усього суспільства, держави, їх взаємовідносин між собою, людиною та її асоціаціями (територіальними, релігійними громадами тощо), а також національного права в сукупності всіх його галузей. Загальні конституційні основи гарантій місцевого самоврядування — це також і здійснення цих принципів, реальний стан суспільства, держави, муніципальної демократії та правової системи, який склався під їх впливом. Одночасно, саме місцеве самоврядування як одна з основ конституційного ладу являє собою фундаментальний принцип організації та здійснення влади в суспільстві та державі, я кий поряд з іншими принципами визначає та гарантує демократичне владарювання в нашій країні.

Питання 2. Система гарантій місцевого самоврядування

Система гарантій місцевого самоврядування. З метою ефективного забезпечення функціонування місцевого самоврядування існує дуже складна система його гарантій. У державознавстві немає єдиної думки щодо системи гарантій місцевого самоврядування, їх класифікації. Більшість авторів виокремлюють загальні гарантії, до яких належать економічні, політичні, соціальні та духовні гарантії, і спеціальні (юридичні або правові) гарантії.

Так, К. С. Шугрина пише про загальні та юридичні гарантії. До перших вона відносить організаційно-політичні, економічні, духовні, соціальні, а до юридичних — гарантії організаційної та фінансово-економічної самостійності місцевого самоврядування.

М. О. Пухтинський серед гарантій місцевого самоврядування виділяє

1) загальні, зумовлені особливостями соціально-політичного ладу, ступенем розвитку економіки, духовної сфери;

2) конституційні, визначені Конституцією і присвячені безпосередньо принципам організації місцевого самоврядування;

3) організаційно-правові, що забезпечують організаційну і правову автономію територіальних громад і органів місцевого самоврядування;

4) фінансово-економічні, спрямовані на дотримання фінансової та економічної самостійності місцевого самоврядування і

5) міжнародно-правові, декларовані в міжнародно-правових актах.

Автори одного з навчальних посібників з муніципального права розрізняють загальні гарантії, серед яких виділяються політичні, економічні, соціальні, культурно-ідеологічні (духовні) та організаційні, а також спеціальні (юридичні) гарантії, до яких відносять правові принципи організації та діяльності місцевого самоврядування, інститут відповідальності органів і посадових осіб місцевого самоврядування, порядок розгляду звернень органів місцевого самоврядування, судовий захист прав місцевого самоврядування тощо.

Оригінальною є позиція Ю. М. Тодики з цього питання. Він розглядає систему гарантій місцевого самоврядування як сукупність економічних, юридичних, організаційних, кадрових та інформаційних гарантій.

Завдання класифікації полягає у чіткій систематизації об'єктів і фіксуванні їхніх властивостей і відносин для полегшення орієнтування в ній. У теоретичному відношенні — це, насамперед, питання вибору критеріїв класифікації та чіткого керівництва ними, а також раніш наведеним визначенням гарантій місцевого самоврядування; у практичному відношенні — це питання повноти охоплення гарантуючого впливу в процесі муніципальної діяльності суб'єктів відносин місцевого самоврядування.

Уявляється доцільним як основні критерії класифікації гарантій місцевого самоврядування виділяти: 1) сферу (об'єкт) суспільних відносин, на яку поширюється сила гарантуючого впливу; 2) форму нормативно-правової фіксації гарантій місцевого самоврядування; 3) технологію діяльності територіальних громад та інших суб'єктів відносин місцевого самоврядування тощо.

Питання 3.

Об'єктні гарантії місцевого самоврядування. Найбільш важливе значення у системі гарантій місцевого самоврядування мають об'єктні гарантії місцевого самоврядування. Критерієм виділення цих гарантій є сфери суспільного життя, в яких визнаються та здійснюються муніципальні права і свободи та функціонує (може функціонувати) місцеве самоврядування. Це сфери політична, економічна, соціальна, ідеологічна (духовна, культурна) та зовнішня. Цим сферам суспільних відносин відповідають такі гарантії місцевого самоврядування: політичні, економічні, соціальні, ідеологічні (духовні, культурні) та зовнішні.

Думається, що виділення даної групи гарантій логічно виходить з розуміння місцевого самоврядування як права людини та територіальної громади вирішувати питання місцевого значення. Адже, розглядаючи місцеве самоврядування через призму прав і свобод людини і громадянина, його можна визначати як визнані та гарантовані державою природні можливості людини та її асоціацій (територіальних громад) самостійно і під свою відповідальність вирішувати питання місцевого значення в різних сферах суспільного життя, зокрема політичній, економічній, соціальній, культурній та ін. У зв'язку з цим, безумовно, різноманітні форми прояву та реалізації даних можливостей потребують свого гарантування та захисту.

Для повнішого з'ясування поняття цієї групи гарантій варто виходити з того, що їхній гарантуючий механізм проявляється в умовах відповідного політико-правового клімату в державі та суспільстві, необхідній соціально-побутовій та економічній обстановці, у певній моральній, ідеологічній атмосфері суспільства. Функціонування права, всієї системи юридичних засобів відбувається у певному соціальному середовищі, яке віддзеркалює ставлення до права і законності з боку суспільства, держави, політичних партій, характеризує умови реалізації юридичних норм, стан правової культури і правового виховання і т. ін. Тому як загальні об'єктні гарантії місцевого самоврядування можна розглядати ті політичні, економічні, соціальні умови, духовні підвалини та цінності суспільства, організаційні засоби, які є передумовами визнання, встановлення місцевого самоврядування та стимулювання його розвитку; забезпечують певну стійкість, послідовність і стабільність в організації та діяльності місцевого самоврядування; створюють реальні можливості для якнайповнішої реалізації функцій і повноважень місцевого самоврядування тощо.

Дані умови значною мірою впливають на процес забезпечення діяльності місцевого самоврядування. Від об'єктивних умов, в яких існує місцеве самоврядування, залежить більшість їхніх гарантій.

Очевидно, що в широкому політико-правовому та соціологічному розумінні до загальних об'єктних гарантій місцевого самоврядування як елемента демократії має бути віднесено і ступінь розвитку громадянського суспільства. Адже місцеве самоврядування — це один з найважливіших інститутів громадянського суспільства і механізм формування такого суспільства. У свою чергу, саме громадянське суспільство, його інститути є важливими гарантами муніципальної демократії.

Серед об'єктних гарантій місцевого самоврядування, необхідно передусім виділити політичні гарантії. Під політичними гарантіями місцевого самоврядування слід розуміти демократичний характер політичного режиму в країні, який зумовлює не тільки визнання за населенням права на місцеве самоврядування, а й володіння, користування, розпорядження цим правом, його всіляку підтримку та захист державою. Тільки в демократичній державі можливе існування місцевого самоврядування, оскільки останнє, виступаючи однією з основ конституційного ладу, являє собою головний принцип організації і здійснення публічної влади, поряд з іншими конституційними принципами визначає систему демократичного управління в державі. Це система державної влади, яка заснована на принципах:

поділу влади, розмежування предметів відання органів державної влади та місцевого самоврядування;

народовладдя, що здійснюється на основі політичного та ідеологічного різноманіття безпосередньо народом, а також через органи державної влади й органи місцевого самоврядування;

самостійності місцевого самоврядування в межах своїх повноважень;

реального забезпечення основних прав і свобод людини і громадянина тощо.

Значною мірою розвиток місцевого самоврядування залежить від рівня розвитку економіки в державі, життєвого рівня людей, соціальної структури суспільства тощо. Тому економічними гарантіями місцевого самоврядування виступають:

економічна система суспільства, в основі якої лежать принципи ринкової економіки;

єдність економічного простору;

вільне переміщення товарів, послуг і фінансових коштів;

підтримка конкуренції, свобода економічної діяльності, підприємництва та праці;

визнання, плюралізм, рівноправність і рівний захист різних форм власності, у тому числі комунальної.

До соціальних гарантій місцевого самоврядування належать:

соціальна стабільність, розвиток соціальної структури суспільства;

формування основних соціальних груп, зокрема наявність "середнього класу";

можливість задоволення мінімальних потреб кожного члену суспільства;

ефективна система соціального забезпечення;

діяльність держави, спрямована на всебічний розвиток особистості тощо.

Ідеологічними (духовними, культурними) гарантіями

місцевого самоврядування виступають:

система існуючих у країні ідеологічних і культурних цінностей;

загальний рівень громадської свідомості, в тому числі правосвідомості;

ідеологічне різноманіття;

заборона на розпалювання соціальної, расової, міжетнічної та релігійної ворожнечі, посягання на права і свободи людини;

оцінка тих чи інших явищ життя передусім з позицій моральності, справедливості;

можливість міждержавного обміну культурними цінностями;

існуючі в суспільстві історичні, етнонаціональні, місцеві традиції та звичаї.

Ігнорування цих традицій і звичаїв органами та посадовими особами місцевого самоврядування, державою уповільнює реалізацію завдань і цілей місцевого самоврядування. І, навпаки, врахування і використання місцевих звичаїв і традицій при визначенні основних задач, спрямованих на реалізацію прав і потреб громадян, пов'язаних з їхньою національною приналежністю, вказує нате, що органи місцевого самоврядування безпосередньо виражають інтереси жителів і сприяють здійсненню їхніх етнокультурних інтересів.

Важливе місце в системі духовних гарантій місцевого самоврядування посідає правосвідомість, що являє собою сукупність поглядів, ідей, які виражають ставлення людей до права, законності, правосуддя, їх уяву про те, що є правомірним чи неправомірним. Як гарант здійснення повноважень правосвідомість виражає ставлення людей до суб'єктивних прав, здійснення цих прав і виконання обов'язків, покладених на громадян законом.

Не можна не погодитися з тим, що до системи культурно-ідеологічних гарантій належать:

формування муніципального права як комплексної галузі публічного права;

розробка стратегії законодавчої діяльності в галузі місцевого самоврядування;

проведення фундаментальних наукових досліджень в галузі місцевого самоврядування та муніципального менеджменту;

розробка сучасних муніципальних управлінських технологій тощо1.

Як зовнішні об'єктні гарантії місцевого самоврядування можна назвати зовнішньополітичні, зовнішньоекономічні, зовнішньосоціальні та ін. Наявність цих гарантій обумовлена наявністю системи зовнішньодержавних умов і чинників, які, своєю чергою, зумовлюють визнання,"становлення, організацію, діяльність і захист муніципальних прав і свобод. Так, тріумфальний рух принципів субсидіарності, регіоналізації та децентралізації, що відбувся в Європі та США після другої світової війни, породив загальноєвропейську тенденцію муніципалізації конституційного життя та конституційного права. У світі все більше усвідомлюють, що надмірний централізм не тільки не змінює на краще державу, а й призводить до нездатності державного апарату. Місцеве самоврядування, регіоналізація та децентралізація стають тепер провідними принципами європейської політики та конституційно-ітравового регулювання. Так, основна спрямованість принципу субсидіарності у XX ст. полягала в подоланні фашистських і соціалістичних тенденцій, захисті автономії особи та права на самоврядування нижчих політичних одиниць. Субсидіарність організації влади тим самим протиставлялася тенденціям у напрямі авторитарної централізованої держави. Субсидіарність розглядалася як передумова устрою, що базується на свободі: держава, яка дотримується принципу субсидіарності, гарантує своїм громадянам свободу і незалежність, місцеве і регіональне самоврядування, право приватної власності, всебічний соціальний захист, визнає принципи ринкової економіки тощо. Захист свободи через реалізацію принципу субсидіарності нині проголошується однією з традиційних цінностей європейського політичного устрою (Європейська хартія місцевого самоврядування 1985 p., проект Європейської хартії регіонального самоврядування). З одного боку, визнання та гарантування широкого каталогу прав територіальних колективів у демократичних країнах створює умови для формування в них моделі так званої "муніципальної держави", а, з іншого — розвинуте місцеве самоврядування бачиться як "пускач" процесу євроінтеграції1.

Отже, серед гарантій місцевого самоврядування можна виділити загальні об'єктні гарантії, тобто ті політичні, економічні, соціальні, культурні і міжнародні умови, підвалини і цінності суспільства, що слугують передумовами розвитку місцевого самоврядування; забезпечують визначену стійкість і стабільність у діяльності місцевого самоврядування і створюють реальні можливості для найбільш оптимального вирішення завдань, які постають перед місцевим самоврядуванням.

Питання 4.

Нормативно-правові гарантії місцевого самоврядування. Залежно від форми своєї нормативної фіксації гарантії місцевого самоврядування поділяють на конституційно-правові, законодавчі, міжнародно-правові, локальні, а також ті, що містяться в інших соціальних нормах.

За означеним критерієм до гарантій місцевого самоврядування передусім відносять конституційно-правові гаранти. Значною мірою ми вже розглянули їх раніше. Тут зазначимо лише те, що вони передбачені Конституцією України і безпосередньо реалізують загальні принципи організації та діяльності місцевого самоврядування. Основний Закон України містить ряд норм і окремий розділ про місцеве самоврядування. Значна кількість норм закріплена у першому розділі, який визначає основи конституційного ладу. Такий підхід означає, що місцеве самоврядування є одним з інститутів, які складають підвалини конституційного ладу України. Це надає місцевому самоврядуванню стійкого характеру в суспільстві. Як акт вищої юридичної сили й основоположна нормативно-правова гарантія місцевого самоврядування Конституція закладає певний стабілізуючий фактор у правовий механізм функціонування місцевого самоврядування. Усі конституційні норми про місцеве самоврядування можна поділити на норми, якими:

1) визнається місцеве самоврядування в Україні;

2) визначається призначення місцевого самоврядування;

3) закріплюється механізм і регулюється організація та діяльність місцевого самоврядування;

4) встановлюється економічна основа місцевого самоврядування;

5) закріплюються територіальні межі місцевого самоврядування;

6) встановлюється компетенція місцевого самоврядування з деяких питань;

7) встановлюються інші гарантії місцевого самоврядування;

8) встановлюються права жителів на місцеве самоврядування і забороняється обмеження прав на місцеве самоврядування.

Виділення законодавчих гарантій місцевого самоврядування зумовлене тим, що норми Конституції не можуть охопити своїм регулюванням усієї багатоманітності суспільних відносин, які виникають у сфері місцевого самоврядування. Для цього потрібні ще закони з найважливіших питань організації і діяльності суб'єктів місцевого самоврядування. До них слід віднести базовий Закон "Про місцеве самоврядування в Україні", закони про місцеві вибори, референдуми, інші форми безпосередньої демократії, про місцеві податки і збори, про комунальну власність і т. ін. Окремі аспекти функціонування місцевого самоврядування регулюються нормами екологічного, фінансового та інших галузей права, що встановлюють певні стандарти, дотримання яких необхідне на території всієї країни.

Виділення міжнародно-правових гарантій місцевого самоврядування зумовлене тим, що у сфері місцевого самоврядування існують певні міжнародні стандарти, які регламентують спільно розроблені державами принципові підходи і міжнародно-легальні принципи становлення, формування і функціонування інституту місцевого самоврядування на території конкретних держав. Міжнародні стандарти місцевого самоврядування зазначені в міжнародних конвенціях спеціального порядку, що встановлюють правила, визнані більшістю держав.

Гарантії місцевого самоврядування закріплені в ряді інших міжнародно-правових документів, зокрема в Європейській конвенції про основні принципи транскордонного співробітництва між територіальними громадами або органами влади, Європейській хартії урбанізму, Європейській декларації місцевих прав, Європейській хартії про участь молоді в муніципальному і регіональному житті, Європейській хартії регіонального самоврядування, Конвенції про участь іноземців у суспільному житті на місцевому рівні тощо.

Особливість локальних (місцевих) гарантій полягає в тому, що вони передбачаються як на рівні нормативно-правового закріплення (статути територіальних громад, регламенти місцевих рад, положення про органи самоорганізації населення тощо), так і на рівні їх практичної реалізації. Питання про правові акти місцевого самоврядування набуває особливої актуальності, оскільки йдеться про формування дійсно демократичної системи правотворчості. Акти місцевого самоврядування поряд з Конституцією і законами України, відповідними міжнародно-правовими документами, указами Президента України та постановами Кабінету Міністрів, актами місцевих органів виконавчої влади виступають важливим і необхідним елементом механізму гарантування місцевого самоврядування.

Слід зазначити, що найважливішою нормативною гарантією функціонування місцевого самоврядування має стати статут територіальної громади як необхідний елемент правової основи муніципальної демократії. Саме орієнтація на прийняття власних "комунальних конституцій" найбільш оптимально відповідає ідеї розмаїття й свободи вибору напрямів і видів локальної діяльності населення за місцем проживання. Оцінюючи роль хартій самоврядування, слід сказати, що вони дають територіальним громадам можливість самостійно обрати структуру свого управління, забезпечуючи "плюралізм форм місцевої демократії". Статути "відтворюють і адаптують до місцевих умов численні законоположення, впорядковують їх в логічному викладенні, супроводжують необхідними коментарями, сприяють виникненню в населення правильних і досить повних уявлень про структуру та роботу механізму місцевого самоврядування", створюють легальні умови для формування і впровадження додаткових прав і свобод членів територіальних громад на основі того, що конституційні права не є вичерпними.

Одночасно, закріплення інших локальних гарантій має стати обов'язковою вимогою саме для статутів територіальних громад. Локальні гарантії забезпечуються повсякденною діяльністю органів та посадових осіб місцевого самоврядування над створенням належних політичних, матеріально-технічних, соціальних умов реалізації права громадян на участь у місцевому самоврядуванні.

Важливе значення в механізмі гарантування місцевого самоврядування мають й інші соціальні норми, зокрема релігійні норми, місцеві традиції, звичаї тощо.

Питання 5.

Технологічні гарантії місцевого самоврядування. Неодмінною та найважливішою умовою визнання та здійснення місцевого самоврядування є наявність таких спеціальних гарантій, які забезпечують одночасну реалізацію всіх муніципальних прав і свобод і "обслуговують" місцеве самоврядування на всіх стадіях процесу вирішення питань місцевого значення.

Інформаційна гарантія місцевого самоврядування реалізується через обов'язковість оприлюднення нормативно-правових актів щодо місцевого самоврядування у спеціальних виданнях.

Нормотворчі гарантії місцевого самоврядування передбачають наявність у місцевого самоврядування власної системи нормативно-правових актів. Соціальна цінність локального регулювання проявляється в гармонізації інтересів держави, суспільства, територіальних громад, а також жителів-членів цих громад. Так, рішення, прийняті місцевим референдумом, є обов'язковими для виконання на відповідній території і мають вагомішу юридичну силу, аніж рішення рад, їх виконавчих органів і посадових осіб місцевого самоврядування.

Важливою формою безпосередньої нормотворчості територіальної громади є також загальні збори громадян, що провадяться на рівні "мікрогромад" будинків, вулиць, кварталів, мікрорайонів тощо. Рішення загальних зборів з питань місцевого значення, які стосуються суто внутрішніх питань самоорганізації територіальної громади, її членів і прийняті в межах законодавства, є обов'язковими для виконання органами самоорганізації населення, окремими членами територіальної громади.

Спеціальними формами безпосереднього волевиявлення територіальних громад є місцеві ініціативи та громадські слухання. Так, місцева ініціатива, внесена на розгляд органу місцевого самоврядування, підлягає обов'язковому розгляду на відкритому засіданні за участю членів ініціативної групи з питань місцевої ініціативи. Під час громадських слухань можуть порушуватися питання та вноситися пропозиції щодо питань місцевого значення, які підлягають обов'язковому розгляду органами місцевого самоврядування.

Серед місцевих актів безпосередньої демократії мають місце рішення з рекомендаційними приписами, декларативні акти, які містять заклики, оцінні формулювання, що виражають ставлення жителів до тих чи інших подій, проектів нормативних актів тощо.

Відповідно до Конституції України, територіальні громади здійснюють місцеве самоврядування не тільки безпосередньо, а й через форми представницької демократії. Суб'єктами, що репрезентують територіальні громади та від їх імені і в їх інтересах приймають відповідні рішення, є сільські, селищні, міські ради, їх виконавчі органи, посадові особи місцевого самоврядування. Акти органів і посадових осіб місцевого самоврядування спрямовані на встановлення загальних правил поведінки (норм права) або на виникнення, зміну, припинення конкретних правовідносин. До компетенції цих суб'єктів місцевого самоврядування належить прийняття рішень з таких питань місцевого життя, як встановлення загальнообов'язкових правил з предметів відання територіальних громад, місцевих податків і зборів, порядку управління й розпорядження комунальною власністю тощо.

Безумовно, важливою нормотворчою гарантією функціонування територіальної громади та органів місцевого самоврядування є (за умовою його прийняття) статут територіальної громади. Відсутність таких документів сьогодні породжує численні конфлікти, призводить до неузгодженостей, які значною мірою перешкоджають налагодженню нормального життя громади й розвитку самоврядних процесів. Тому, безперечно, подальший розвиток локальної нормотворчості територіальних громад як основних суб'єктів місцевого самоврядування сприятиме зміцненню правового статусу цих інститутів, удосконаленню механізму реалізації їх функцій, гарантуватиме ефективний розвиток і функціонування місцевого самоврядування.

Важливу роль відіграють і матеріально-технічні та бюджетно-фінансові гарантії місцевого самоврядування. Практика доводить, що досягнення мети самоврядування можливе лише за наявності в територіальної громади можливостей щодо володіння, користування та вільного розпорядження матеріальними, фінансовими та іншими ресурсами, необхідними для здійснення муніципальної діяльності. Матеріально-технічні гарантії передбачають наявність комунальної, у тому числі земельної власності, об'єкти якої визначаються виходячи з їхньої значущості для обслуговування населення відповідної території. Своє соціальне призначення місцеве самоврядування може справдити, лише ефективно управляючи комунальним майном, формуючи та раціонально використовуючи місцеві фінанси. Як зазначала Прем'єр-міністр України Ю. В. Тимошенко, поставити на ноги місцеве самоврядування можна, якщо "збалансувати місцеві фінанси, дати можливість місцевим громадам заробляти власні кошти, зняти руку з постійного контролю за тим, як живе місцеве самоврядування і дати їм хоч трішки самостійності".

Конституювання територіальних громад як первинних суб'єктів місцевого самоврядування, роздержавлення рад зумовлювало необхідність створення необхідної матеріальної бази локальної демократії, виділення комунальної власності в окремий вид публічної власності, право володіння, користування і розпорядження якою має належати виключно суб'єктам місцевого самоврядування. Територіальним громадам сіл, селищ, міст, районів у містах належить право комунальної власності на рухоме й нерухоме майно, доходи місцевих бюджетів, інші кошти, землю, природні ресурси, підприємства, установи та організації, в тому числі банки, страхові товариства, а також пенсійні фонди, частку в майні підприємств, житловий фонд, нежилі приміщення, заклади культури, освіти, спорту, охорони здоров'я, науки, соціального обслуговування та інше майно і майнові права, рухомі та нерухомі об'єкти, визначені відповідно до закону як об'єкти права комунальної власності, а також кошти, отримані від їх відчуження.

Задоволення потреб населення залежить безпосередньо від фінансової самодостатності території. По суті, це "стрижнева ідея" для забезпечення нормального функціонування місцевого самоврядування. Тому важливе місце в системі технологічних гарантій місцевого самоврядування посідає їх бюджетно-фінансова база. Всесвітньою декларацією місцевого самоврядування (ст. 8) та Європейською хартією про місцеве самоврядування (ст. 9) проголошено право місцевого самоврядування володіти та вільно розпоряджатися при здійсненні своїх функцій відокремленими від коштів інших рівнів влади достатніми фінансовими коштами. Фінансовими ресурсами територіальних громад слід вважати сукупність фінансових коштів, які складаються з коштів місцевого бюджету, позабюджетних фондів, фінансових ресурсів комунальних підприємств, позик, коштів від продажу комунальної власності, цінних паперів тощо.

Основною гарантією фінансової основи місцевого самоврядування є його право самостійно формувати, затверджувати і поповнювати місцевий бюджет. До місцевих бюджетів належать міські, районні в містах, селищні та сільські бюджети. Місцеві бюджети характеризуються широкою сферою впливу, оскільки бюджетні відносини пронизують усі сторони життєдіяльності територіальних утворень населення, бюджетні методи являють собою "динамічну систему важелів", які постійно розвиваються відповідно до "зміни цілей і завдань регіонального розвитку"1. Доходи місцевих бюджетів формуються за рахунок власних, визначених законом джерел і закріплених у встановленому порядку загальнодержавних податків, зборів та інших обов'язкових платежів. Територіальні громади можуть об'єднувати на договірних засадах кошти бюджетів для виконання спільних проектів або для спільного фінансування комунальних підприємств, організацій і установ, створювати для цього відповідні органи і служби.

Територіальні громади можуть мати й позабюджетні цільові (в тому числі валютні) кошти, які утворюються за рахунок надходжень від необов'язкових платежів, штрафів за забруднення довкілля, нераціональне використання природних ресурсів та інші порушення природоохоронного законодавства, санітарних норм і правил, штрафів за пошкодження пам'яток історії і культури, які перебувають у комунальній власності, добровільних внесків фізичних і юридичних осіб, благодійних внесків, грантів міжнародних організацій, грошово-речових лотерей тощо. Саме за рахунок позабюджетних коштів фінансується значна частина місцевих програм.

Важливою гарантією фінансової самостійності територіальних громад є надання їм права створювати комунальні (місцеві) банки, страхові компанії та інші фінансово-кредитні установи, виступати гарантами кредитів підприємств, установ і організацій, що належать до комунальної власності, розміщувати належні їм кошти в банках інших суб'єктів права власності, отримувати частку від їх доходів відповідно до закону із зарахуванням її до доходної частини відповідного місцевого бюджету.

Здійснюючи бюджетно-фінансову політику, територіальні громади встановлюють також місцеві податки і збори відповідно до законодавства. Територіальна громада забезпечує надходження до бюджету, необхідні для виконання нею своїх завдань за рахунок запровадження власних зборів і спеціальних платежів за послуги, що надаються ними, а також за рахунок місцевих податків. За рішенням територіальної громади або зборів громадян за місцем проживання можуть запроваджуватися місцеві збори на засадах самооподаткування.

Окреме місце в системі технологічних гарантій місцевого самоврядування займають організаційні та кадрові гарантії. Дане місце визначається, насамперед, наявністю у територіальних громад системи органів і посадових осіб місцевого самоврядування. Здатність мати органи й посадових осіб місцевого самоврядування — це гарантія децентралізації, організації та здійснення влади на місцях, яка забезпечує самостійне вирішення територіальними громадами питань місцевого життя, організаційне відокремлення управління місцевими справами в системі управління суспільством і державою. Органи місцевого самоврядування - це його основні структурно-організаційні форми, які не є структурним підрозділом механізму державного управління і являють собою самостійну форму реалізації народом своєї влади.

У системі органів місцевого самоврядування провідна роль належить виборним органам — місцевим радам, які по суті, виступають основним організаційним гарантом місцевого самоврядування, головною формою самоорганізації територіальних громад. Наявність виборних органів місцевого самоврядування — важливіша організаційна гарантія його реальності й ефективності. Ради вирішують усі питання, що стосуються місцевих інтересів і потреб місцевих жителів, і відповідно наділені повноваженнями в межах функцій і компетенції територіальної громади.

Важливе місце в системі організаційних гарантій місцевого самоврядування відведене головній посадовій особі територіальної громади — сільському, селищному, міському голові. Він очолює виконавчий комітет відповідної місцевої ради, головує на її засіданнях. Таке потрійне функціональне призначення місцевого голови зумовлене, передусім, його роллю як гаранта муніципальних прав і свобод жителів-членів територіальної громади, як арбітра між особою та органами місцевого самоврядування, по-друге — завдяки поєднанню в його особі властивостей керівника виконавчого органу ради та спікера ради, повинна досягатися розумна гармонія в роботі ради та її виконавчих органів, по-третє — надається можливість в майбутньому реалізувати концепцію "сильного голови" ради, що на практиці стало би гарантією посилення керованості місцевими справами.

Для реалізації рішень органів місцевого самоврядування та здійснення інших завдань створюються відповідні виконавчі структури. Виконавчі органи місцевого самоврядування є формою здійснення територіальною громадою функцій самоврядування та основними організаційними гарантіями виконання управлінських рішень у місцевому самоврядуванні.

Не останню роль серед організаційних гарантій місцевого самоврядування відіграють обласні та районні ради, які, по суті, виступають інтегративним рівнем місцевого самоврядування, покликаним на демократичних засадах гарантувати презентацію та реалізацію спільних інтересів територіальних громад відповідних районів і областей.

Одним з організаційних гарантів місцевого самоврядування є також органи самоорганізації населення. Вони є представницькими органами населення і складовою частиною системи місцевого самоврядування, та в перспективі гратимуть велику роль в процесі вирішення питань місцевого значення.

Окреме місце в системі організаційних гарантій місцевого самоврядування посідають добровільні об'єднання органів місцевого самоврядування. Асоціації (спілки, об'єднання) створюються для "більш ефективного здійснення завдань місцевого значення, для забезпечення координації діяльності в рішенні міжтериторіальних завдань". Однак асоціаціям та іншим добровільним об'єднанням органів місцевого самоврядування не можуть передаватися повноваження органів місцевого самоврядування. Тому такі структури не здійснюють безпосередньо функції територіальних громад. Але разом з цим їх діяльність гарантує більш ефективне здійснення завдань і функцій місцевого самоврядування.

Велике практичне значення для гарантування місцевого самоврядування мають ще кадрові гарантії, зокрема інститут комунальної служби, тобто професійної діяльності по забезпеченню реалізації цілей і функцій обраних або сформованих іншим чином органів місцевого самоврядування, установ і організацій, створених згідно із статутами територіальних колективів, які фінансуються з коштів місцевого бюджету й наділені повноваженнями з вирішення питань місцевого значення. Завдання комунальної служби зумовлюються функціями місцевої демократії і полягають у гарантуванні оптимального функціонування системи місцевого самоврядування та захисті прав і інтересів жителів-членів територіальних громад.

Професійна і психологічна непідготовленість кадрів органів самоврядування, недосконале знання сучасних управлінських технологій є однією з найбільш суттєвих причин гальмування муніципальних реформ. Тому важливою кадровою гарантією місцевого самоврядування є впровадження механізмів спеціалізованого навчання посадових осіб і депутатського корпусу місцевого самоврядування, періодичне складання ними кваліфікаційних іспитів перед комісіями з представників органів влади, освіти та виборців1.

Певні кроки у даному напрямі вже зроблено, зокрема створена та діє Національна Академія державного управління при Президентові України, відкриті її філії в деяких містах України, діє Академія муніципального управління. Однак дані установи не в змозі вирішити всі потреби кадрової політики нашої держави. Тому важливим на сучасному етапі є здійснення першорядних заходів, зокрема слід активізувати підготовку професійних програм підвищення кваліфікації з залученням позитивного вітчизняного та зарубіжного досвіду, сприяти розширенню та зміцненню матеріальної бази центрів підвищення кваліфікації і збільшенню кількості службовців, які мають змогу підвищити свій професійний рівень, виробити критерії для визначення щорічних потреб у підвищенні кваліфікації комунальних службовців тощо.

Гарантії захисту місцевого самоврядування посідають особливе місце у системі гарантій місцевого самоврядування взагалі та його технологічних гарантій зокрема. Право місцевих влад на звернення по допомогу до засобів юридичного захисту дістало своє закріплення у Конституції (ст. 145) та законах України, а також у міжнародно-правових актах, зокрема у ст. 11 Європейської хартії місцевого самоврядування. За змістом гарантії юридичного захисту місцевого самоврядування являють собою сукупність правових умов і організаційних заходів щодо забезпечення реалізації різних інтересів відповідних територій, захисту гарантованих Конституцією і законодавством України прав жителів-членів територіальних громаді проведенні заходів стосовно зміцнення громадського порядку.

Охорона, захист, припинення порушень і поновлення порушених прав місцевого самоврядування може здійснюватися з допомогою багатьох засобів правового захисту. Пріоритетним серед цих засобів є судовий захист прав та інтересів місцевого самоврядування. На важливість судового захисту в системі гарантій прав місцевого самоврядування вказує багато факторів, наприклад посилення адміністративного тиску на органи й посадових осіб місцевого самоврядування, наявність значної кількості актів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування, що порушують права територіальних громад, права громадян на участь у здійсненні місцевого самоврядування, права органів і посадових осіб місцевого самоврядування.

Звертатися до суду для захисту своїх прав у галузі місцевого самоврядування можуть громадяни, органи та посадові особи місцевого самоврядування, підприємства, установи, організації, якщо їх діяльність пов'язана з вирішенням питань місцевого значення. Юрисдикція судів поширюється на всі правовідносини, що виникають у державі, в тому числі в галузі місцевого самоврядування. Суди фактично встановлюють, відповідно до Конституції і законів України, правові межі муніципальної політики. Треба ще нагадати, що і спори між органами державної влади та місцевого самоврядування також вирішуються судом.

Передбачене ст. 145 Конституції України право органів місцевого самоврядування на захист своїх прав у суді є важливим засобом виконання їх рішень, які, відповідно до ст. 144 Конституції, є обов'язковими на відповідній території, якщо вони прийняті в межах, визначених законом. Це пояснюється тим, що невиконання або неналежне виконання законних рішень органів місцевого самоврядування з боку органів і посадових осіб державної влади, інших органів і посадових осіб місцевого самоврядування, громадян, підприємств, установ, організацій є порушенням прав і свобод у сфері місцевого самоврядування. Чинне законодавство передбачає юридичну відповідальність тих суб'єктів, які порушують права місцевого самоврядування. Так, виходячи з норм Конституції конституційно-правову відповідальність несе держава, коли вона не виконує офіційно прийнятих на себе зобов'язань, якщо внаслідок цього було нанесено шкоду будь-кому. Передусім усе це стосується діяльності по захисту прав і свобод людини і громадянина. Такий висновок корелює із ст. З Конституції України, в якій закріплено, що установлення і забезпечення прав і свобод людини і громадянина (в тому числі — і права на місцеве самоврядування) є головним обов'язком держави. Тому невиконання покладених на себе державою обов'язків у цій галузі тягне за собою її конституційно-правову відповідальність.

Згідно із ст. 56 Конституції, кожен має право на відшкодування за рахунок держави матеріальної та моральної шкоди, завданої незаконними рішеннями, діями чи бездіяльністю органів державної влади, їх посадових і службових осіб при здійсненні ними своїх повноважень. Держава відповідає також за рішення судів, які прийняті з порушенням законів і завдали шкоди громадянам. У руслі даного підходу п. З ст. 73 Закону "Про місцеве самоврядування в Україні" встановлює, що місцеві органи виконавчої влади, підприємства, установи та організації, а також громадяни несуть встановлену законом відповідальність перед органами місцевого самоврядування за заподіяну місцевому самоврядуванню шкоду їх діями або бездіяльністю, а також у результаті невиконання рішень органів і посадових осіб місцевого самоврядування, прийнятих у межах наданих їм повноважень. Крім того, відповідно до чинного законодавства, передбачається, що органи та посадові особи місцевого самоврядування мають право звертатися до суду з приводу визнання незаконними актів місцевих органів виконавчої влади, інших органів місцевого самоврядування, підприємств, установ і організацій, які обмежують права територіальних громад, повноваження органів і посадових осіб місцевого самоврядування (ч. 4 ст. 71). Процедура звернення до суду посадових осіб місцевого самоврядування, окремих громадян встановлюється у відповідних процесуальних кодексах (Цивільному процесуальному, Господарському процесуальному та Кримінально-процесуальному).

Слід зазначити, що судовий захист прав місцевого самоврядування здійснюють всі органи судової влади — Конституційний Суд України та суди загальної юрисдикції. Правосуддя в Україні здійснюється у формі конституційного, адміністративного, цивільного, господарського та кримінального судочинства. Так, при застосуванні нормативних актів органами державної влади й органами місцевого самоврядування часто трапляються ситуації, коли один і той самий припис за однакових і різних обставин тлумачиться неоднозначно. Вітчизняна практика свідчить про порушення встановленої Конституцією України процедури розгляду, ухвалення або набрання чинності нормативними актами, невідповідності їх Конституції або перевищення конституційних повноважень при їх прийнятті. Розгляд цих питань віднесено до компетенції Конституційного Суду України. У тих випадках, коли відповідність правових актів Верховної Ради України, Президента України, Кабінету Міністрів, Верховної Ради Автономної Республіки Крим Конституції України є сумнівною, ці акти можуть бути визнані Конституційним Судом України такими, що не відповідають Конституції. Рішення та висновки Конституційного Суду України є одним з найефективніших способів охорони і захисту прав і законних інтересів місцевого самоврядування.

Процедура захисту прав і охоронюваних законом інтересів місцевого самоврядування в системі судів загальної юрисдикції регламентується Кримінально-процесуальним кодексом України (1960 p.), Господарським процесуальним кодексом України (1991 р.) та Цивільним процесуальним кодексом України (2004 р.). Так, при розгляді справи у кримінальному процесі питання щодо захисту прав і законних інтересів місцевого самоврядування виникають переважно у випадках, коли: орган місцевого самоврядування або його посадова особа бере участь у процесі як цивільний позивач, оскільки раніше при вчиненні злочину були порушені права місцевого самоврядування; посадова особа місцевого самоврядування виступає у процесі як потерпілий, оскільки раніше ця особа зазнала майнової, фізичної або моральної шкоди від особи, в діяннях якої є ознаки злочину, а вчинене діяння може бути пов'язано із виконанням цією особою службових обов'язків; посадова особа органу місцевого самоврядування виступає в процесі як обвинувачений (підсудний).

На відміну від господарського процесу, в якому здебільшого сторонами є суб'єкти підприємницької діяльності, в цивільному процесі сторонами можуть виступати будь-які фізичні та юридичні особи. Так, органи місцевого самоврядування, органи державної влади, прокурор, а також фізичні й юридичні особи можуть звертатися до суду із заявами на захист прав, свобод та інтересів інших осіб, або державних чи суспільних інтересів та брати участь у цих справах (ст. 45 ЦП К України). Зокрема, органи місцевого самоврядування можуть бути залучені судом до участі у справі або вступати у справу за своєю ініціативою для подання висновків на виконання своїх повноважень.

Надзвичайно важливу роль у захисті прав та інтересів місцевого самоврядування відіграють господарські суди. Основним напрямом діяльності господарських судів є розгляд справ про визнання недійсними актів органами виконавчої влади й органів місцевого самоврядування, якими порушуються права та ущемляються інтереси місцевого самоврядування.

З часом провідну роль у захисті прав і законних інтересів місцевого самоврядування має відігравати адміністративне судочинство. Судами, які здійснюватимуть його, мають стати адміністративні суди, або так звана адміністративна юстиція1.

Важливу роль у механізмі захисту прав місцевого самоврядування відіграє можливість утворення служб охорони громадського порядку: повнокровне самоврядування важко уявити без можливості задоволення потреб населення в необхідному громадському порядку. Інтереси місцевого самоврядування в означеній галузі пов'язані поперед усього з можливістю реалізації конкретних потреб населення у забезпеченні особистої безпеки, підтримки атмосфери громадського спокою, створенні сприятливих умов для нормального функціонування підприємств, організацій, праці та відпочинку громадян, поваги їх гідності та громадської моральності.

До системи гарантій захисту місцевого самоврядування належить ще можливість жителів:

брати участь у забезпеченні безпеки дорожнього руху (розбудова та утримання доріг, транспортних магістралей);

сприяти органам суду, прокуратури, юстиції, служби безпеки, внутрішніх справ, адвокатури в їх роботі з забезпечення законності на території муніципального організму;

здійснювати громадській контроль в галузі охорони, використання і відтворення тваринного світу.

При органах і закладах охорони здоров'я можуть створюватися громадські консультативні чи наглядові ради, які сприятимуть їх діяльності й забезпечуватимуть поінформованість населення і громадський контроль у галузі охорони здоров'я.

Розглянута система технологічних гарантій місцевого самоврядування в кінцевому підсумку сприяє реальному функціонуванню місцевого самоврядування. Цільове призначення цих гарантій полягає в тому, щоб створити необхідні інформаційні, нормативні, організаційні і економічні умови життєдіяльності територіальної громади та забезпечити правовими засобами інформаційну, організаційну і матеріально-фінансову самостійність місцевого самоврядування в рішенні питань місцевого значення, захист прав місцевого самоврядування і створення сприятливих можливостей для якнайповнішої реалізації.

Слід зазначити, що не виключно здійснення поділу гарантій місцевого самоврядування і за іншими критеріями, наприклад за суб'єктною ознакою, тобто залежно від того, хто виступає гарантом місцевого самоврядування. Аналіз Конституції України дає підстави зробити висновок про те, що вона закріпила відносно цілісну систему суб'єктів гарантування місцевого самоврядування. Основними з них є: Український народ, українська держава в цілому і в особі її спеціалізованих інститутів (організацій, служб); Верховна Рада України; Президент України; Кабінет Міністрів України та інші органи виконавчої влади; Конституційний Суд України; суди загальної юрисдикції; прокуратура та інші контрольно-наглядові органи; територіальні громади та органи й посадові особи місцевого самоврядування; політичні партії і громадські організації; підприємства, установи, організації; міжнародні органи та організації тощо. Тобто гарантами місцевого самоврядування є практично всі основні суб'єкти муніципально-правових відносин.

Питання 6.

Юридична відповідальність.

У даний час систему джерел відповідальності в місцевому самоврядуванні можна уявити такою: Конституція України, Закон України "Про місцеве самоврядування в Україні" від 21 травня 1997 p., інші закони України, а також спеціальні акти місцевого самоврядування, які конкретизують ці закони (статути територіальних громад, положення про відкликання депутатів і посадових осіб місцевого самоврядування тощо).

Конституція України покликана регламентувати основи всіх видів відповідальності, які підлягають подальшій конкретизації в галузевому (в тому числі муніципальному) законодавстві. Так, наприклад, відповідно до ст. 56 Конституції України, кожен має право на відшкодування за рахунок органів місцевого самоврядування матеріальної та моральної шкоди, завданої незаконними рішеннями, діями чи бездіяльністю органів місцевого самоврядування, їх посадових і службових осіб при здійсненні ними своїх повноважень; а ст. 144 закріплює, що рішення органів місцевого самоврядування з мотивів їх невідповідності Конституції чи законам України зупиняються у встановленому законом порядку з одночасним зверненням до суду.

Однак Конституція України природно не може бути єдиним джерелом відповідальності в місцевому самоврядуванні, враховуючи те, що вона покликана регламентувати лише основні засади всіх видів юридичної відповідальності, які підлягають подальшій конкретизації в галузевому законодавстві. Пріоритетне місце в системі законодавчих актів-джерел відповідальності в місцевому самоврядуванні посідає Закон України "Про місцеве самоврядування в Україні", який містить окремий розділ IV, присвячений відповідальності органів і посадових осіб місцевого самоврядування. Положення щодо відповідальності в місцевому самоврядуванні містяться і в інших законах України, зокрема в Законі "Про статус депутатів місцевих рад" 2002 р., "Про вибори депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад і сільських, селищних, міських голів" 2004 р. та інших. Тобто джерелом відповідальності в місцевому самоврядуванні є не тільки Конституція України, а й ціла серія законів, які складають масив конституційного та муніципального законодавства. Умови застосування кримінальної відповідальності до посадових осіб місцевого самоврядування встановлені в Кримінальному кодексі України, адміністративної — в Кодексі України про адміністративні правопорушення, дисциплінарної — передбачені нормами трудового законодавства та законодавством про службу в органах місцевого самоврядування, а цивільно-правової — Цивільним кодексом.

Проте, в системі вітчизняного конституційного і муніципального законодавства відсутня певна інтеграційна одиниця, яка 6 впорядковувала та зводила до одного знаменника всі складові відповідальності в системі муніципально-правових відносин.