Питання 5. Повноваження органів державної влади у сфері місцевого самоврядування

Рядом повноважень у сфері місцевого самоврядування наділяються органи державної влади.

Від характеру й обсягу взаємодії органів державної влади з органами місцевого самоврядування та його посадовими особами багато в чому залежить ефективність здійснення не лише муніципальної та регіональної, а й державної політики. Адже на місцевому рівні вирішуються питання соціального обслуговування населення, соціально-економічні, політичні та гуманітарні проблеми, і від того, як вирішуватимуться, реалізовуватимуться державні та загальнонаціональні завдання: зміцнення основ народовладдя, утворення умов для забезпечення життєвих інтересів населення, проведення заходів щодо соціального захисту населення, стабілізація політичної системи і т. ін.

Державна політика у сфері місцевого самоврядування є важливим елементом внутрішньої політики держави. Роль цієї політики підкреслюється в Програмі державної підтримки розвитку місцевого самоврядування в Україні 2001 р. і Концепції державної регіональної політики2 2001 р.

Наукові дослідження проблем взаємодії держави й органів місцевого самоврядування виявляють різноманітні форми, способи, механізми впливу держави на сферу місцевого самоврядування: нормативно-правове регулювання місцевого самоврядування; державна політика в галузі розвитку місцевого самоврядування; державна підтримка територіальних громад; державний захист і гарантування місцевого самоврядування; державний контроль; юридична відповідальність суб'єктів муніципально-правових відносин тощо. Для реалізації саме цієї функції органи державної влади й наділяються відповідними повноваженнями у сфері місцевого самоврядування.

Суб'єктами, наділеними повноваженнями у сфері місцевого самоврядування, є Верховна Рада України, Президент України, Кабінет Міністрів України та інші органи виконавчої влади, суди та інші спеціально створені державою профільні органи у сфері сприяння розвитку локальної демократії.

За характером і змістом повноваження органів державної влади України в галузі місцевого самоврядування можна поділити на такі групи:

1) ті, що спрямовані на правове регулювання організації та діяльності місцевого самоврядування;

2) забезпечення гарантій здійснення обов'язків органів державної влади в галузі місцевого самоврядування;

3) ті, що спрямовані на забезпечення фінансово-економічної бази місцевого самоврядування;

4) стосовно наділення органів місцевого самоврядування окремими державними повноваженнями;

5) щодо здійснення контролю за дотриманням законності в діяльності органів і посадових осіб місцевого самоврядування, захисту прав місцевого самоврядування тощо.

Розглянемо докладніше основні повноваження органів державної влади у сфері місцевого самоврядування.

Пріоритетним напрямом у цій діяльності на сучасному етапі є нормативно-правове регулювання організації і діяльності місцевого самоврядування, а також контроль за виконанням відповідного законодавства. Зокрема, за останні роки вже прийнято ряд профільних законів, серед яких: "Про місцеве самоврядування в Україні" (1997 р.), "Про столицю України — місто-герой Київ" (1999 p.), "Про службу в органах місцевого самоврядування" (2001 p.), "Про органи самоорганізації населення" (2001 р.), "Про статус депутатів місцевих рад" (2002 р.), "Про вибори депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад та сільських, селищних, міських голів" (2004 р.) та ін.

При розробці і прийнятті галузевих законів, зокрема про освіту, про охорону природного середовища тощо, в них стали закріплювати повноваження органів місцевого самоврядування. Прийняття державних нормативів і стандартів у галузі медицини, освіти, комунального обслуговування, безпеки, а також запровадження цих нормативів мають бути спрямовані на вирішення завдань розвитку людського потенціалу території і місцевого співтовариства. Це стане можливим тільки за умови активної громадської участі жителів, при постійному зворотному зв'язку між владою та територіальною громадою.

Розвитку місцевого самоврядування суттєво сприяє діяльність органів державної влади з формування мінімальних бюджетів місцевого самоврядування, а також встановлення мінімального рівня соціальних потреб — гарантованого державою мінімального рівня соціальних послуг на душу населення в межах усієї території України. Тут слід сказати про подвійну роль мінімальних соціальних стандартів для населення. По-перше, вони виступають як державні гарантії реалізації конституційних прав громадян в соціальній, економічній та культурній сферах і, по-друге, діють як фінансові нормативи формування місцевих бюджетів.

Важливим напрямом діяльності державної влади України є наділення законом органів місцевого самоврядування окремими державними повноваженнями, передача матеріальних і фінансових коштів, необхідних для їхнього здійснення, контроль за їхньою реалізацією. Принцип делегування повноважень на місця — це об'єктивний процес, спрямований на децентралізацію державної влади, який дістав широке міжнародне визнання і закріплення в Європейській хартії місцевого самоврядування. Цей процес відображає зростаючу інтеграцію місцевих органів у конституційний механізм здійснення публічної влади в Україні, їхнє пристосування до розв'язання завдань, що мають загальнодержавне і загальнорегіональне значення.

Діяльність держави у сфері місцевого самоврядування проявляється також у встановленні порядку судового захисту місцевого самоврядування. Це положення узгоджується з характеристикою України як демократичної, правової держави (ст. 1 Конституції України), визнанням того, що права і свободи людини і громадянина захищаються судом (ст. 55). Незалежність та ефективна судова влада є однією з найфундаментальніших складових кожної демократичної держави. Прискорення побудови в Україні ефективної системи судочинства — один із пріоритетів Уряду України. Зокрема, як зазначається у Програмі діяльності Кабінету Міністрів України "Назустріч людям", з метою забезпечення захисту прав людини і громадянина, прав та законних інтересів юридичних осіб у відносинах з органами державної влади та органами місцевого самоврядування, необхідно створити систему ефективного адміністративного судочинства.

Державний контроль за діяльністю органів і посадових осіб місцевого самоврядування може здійснюватися лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією й законами України, і не повинен призводити до втручання органів державної влади чи їх посадових осіб у здійснення органами місцевого самоврядування наданих їм власних повноважень. Так, у зв'язку з конституюванням інституту місцевого самоврядування одним з пріоритетних напрямів діяльності органів прокуратури став нагляд за дотриманням прав громадян на місцеве самоврядування. Права територіальних громад на місцеве самоврядування, згідно з Конституцією та законами України, можуть бути обмежені лише в умовах воєнного чи надзвичайного стану.

Головним суб'єктом, який визначає пріоритети державної політики у сфері місцевого самоврядування, є Верховна Рада України. Адже муніципальна політика — це важливий елемент внутрішньої політики держави. Відповідно до п. 5 ст. 85 Конституції України, визначення засад внутрішньої політики, а, отже, і муніципальної політики, належить до повноважень Верховної Ради України. Муніципальна політика Верховної Ради України знаходить своє вираження в законодавстві — як про місцеве самоврядування, так і про інші галузі і сфери суспільного життя, які мають відношення до місцевого самоврядування, зокрема освіта, охорона здоров'я, культура (п. З ст. 85 Конституції України); в Державному бюджеті, який суттєво впливає на формування бюджетів місцевого самоврядування (п. 4 ст. 85 Конституції України, статті 62, 66 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні"); у загальнодержавних програмах економічного, науково-технічного, соціального, національно-культурного розвитку, охорони довкілля (п. 6 ст. 85 Конституції України); у праві дострокового припинення повноважень Верховної Ради Автономної Республіки Крим за наявності висновку Конституційного Суду України про порушення нею Конституції України або законів України; у праві призначення позачергових виборів до Верховної Ради Автономної Республіки Крим (п. 28 ст. 85 Конституції України); у праві створювати й ліквідовувати райони, встановлювати і змінювати межі районів і міст, відносити населені пункти до категорії міст; у повноваженнях щодо найменування і перейменування населених пунктів і районів (п. 29 ст. 85 Конституції України); у призначенні чергових і позачергових виборів до органів місцевого самоврядування (п. ЗО ст. 85 Конституції України); в регулюванні основ комунальної служби тощо.

Слід зазначити, що, відповідно до ст. 92 Конституції України виключно законами України визначаються: права і свободи людини і громадянина, в тому числі й муніципальні, гарантії цих прав і свобод (п. 1); правовий режим власності, в тому числі й комунальної власності територіальних громад (п. 7); територіальний устрій України (п. 13); засади місцевого самоврядування (п. 15); статус столиці України; спеціальний статус інших міст (п. 16); організація і порядок проведення виборів і референдумів (п. 20) тощо.

З 1998 р. функціонує Координаційна рада з питань місцевого самоврядування, яка є дорадчо-консультативним органом, який діє при Голові Верховної Ради України на громадських засадах. Координаційна рада:

· готує пропозиції щодо вдосконалення чинних законів, які регулюють діяльність органів місцевого самоврядування;

· сприяє організації обговорення в органах місцевого самоврядування, депутатами місцевих рад, членами територіальних громад проектів законів;

· обговорює стан економічного й соціального розвитку регіонів і практичну діяльність органів місцевого самоврядування по здійсненню організаційних і контрольних повноважень щодо затвердження і реалізації програм соціально-економічного та культурного розвитку на підвідомчих радам територіях, розробляє практичні рекомендації з цього питання;

· аналізує діяльність органів місцевого самоврядування з питань розробки, затвердження і виконання місцевих бюджетів, виробляє пропозиції щодо вдосконалення бюджетного процесу;

· розглядає питання стосовно конструктивного й дієвого підходу органів місцевого самоврядування до вирішення проблем функціонування місцевого господарства і забезпечення життєдіяльності територій, до питань приватизації майна державної і комунальної власності, соціального захисту населення;

· аналізує стан організаційної роботи органів місцевого самоврядування по здійсненню наданих законом повноважень, підвищенню ефективності роботи постійних комісій і виконавчих органів місцевих рад, депутатів, зміцненню і вдосконаленню зв'язків органів місцевого самоврядування з населенням, депутатів — з виборцями;

· сприяє налагодженню конструктивних взаємозв'язків органів місцевого самоврядування та місцевих державних адміністрацій по зміцненню законності й порядку на підвідомчих радам територіях, у діяльності органів місцевого самоврядування і органів виконавчої влади, посиленню контролю за виконанням органами місцевого самоврядування делегованих повноважень органів виконавчої влади та виконанням місцевими державними адміністраціями делегованих радами повноважень тощо.

Рядом повноважень у сфері місцевого самоврядування наділяються комітети Верховної Ради України, які з питань, що належать до їх відання, здійснюють контроль за виконанням Конституції та законів України, інших нормативних актів Верховної Ради України центральними органами виконавчої влади, місцевими адміністраціями, органами місцевого самоврядування, підприємствами і організаціями незалежно від форм власності. У межах своїх повноважень комітети Верховної Ради України вивчають практику застосування, впровадження та виконання прийнятих законів або їх окремих положень у практиці органів державної влади й органів місцевого самоврядування, підприємств і організацій, провадять дослідження тенденцій та прогнозування розвитку ситуацій стосовно питань, що належать до їх компетенції. Усі органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані виконувати законні вимоги комітетів Верховної Ради України щодо надання їм оригіналів необхідних матеріалів і документів та їх копіювання.

Рекомендації комітетів Верховної Ради України підлягають обов'язковому розгляду органами місцевого самоврядування. Про результати розгляду і вчасні заходи має бути повідомлено комітетам Верховної Ради України у встановлений ними строк. Комітети під час здіснення своїх функцій мають право в порядку контролю за додержанням Конституції і законів України, інших правових актів, прийнятих Верховною Радою України, в порядку контролю за законністю й ефективністю витрат, що здійснюються з державного бюджету, заслуховувати керівників органів місцевого самоврядування. За пропозицією комітету Верховної Ради України посадові особи цих органів зобов'язані прибути на її засідання та дати роз'яснення щодо питань, які розглядаються цим комітетом у порядку виконання контрольних повноважень. За нез'явлення на засідання комітету, надання недостовірної чи неповної інформації, відмову надати інформацію або за навмисне її приховування вони несуть відповідальність відповідно до законодавства України. Комітети Верховної Ради України мають право вимагати присутності посадових осіб органів місцевого самоврядування (ст. 10 Закону України "Про комітети Верховної Ради України" 1995 p.).

Інший, передбачений Конституцією України орган — Рахункова палата — має право контролювати (проводити фінансові перевірки, ревізії тощо) органи місцевого самоврядування та підприємства, установи та організації, якщо вони отримують, перераховують, використовують кошти Державного бюджету України або використовують об'єкти права державної власності чи управляють ними, а також у разі надання їм державою митних, податкових та інших пільг (ст. 16 Закону України "Про Рахункову палату" 1996 р.). Про результати проведених перевірок і ревізій Рахункова палата інформує Верховну Раду України, доводить до відома керівників відповідних органів місцевого самоврядування, підприємств, установ і організацій.

Уповноважений Верховної Ради України з прав людини здійснює парламентський контроль за додержанням конституційних прав і свобод людини і громадянина та захист прав кожного на території України і в межах її юрисдикції. Зокрема, Уповноважений має право:

· невідкладно бути прийнятим керівниками органів місцевого самоврядування, підприємств, установ і організацій;

· безперешкодно відвідувати органи місцевого самоврядування, бути присутнім на їх засіданнях;

· на ознайомлення з документами, у тому числі й секретними (таємними), отримання їх копій в органах місцевого самоврядування та в органах державної влади, підприємствах, установах і організаціях;

· вимагати від посадових і службових осіб органів місцевого самоврядування сприяння проведенню перевірок діяльності підконтрольних і підпорядкованих їм підприємств, установ, організацій, виділення спеціалістів для участі у проведенні перевірок, експертиз і надання відповідних висновків;

· запрошувати посадових і службових осіб для отримання від них усних або письмових пояснень щодо обставин, які перевіряють по справі;

· направляти у відповідні органи акти реагування Уповноваженого в разі виявлення порушень прав і свобод людини і громадянина для вжиття цими органами заходів тощо (ст. 13 Закону України "Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини" 1997 p.).

Тут слід зазначити, що гарантованість муніципальних прав і свобод територіальних громад — це своєрідний зовнішній механізм обмеження свавілля місцевих чиновників, а також нейтралістських "випадів" державної влади, яка завжди прагне до розширення та посилення своєї присутності в усіх сферах життя.

На муніципальну політику держави значний вплив також справляють Президент України, Кабінет Міністрів України, міністерства, інші центральні органи виконавчої влади, місцеві державні адміністрації тощо.

Так, відповідно до ст. 102 Конституції України, Президент України є гарантом державного суверенітету, територіальної цілісності України, додержання Конституції України, прав і свобод людини і громадянина, в тому числі у сфері місцевого самоврядування. Муніципальна політика Президента знаходить свій вияв також у поданнях до народу та щорічних і позачергових зверненнях до Верховної Ради України про внутрішнє і зовнішнє становище України (п. 2 ст. 106 Конституції України); у прийнятті в разі необхідності рішення про введення в Україні або в окремих її місцевостях надзвичайного стану, а також оголошенні в разі необхідності окремих місцевостей України зонами надзвичайної екологічної ситуації — з наступним затвердженням цих рішень Верховною Радою України (п. 21 ст. 106 Конституції України); у створенні в межах коштів, передбачених Державним бюджетом України, для здійснення своїх повноважень консультативних, дорадчих та інших допоміжних органів і служб, у тому числі з питань місцевого самоврядування (п. 28 ст. 106 Конституції України) тощо.

Зокрема, з метою проведення взаємних консультацій, вироблення узгоджених проектів рішень з найбільш важливих проблем економічної та соціальної сфери, з питань, що виникають у відносинах між центральними й місцевими органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування, за ініціативою голів обласних, Київської та Севастопольської міських рад у 1994 р. було створено консультативно-дорадчий орган при Президентові України — Раду регіонів, а у 1997 р. за пропозицією голів міських рад та Асоціації міст України було створено Координаційну раду з питань місцевого самоврядування — ще один консультативно-дорадчий орган при Президентові України. Цю структуру створювали з метою сприяння органам виконавчої влади у вирішенні питань державної підтримки місцевого самоврядування в Україні;

участі в розробці та розгляді проектів законів України, указів і розпоряджень Президента України, нормативно-правових актів Кабінету Міністрів України, державних програм і концепцій з питань розвитку місцевого самоврядування, підтримки матеріальної і фінансової основ місцевого самоврядування в Україні, проведення муніципальної реформи;

вивчення, узагальнення та поширення досвіду з розвитку ініціативи й самодіяльності територіальних громад;

сприяння взаємодії місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування;

залучення асоціацій, установ і організацій, діяльність яких пов'язана з розвитком місцевого самоврядування, до розробки проектів відповідних нормативних документів, підготовки та проведення державно-правових експериментів у сфері місцевого самоврядування (Положення про Координаційну раду з питань місцевого самоврядування, 1997 p.).

Важливою науково-методичною, консультативною та координуючою установою, створеною при Президентові України для підтримки місцевого самоврядування в Україні, є Фонд сприяння місцевому самоврядуванню України. Завдання фонду:

розробляти концепції розвитку місцевого самоврядування;

досліджувати проблеми взаємодії органів місцевого самоврядування з центральними й місцевими органами виконавчої влади України;

брати участь у розробці проектів законів, указів Президента України та постанов Кабінету Міністрів України з питань розвитку місцевого самоврядування та здійснювати експертизу таких проектів;

розробляти проекти нормативних актів органів самоврядування та місцевих органів виконавчої влади й методичні матеріали з питань організації та діяльності органів місцевого самоврядування;

брати участь у заходах, спрямованих на підвищення кваліфікації працівників органів місцевого самоврядування і місцевих органів виконавчої влади;

сприяти впровадженню нових організаційних форм взаємодії між українськими асоціаціями місцевого самоврядування;

координувати діяльність урядових й неурядових установ і організацій, спрямовану на вивчення в Україні міжнародного досвіду місцевого самоврядування тощо (Положення про Фонд сприяння місцевому самоврядуванню України, 1996 p.).

З 2000 р. з метою підвищення ефективності здійснюваних заходів у сфері державного будівництва в Україні, забезпечення узгодженої співпраці органів виконавчої влади й органів місцевого самоврядування, поєднання загальнодержавних і місцевих інтересів у вирішенні найважливіших питань суспільного розвитку було створено Національну Раду з узгодження діяльності загальнодержавних і регіональних органів та місцевого самоврядування як консультативно-дорадчий орган при Президентові України. Національну Раду очолює Президент України. Основними завданнями цього органу визначалися:

розгляд питань загальнодержавного та регіонального значення;

розробка та внесення пропозицій щодо а) стратегії забезпечення сталого розвитку і вдосконалення державного будівництва в Україні, б) узгодженого функціонування! взаємодії органів державної влади та органів місцевого самоврядування, в) раціональної побудови їх системи, г) здійснення кадрової політики та кадрової роботи, державної регіональної політики, ґ) основних напрямів внутрішньої і зовнішньоекономічної політики України, пріоритетів збалансованого соціально-економічного розвитку держави в цілому та регіонів;

розробка проектів актів законодавства, загальнодержавних програм економічного, соціального, науково-технічного й культурного розвитку України;

забезпечення дотримання органами державної влади, органами місцевого самоврядування, їх посадовими особами Конституції та законів України, актів Президента України та Кабінету Міністрів України, що стосуються а) розвитку регіонів і місцевого самоврядування, б) ефективного функціонування фінансової та бюджетної систем держави у центрі та на місцях, в) інших питань, що мають важливе значення для вирішення суспільно-політичних і соціально-економічних проблем у державі.

У 2005 р. даний орган було ліквідовано, а замість нього Указом Президента України було утворено Національну раду з питань державного будівництва, місцевого самоврядування і регіонального розвитку2. Головною метою утворення цієї структури є здійснення ефективної політики у сфері державного будівництва, місцевого самоврядування і регіонального розвитку, вдосконалення механізмів її впровадження, забезпечення залучення широкого кола громадськості до розроблення політичних рішень, правових засад їх реалізації.

За своєю правовою природою Національна рада з питань державного будівництва, місцевого самоврядування і регіонального розвитку є консультативно-дорадчим органом при Президентові України, основними завданнями якого є розробка та внесення пропозицій щодо:

- визначення пріоритетів та механізмів реалізації державної політики у сфері державотворення, місцевого самоврядування та регіонального розвитку, розробки відповідних політичних документів та нормативно-правових актів, а також інституційного, інформаційного та іншого забезпечення їх впровадження;

- комплексного проведення адміністративної, адміністративно-територіальної реформи та реформи місцевого самоврядування;

- розвитку громадянського суспільства, форм безпосередньої демократії, вдосконалення системи взаємодії між органами державної влади, органами місцевого самоврядування, їх асоціаціями та іншими об'єднаннями, громадськими організаціями, підприємницькими структурами, забезпечення прозорої діяльності влади, залучення громадян, їх об'єднань до підготовки рішень загальнодержавного та місцевого значення, оцінки ефективності діяльності органів державної влади та органів місцевого самоврядування;

- подолання диспропорцій у розвитку регіонів, сталого розвитку територій, стимулювання зміцнення їх економічного потенціалу та підвищення інвестиційної привабливості, удосконалення міжбюджетних відносин, зміцнення матеріальної та фінансової основи місцевого самоврядування, удосконалення системи державних соціальних гарантій, адміністративних, управлінських та інших послуг населенню;

- впровадження кращого вітчизняного та міжнародного досвіду з питань державного будівництва, місцевого самоврядування і регіонального розвитку.

Національна рада державного будівництва, місцевого самоврядування і регіонального розвитку утворюється у складі Голови, заступників Голови, секретаря та членів Національної ради. Очолює Національну раду Президент України.

З функціональних питань, які потребують одноманітної регламентації в масштабах країни, приймаються постанови уряду та відомчі акти інших органів виконавчої влади. Частіше за все це акти, спільні для всіх видів органів і організацій, включаючи органи місцевого самоврядування, рідше — тільки для останніх. Причому функціональний характер подібних актів повинен повністю узгоджуватися з законами та указами, і жодного разу не виходити за їхні межі. Серед повноважень Кабінету Міністрів України, відповідно до ст. 116 Конституції України, слід згадати такі:

забезпечення економічної самостійності України, здійснення внутрішньої (у тому числі муніципальної), політики держави, виконання Конституції і законів України, актів Президента України (п. 1);

вжиття заходів щодо забезпечення прав і свобод людини і громадянина (п. 2);

забезпечення проведення фінансової, цінової, інвестиційної та податкової політики; політики у сферах праці й зайнятості населення, соціального захисту, освіти, науки і культури, охорони природи, екологічної безпеки і природокористування (п. 3);

забезпечення рівних умов розвитку всіх форм власності, в тому числі — комунальної (п. 5) тощо.

Зазначимо, що у 1998 р. з метою спрямування діяльності міністерств та інших центральних органів виконавчої влади у вирішенні питань, пов'язаних із здійсненням місцевого самоврядування, з метою сприяння становленню і розвитку місцевого самоврядування в Україні Кабінет Міністрів України постановив створити консультативно-дорадчий орган — Міжвідомчу комісію з питань місцевого самоврядування при Кабінеті Міністрів України. Завданнями цієї комісії є:

сприяння становленню та розвитку місцевого самоврядування в Україні, підготовка пропозицій з цього питання в межах основних засад місцевого самоврядування, визначених законодавством України; розгляд проектів законодавчих та інших нормативно-правових актів, програм, концепцій, окремих пропозицій з питань діяльності органів місцевого самоврядування, їх розвитку та зміцнення фінансово-економічної бази;

розгляд питань розвитку місцевого самоврядування у зв'язку з проведенням адміністративної реформи в Україні; підготовка пропозицій до Програми державної підтримки і розвитку місцевого самоврядування в Україні;

розгляд програм наукового, матеріально-технічного, кадрового та фінансового забезпечення органів місцевого самоврядування;

підготовка висновків з питань проведення в областях, районах, містах, районах у містах, селах, селищах експериментів і здійснення окремих проектів у сфері місцевого самоврядування;

сприяння висвітленню в засобах масової інформації досвіду окремих регіонів з питань місцевого самоврядування.

Слід констатувати, що тривалий час саме дана інституція в Україні була одним з основних "провідників" державної урядової політики у сфері місцевого самоврядування. Однак, враховуючи консультативно-дорадчий статус Міжвідомчої комісії (до речі, як і інших аналогічних органів, утворених при парламенті, Президенті та уряді), вона фактично не наділяється публічно-владними повноваженнями, а, отже, не несе відповідальності за стан державної політики у сфері розвитку місцевого самоврядування в Україні. Тому, в цілому не заперечуючи позитивної ролі такого роду консультативно-дорадчих органів у здійсненні державної політики у сфері місцевого самоврядування, вважаємо, що з метою вироблення ефективного механізму взаємодії держави та органів місцевого самоврядування в Україні вкрай необхідно створити єдиний політично-відповідальний орган державної підтримки місцевого самоврядування (наприклад, Міністерство чи Державний комітет у справах місцевого самоврядування, який би комплексно, виключаючи паралелізм і дублювання з боку органів законодавчої і виконавчої влади, вирішував питання організації і діяльності самоврядування територіальних громад.

В Україні давно потрібен авторитетний і компетентний арбітр, який гарантував би законодавчо встановлені правила гри всім суб'єктам державної регіональної політики та місцевого самоврядування. Адже, відповідно до ст. 7 Конституції, в Україні не лише визнається, а й гарантується місцеве самоврядування. Гарантом державного суверенітету, територіальної цілісності України, прав і свобод людини і громадянина є Президент України. Функції забезпечення державного суверенітету й економічної самостійності України, здійснення внутрішньої та зовнішньої політики держави, реалізації прав і свобод людини і громадянина виконує також Кабінет Міністрів України. Проте й досі не зрозуміло: хто є основним політично-відповідальним провідником державного курсу у сфері місцевого самоврядування, хто є основним гарантом муніципальних прав територіальних громад. Як свідчить зарубіжний досвід, таким органом має бути профільна державна інституція з питань місцевого самоврядування.

Іншими словами, необхідно створити постійно діючий державний орган, який на правах міністерства предметно займався б розвитком місцевого самоврядування, процесом роздержавлення та децентралізацією влади. У межах законів і своїх повноважень цей орган забезпечував би перерозподіл владних фінансових і організаційних ресурсів до структур місцевого самоврядування, відстежував би їх виконання на регіональному рівні, координував би і спрямовував зусилля сторін, зацікавлених у розвитку місцевого самоврядування, забезпечував участь держави в цьому процесі, оцінював правову базу та готував би відповідні законопроекти, прогнозував би розвиток подій після прийняття нових законів. Це й було б конкретним механізмом державної підтримки розвитку місцевого самоврядування, формування оптимальної державної регіональної політики. Так, в Японії діє міністерство зі справ місцевого самоврядування, в Норвегії — міністерство з муніципальних справ, в Італії, Новій Зеландії, Франції — великі підрозділи у складі міністерств фінансів і внутрішніх справ, а також міністерство міст і благоустрою території, у Великій Британії ці функції виконує міністерство охорони навколишнього середовища.

Значними повноваженнями у сфері місцевого самоврядування наділяються й інші органи виконавчої влади. Так, органи виконавчої влади, реалізуючи політику держави у сфері місцевого самоврядування, здійснюють реєстрацію статутів територіальних громад (ст. 19 Закону "Про місцеве самоврядування в Україні"). Статути територіальних громад села, селища, міста підлягають державній реєстрації в органах Міністерства юстиції, відповідно до Положення про державну реєстрацію статутів територіальних громад 1998 р.. Також в органах Міністерства юстиції України, відповідно до законодавства України підлягають реєстрації асоціації та інші форми добровільних об'єднань органів місцевого самоврядування.

Ряд повноважень у сфері місцевого самоврядування мають місцеві державні адміністрації. Так, за ст. 119 Конституції України, місцеві державні адміністрації на відповідній території забезпечують:

1) виконання Конституції та законів України, актів Президента України, Кабінету Міністрів України, інших органів виконавчої влади;

2) законність і правопорядок; додержання прав і свобод громадян;

3) виконання регіональних програм соціально-економічного та культурного розвитку, програм охорони довкілля;

4) підготовку та виконання відповідних обласних і районних бюджетів;

5) звіт про виконання відповідних бюджетів і програм;

6) взаємодію з органами місцевого самоврядування;

7) реалізацію інших наданих державою, а також делегованих відповідними радами повноважень.

Незважаючи на те, що конституювання місцевих державних адміністрацій, наділення їх широким колом повноважень у сфері місцевого самоврядування значною мірою "приземлює" виконавчу владу, робить її більш оперативною й наближеною до населення, паралельне функціонування на цьому рівні районних і обласних рад, фактична невизначеність їхнього статусу, відсутність у них виконавчих органів, дублювання повноважень, визначально зумовлює конфліктний характер механізму місцевої публічної влади (державної та самоврядної) в Україні. Існуючий нині на регіональному рівні "дивний" симбіоз муніципальних і державних за своєю природою структур породжує лише ілюзію самоврядування на цьому "поверсі" й гальмує процес становлення дієздатних територіальних громад, а, отже, і розвиток місцевого самоврядування в Україні.

На суперечливість організації публічної влади на рівні області і району вже давно звертають увагу як науковці, так і політичні діячі та практики місцевого самоврядування. Так, Голова Верховної Ради України В. М. Литвин вказує, що на рівні районів та областей місцеве самоврядування має еклектичний характер. Районні та обласні ради, не маючи своїх виконавчих органів, залежать від державних адміністрацій, що делегують їм частину своїх повноважень. Інститут делегованих повноважень дозволяє владі тримати місцеве самоврядування під постійним контролем.

Тому закономірними є пропозиції реформувати місцеве самоврядування на цьому рівні. Зокрема, вносяться рекомендації щодо відновлення повноцінного місцевого самоврядування на рівні області і району, що передбачатиме створення виконавчих органів обласних, районних рад через зміну завдань та функцій обласних державних адміністрацій, вилучення з їхньої компетенції питань соціального та культурного розвитку відповідних територій. Також пропонується ліквідувати районні державні адміністрації, передавити їх функції та повноваження районним радам.

Судова влада також впливає певним чином на реалізацію муніципальної політики держави через розгляд судових справ про захист чи про відповідальність місцевого самоврядування. Систематичне тлумачення ч. 2 ст. 124 Конституції України свідчить про наявність повноважень у сфері місцевого самоврядування і судової влади. Адже юрисдикція судів поширюється на всі правовідносини, що виникають у державі, у тому числі в галузі місцевого самоврядування. Права місцевого самоврядування захищаються в судовому порядку (ст. 145). Суди фактично встановлюють відповідно до Конституції і законів України правові межі муніципальної політики. Треба додати, що і спори між органами державної влади та місцевого самоврядування також вирішуються судом.

Водночас цілком справедливо постає запитання: яким судом? До юрисдикції якого суду належить вирішення цих спорів? Думається, що такими судами повинні стати адміністративні суди. Створення системи адміністративних судів з метою повноцінного судового захисту прав і свобод громадян у сфері виконавчої влади передбачено Концепцією адміністративної реформи в Україні, що затверджена Указом Президента України "Про заходи щодо впровадження Концепції адміністративної реформи в Україні" від 22 липня 1998 p. N° 810/98. Разом з тим адміністративно-правова реформа та реформа адміністративного права зачіпають і проблеми місцевого самоврядування. Тому Закон України "Про судоустрій України" 2002 р. закріплює, що місцеві адміністративні суди розглядають адміністративні справи, пов'язані з правовідносинами у сфері державного управління та місцевого самоврядування (справи адміністративної юрисдикції). Адже права і свободи громадянина здійснюються передусім на рівні місцевого управління, тобто там, де він проживає та реалізує не лише свій муніципально-правовий, а й адміністративно-правовий статус. Тому адміністративна юстиція як адміністративно-правовий інститут рівною мірою поширюється і на відносини, що регламентуються нормами муніципального права.

Незважаючи на прийняття нового Закону "Про судоустрій України", слід констатувати, що процес реформування судової влади в Україні, передусім запровадження адміністративної юстиції, йде повільно. Серед перепон запровадження системи адміністративного судочинства привертають увагу насамперед проблеми політичного характеру. Адже основною стратегічною метою адміністративної юстиції є належний судовий захист прав і свобод громадян від порушень з боку органів виконавчої влади, місцевого самоврядування та їх посадових осіб. Першочергове завдання адміністративної юстиції як однієї із складових судової системи полягає в тому, що вона повинна остаточно ліквідувати недоліки партійного управління в конституційній державі. А недоліки такі: між сферою юстиції і сферою повної свободи адміністрації існує третя сфера, в якій уряд, формально функціонуючи в законних межах, має можливість діяти в інтересах правлячої партії, при цьому тлумачити один і той же закон в різних життєвих випадках по-різному. Ця теза вказує на можливість виникнення ситуації, в умовах якої адміністративний суд може опосередковано, через розгляд конкретної справи, реально вплинути на політичну ситуацію в країні, через що, можливо, держава й запроваджує дану правозахисну інституцію. По суті адміністративна юстиція має стати тим реальним правозахисним бар'єром між людиною, територіальними громадами та державою, зловживаннями її бюрократичних інститутів — посадових осіб, чиновників — у разі порушення останніми прав громадян.

Серед функцій адміністративної юстиції в юридичній літературі виокремлюються такі:

1) контрольна — перевірка правомірності актів (дій чи бездіяльності) органів державного управління при розгляді в адміністративно-процесуальному порядку адміністративно-правових спорів, метою цієї функції є сприяння поновленню порушених прав і забезпеченню охорони інших прав і свобод громадян шляхом зміни чи відміни адміністративного акта у разі його протизаконності;

2) правопоновлювана — уособлює органічне завершення пра-возахисної діяльності й передбачає відновлення порушених прав громадян;

3) превенційна — попередження порушень прав і свобод громадян, що передбачає з'ясування управлінсько-правових причин і обставин відповідних порушень (особливо систематичних), виявлення винних у цих порушеннях посадових осіб органів державної влади та місцевого самоврядування;

4) виховна — пов'язана з проявом попереджувально-виховного впливу адміністративної юстиції на державних і муніципальних службовців з метою стимулювання дотримання ними принципів публічної служби, які безпосередньо пов'язані із забезпеченням і охороною прав і свобод громадян;

5) юрисдикційна — має визначальне значення для розкриття шляху досягнення поставленої перед цим інститутом мети і передбачає, що захист прав і свобод громадян здійснюється з допомогою судового захисту конкретної адміністративної справи.

За проектом Концепції реформи адміністративного права, адміністративна юстиція має виконувати ще одну специфічну функцію так званого управлінського спрямування, а саме — розгляд і вирішення управлінських спорів, що виникають між органами публічного управління (насамперед, органами місцевого самоврядування та місцевими державними адміністраціями) з приводу розмежування їх сфер діяльності.

Таким чином, адміністративна юстиція як складова системи організаційно-правових гарантій конституційного права на судовий захист громадян в їх правовідносинах з державою та місцевим самоврядуванням повинна стати інтегрованим у правову систему України інститутом, який сприяв би процесам демократизації держави і суспільства, виконуючи при цьому, передусім, роль правозахисного інструментарію, яким може скористатися громадянин у разі порушення його прав і свобод органами державної влади і місцевого самоврядування та їх посадовими особами, а також сприяв би усуненню компетенційних колізій між муніципальною та державною владою.

Резюмуючи, можна зробити висновок, що держава, визнавши місцеве самоврядування, не дистанціюється від територіальних громад, а здійснює постійну, цілеспрямовану політику у сфері місцевого самоврядування. Повноваженнями в даній сфері наділяються органи, належні до усіх гілок державної влади (законодавчої, виконавчої, судової). Безумовно, що від ефективної та узгодженої діяльності цих органів значною мірою залежить подальший розвиток місцевого самоврядування в Україні.

Відповідно до ст. 7 Конституції України, в Україні визнається та гарантується місцеве самоврядування. Таке конституційне правоположення зумовило принципово новий у порівнянні з доконституційним етапом суспільного розвитку підхід до організації місцевої влади, який повністю відповідає загальновизнаному розумінню місцевого самоврядування, сформульованому, зокрема, в Європейській хартії місцевого самоврядування 1985 р.

Аналіз вітчизняної конституційної моделі місцевого самоврядування вказує, що держава сприймає місцеве самоврядування в кількох якостях. В одній — місцеве самоврядування виступає інститутом громадянського суспільства, є ефективною формою самоорганізації людей, руху в напрямі людської солідарності. У цьому сенсі й слід розуміти термін "визнається", а саме: чіткі наміри визначити для України демократичний шлях розвитку; принциповий вибір політичної системи, в основі якої лежать загальнолюдські цінності (а місцеве самоврядування — одна з них); зобов'язання держави у відношенні до громадян забезпечити відповідний комплекс громадянських правомочностей, забезпечити їх публічно-правову охорону і захист.

Іншими словами, Конституція України підносить місцеве самоврядування в ранг природного права територіальної громади — права місцевого населення самостійно вирішувати питання місцевого значення незалежно від державних структур, у межах законів, власної фінансово-економічної бази та у своїх інтересах. Під природним правом територіальної громади тут слід розуміти сукупність (комплекс) прав жителів певних населених пунктів, наданих їм від Бога (природи), а тому священних і не-відчужуваних від них у процесі їхньої життєдіяльності. У силу цього дане природне право не залежить від законодавчого визнання чи невизнання його державою. Тобто право на місцеве самоврядування — природне право територіальної громади — виступає як найважливіша складова частина єдиної системи природного права. Це означає, що місцеве самоврядування як споконвічне право громади має не октройований характер, а належить громаді в силу її природи. Держава з допомогою правових заходів лише впорядковує, зовнішньо оформлює самоврядну активність територіальних громад, не встановлюючи її. Тим самим місцеве самоврядування проголошується явищем громадського, а не державного життя. Визнаючи та гарантуючи дане право, держава дає змогу самостійно розвиватися територіальним громадам, у той же час підкріплюючи та захищаючи муніципальну діяльність з допомогою ряду заходів, які, насамперед, передбачені конституційно.

Але місцеве самоврядування — це не тільки інститут громадянського суспільства та відповідний набір громадянських прав людини. У своєму нормативному значенні положення ст. 7 пов'язані з принципом народовладдя. Так, відповідно до ст. 5 Конституції України, народ здійснює свою владу безпосередньо і через органи державної влади й органи місцевого самоврядування. Іншими словами, держава визнає місцеве самоврядування як самостійний рівень здійснення народом належної йому влади. Це передбачає передусім організаційну відокремленість і незалежність місцевого самоврядування від державної влади, його самостійність при вирішенні питань місцевого значення. Але самостійність, як вказує Конституція України, в межах власних повноважень. Таким чином, йдеться про правові межі автономності місцевого самоврядування, а не повну самостійність і незалежність місцевого самоврядування від усієї системи публічного владарювання.

Така самостійність означає, що жоден з органів державної влади, жодна посадова особа не має права приймати акти, здійснювати дії, які втручаються у сферу місцевого самоврядування. Державний контроль за діяльністю органів і посадових осіб місцевого самоврядування може здійснюватися лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією й законами України, і не повинен призводити до втручання органів державної влади чи їх посадових осіб у здійснення органами місцевого самоврядування наданих їм власних повноважень (ст. 20 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні"). Таким чином, можна з повною впевненістю говорити як про визнання, так і про легалізацію публічної самоуправлінської влади територіальних громад.

Звідси цілком справедливо постає ряд запитань. Чи закінчується державна влада на рівні територіальних громад, тобто там, де починається сфера місцевого самоврядування? Чи можна однозначно говорити про взаємонезалежність місцевої самоврядної та державної влади? Що являє собою місцеве самоврядування як специфічний вид публічної влади і в чому його відмінність від влади державної?

Дані проблеми вирішуються давно, але й досі універсальних відповідей немає. Питання про співвідношення та взаємодію органів місцевого самоврядування та державної влади — одне з кардинальних в теорії і практиці муніципального будівництва і права. Як зазначав у своєму виступі на Всеукраїнських зборах представників місцевого самоврядування, які відбулися 26 квітня 2005 p., Президент України В. А. Ющенко, має бути знайдений баланс прав і обов'язків між органами державної влади і місцевого самоврядування. <...> Надання державних і громадських послуг якнайбільшою мірою повинно бути передане до громад. Державні органи мають припинити управляти там, де це може зробити громада. Має бути сформоване партнерство державної влади і місцевого самоврядування.

Важливість цього питання підкреслюється й у Програмі діяльності уряду "Назустріч людям", схваленої у лютому 2005 р. У цьому документі констатується, що регіональна політика в сучасній Україні характеризується надмірною централізацією влади, невизначеністю ролі регіонів, слабкістю місцевого самоврядування. У зв'язку з цим перед урядом і в цілому перед українською державою постає фундаментальне завдання: здійснити децентралізацію та розмежування повноважень між центральними і місцевими органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування щодо надання публічних послуг, розширити права й посилити відповідальність цих органів за вирішення соціально-економічних проблем розвитку регіонів, а також створити правові, економічні та організаційні умови для ефективної реалізації завдань і функцій місцевого самоврядування.

Проблема взаємодії місцевого самоврядування з органами державної влади мала місце практично на всіх етапах розвитку місцевого самоврядування не тільки в Україні, айв інших країнах. Так, у Стародавньому Римі ще 45 року до Р.Х. було прийнято закон про місцеве самоврядування, в якому була встановлена уніфікована система органів і форм місцевого самоврядування, визначені основні функції місцевих органів, відмінні від створюваних центром функцій територіальних органів.

На сьогоднішній день не треба доводити, що існування місцевого самоврядування, його еволюція пов'язані з проблемами публічної влади. Здебільшого проблематика публічної влади у вітчизняній літературі розглядалася в контексті державної влади, здійснення якої довірене передусім загальнонаціональним державним органам і посадовим особам. Але, безсумнівно, що в адміністративно-територіальних одиницях держав, на територіях, які входять до її складу, включаючи низові ланки — департаменти, графства, області, невеликі міста, селища, приходи, комуни тощо, — публічна влада переважно здійснюється не державними органами, а безпосередньо місцевим населенням і утворюваними ним органами та відповідним чином обраними або призначуваними посадовими особами. Дана влада набуває властивостей само організованої публічної влади. Відомо, що публічна влада в процесі еволюції суспільства матеріалізується в установах, які виростають як з родового ладу (наприклад, королівська влада), так і з нових потреб суспільного розвитку. Такою формою, зокрема, і є муніципальна влада, яка з'явилася в умовах адміністративно-територіального реформування міст-полісів та інших видів давніх общинно-родових поселень. Територіальна організація публічної влади перетворює її на форму, яка забезпечує здійснення спільних інтересів усіх індивідів суспільства. Місцеві рівні організації такої влади, які функціонують безпосередньо в громадянському суспільстві, реалізують ці інтереси у повсякденній практичній роботі всіх муніципальних структур. У сутності, це й означає "вирішення питань місцевого значення". Тому формування всіх систем місцевої влади пов'язане з двома основними суспільними проблемами: "вертикальної" організації державної влади та її взаємозв'язками з різними міськими й сільськими громадами, місцевим населенням різних видів поселень.

У той же час місцеве самоврядування — це автономна діяльність само організованого населення. Основною ознакою муніципалітетів є відносно децентралізований характер їх організації, причому широкі начала демократії існують не в противагу державі. Муніципалітети як система являють собою фундамент демократичної держави й тому вони є складовим елементом конституційного механізму держави. Ступінь же децентралізації влади у демократичній державі має бути детермінованою об'єктивними потребами розвитку суспільства й держави, а на місцевому рівні повинно бути стільки "влади", скільки її необхідно для життєзабезпечення територіальних спільнот (територіальних громад, територіальних колективів, общин, комун, приходів тощо) і вирішення на місцях суспільнозначущих питань.

Якщо місцеве самоврядування жорстко "вмонтоване" в державну управлінську систему, втрачає свою автономність стосовно останньої, то можна говорити про ліквідацію самоврядування або про втрату ним найважливішої якості — здатності вирішувати питання місцевого значення самим населенням і сформованим ним апаратом.

Отже, місцеве самоврядування можна розглядати як специфічну форму здійснення народом своєї влади — публічну владу територіальної громади. Звідси місцеве самоврядування — це система організації діяльності місцевих жителів на відповідній території, яка являє собою сукупність різноманітних органів та інститутів. Ця сукупність функціонує як єдиний цілісний механізм, провідною ланкою якого є територіальна громада.

Слід зазначити, що в сучасній конституційно-правовій літературі немає однозначного ставлення до даного питання. Погляди дослідників місцевого самоврядування на питання щодо правової природи влади, яка здійснюється на місцевому рівні, — громадська чи державна, — умовно можна об'єднати в три групи.

Представники однієї з них у категоричній формі заперечують державну природу влади територіальних громад. Так, В. Ф. По-горілко вважає, що місцеве самоврядування опосередковує собою відносно самостійний вид влади в системі народовладдя — місцеву, муніципальну владу як владу територіальних спільнот. Аналогічних позицій дотримується і М. О. Баймуратов. На його думку, влада територіальної громади, по-перше, без сумніву, це публічна влада; по-друге, вона відрізняється від публічної державної влади істотними демократичними властивостями; по-третє, вона є муніципальною владою.

В. Є. Чиркін пише, що "місцеве самоврядування... це недержавна влада. Обрані громадянами ради, комітети, а також обрані громадянами або радами мери міст і громад — це органи населення певних адміністративно-територіальних одиниць, а не держави (державно організованого суспільства) даної країни в цілому"3. В іншій своїй роботі В.Є. Чиркін ще більш категоричний: державна влада та місцеве самоврядування — це різні рівні здійснення публічної влади народу. Місцеве самоврядування — це публічна влада територіального колективу, об'єднання громадян (а іноді й негромадян, які постійно проживають та сплачують податки) на певній території, влада народу даної території, в її межах та з питань, визначених державою, її правовими актами4. Поділ указаних видів публічної влади, еволюціонує у своїй категоричності даний автор, свідчить про те, що державна влада — це влада, яка представляє спільні інтереси всього суспільства, а влада місцевого самоврядування — місцевої спільноти (територіального колективу).

Стверджуючи, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування — різні форми реалізації влади народу, О. О. Кутафін вважає, що місцеве самоврядування — це спосіб не тільки децентралізації управління, а й організації та здійснення влади на місцях, він забезпечує самостійне вирішення громадянами питань місцевого життя, організаційне уособлення управління місцевими справами в системі управління суспільством і державою.

Колектив авторів курсу лекцій з муніципального права стверджує: місцеве самоврядування — це особливий, специфічний рівень влади у державі. На їхню думку, народ здійснює свою владу через державні органи (державна влада) та органи місцевого самоврядування (муніципальна влада)... Одна з особливостей муніципальної влади полягає в тому, що саме на місцевому, муніципальному рівні право громадян брати участь в управлінні може бути здійснено більш ефективно... Місцеве самоврядування, вважають дані вчені, реалізується в рамках муніципальної діяльності — специфічної управлінської діяльності з вирішення питань місцевого значення або виконання окремих державних повноважень.

Інший російський вчений В. Я. Любашиц стверджує, що органи, які здійснюють державну владу, є структурними одиницями державного апарату, державними органами. Тому влада народу, яка здійснюється ними має форму державної влади. Органи місцевого самоврядування не є складовою частиною державного механізму, не входять до системи органів державної влади та тому являють собою самостійну форму реалізації народом своєї влади.

Т. М. Бялкіна, хоча й веде мову про місцеве самоврядування як елемент державного устрою, вважає, що воно являє собою самостійний рівень здійснення публічної влади у державі, оскільки і державна влада і муніципальна влада є різновидами публічної влади, які мають своїм джерелом народ.

Професор Індіанського університету (США) В. Остром у своїх дослідженнях виходить з того, що побудова демократичного суспільства повинна спиратися на "концепцію громади ("миру"), яка існує мирно та в добробуті, заснована на передумові творчого характеру людського інтелекту". Реальна альтернатива державної автократії, на думку цього автора, — створення таких систем правління, які засновані на принципах самоврядування. Майбутнє демократії, таким чином, залежить від того, наскільки кожний з нас зможе навчитися користуватися наукою та мистецтвом асоціацій, заснованих на взаємодопомозі та договірних механізмах взаємовідносин.

Розглядаючи місцеве самоврядування як одну з форм організації публічної влади в адміністративно-територіальних одиницях держави (поряд з місцевими органами державної влади), російські вчені Е. П. Григоніс та В. П. Григоніс доводять, що здійснення публічної влади органами місцевого самоврядування пов'язане з таким принципом правової держави, як вільне й автономне функціонування громадянського суспільства.

Характеризуючи місцеве самоврядування як багатоаспектне явище, яке одночасно має якості соціального і політичного, публічно-правового та приватноправового, В. В. Кравченко стверджує, що місцеве самоврядування — це публічна влада з усіма її атрибутами й одночасно інститут громадянського суспільства, форма самодіяльності населення, вияв його здатності управляти власними справами автономно від держави. В іншій своїй роботі цей автор констатує, що місцеве самоврядування — публічна влада територіальної громади, тобто жителів села чи добровільного об'єднання в сільську громаду жителів кількох сіл, селища і міста, вона носить локально-просторовий характер, здійснюється в інтересах територіальної громади і функціонує лише в межах окремих адміністративно-територіальних одиниць, у той час, як державна влада — це влада всього народу, вона поширюється на всю державну територію.

Інша група авторів дотримується діаметрально протилежної точки зору, вважаючи, що муніципальна влада (влада місцевого самоврядування) — це різновид державної влади. Так, Г. М. Че-ботарьов пише, що "влада органів місцевого самоврядування за своєю природою і не може бути іншою, ніж владою державною"2. На думку К. Ф. Шеремета, місцеве самоврядування — це децентралізоване, дійсно державне управління. В. В. Куликов категорично стверджує, що органи місцевого самоврядування є складовою частиною системи державного управління.

Теза щодо похідного від державної влади характеру місцевого самоврядування обстоюється і сучасним шведським ученим С. Монтіном, який підкреслює, що з погляду конституції та загальної ієрархії політичних інститутів муніципалітети виступають частиною державної адміністрації, а місцеве самоврядування наділяється компетенцією парламентом і в силу цього здійснює в остаточному підсумку "делеговану державну владу".

В. М. Шаповал наголошує, що природа місцевого самоврядування випливає з природи більш широкого явища — державного владарювання. Різновидом останнього, на його думку, є державне управління. Місцеве самоврядування, констатує В. М. Шаповал, за своею природою є децентралізованою формою державного управління.

На думку В. І. Борденюка, існування влади територіальної громади (муніципальної) як різновиду публічної влади, джерелом якої є народ, заперечується тим, що він (як, зрештою, й будь-яка інша спільнота людей) може бути джерелом лише однієї влади, а не двох: однієї — для органів державної влади, а другої — для органів місцевого самоврядування. Тому, вважає даний автор, влада органів місцевого самоврядування є похідною від державної влади, а не від вигаданої муніципальної влади... Це, продовжує В. І. Борденюк, не виключає існування влади, джерелом якої є територіальна громада. Адже влада притаманна кожному колективу людей, у тому числі й територіальній громаді. Проте, констатує він, у даному разі влада останньої на відміну від влади об'єднань громадян трансформується, по суті, в державну.

Третя група вчених займає компромісну позицію: ними визнається подвійна природа влади місцевого самоврядування. У результаті аналізу природи місцевої влади дані автори роблять висновок про те, що в ній одночасно поєднуються два начала: громадське та державне. Так, М. П. Орзіх вважає, що саме синтез громадської та державної теорій самоврядування надасть конституційну можливість "входити в правові ворота", а не "трощити муніципальні огорожі", які небезуспішно споруджені на місцях під впливом "революційної психології і суверенного бешкетування місцевих рад"3. На думку прихильників даної точки зору, синтез державного та громадського у самоврядуванні — дуже важливий для суспільства. Завдяки єдності цих двох засад вирішуються найважливіші громадсько-державні завдання:

виключається роздвоєння влади, яке веде до політичної нестабільності й послаблення держави та інститутів, що складають її;

з'являються можливості для більшої частини людей брати участь в управлінні справами суспільства та держави, що підвищує культурно-правовий рівень громадян і виховує в них відчуття поваги до законів;

ліквідується розрив між суспільством і державою;

досягається єдина мета — збереження та зміцнення суспільства і держави за наявності демократичних інститутів;

держава більшою мірою входить у курс місцевих справ і приймає відповідні рішення, сутність яких узгоджується з інтересами людей;

породжується спільний інтерес для громадян і державних органів, сутність якого полягає в будівництві життя, гідного кожної людини та суспільства в цілому;

управління суспільством на основі узгоджених дій перетворюється на єдиний процес творення.

Проте реалізація цих програмних положень можлива лише в соціально орієнтованій державі, яка створює мотивацію та стимули для розвитку ініціативи людей.

Вітаючи можливість існування дискусії з цього питання, автор цього розділу підручника вважає, що із трьох означених позицій найбільш прогресивною є та, що розглядає місцеве самоврядування як недержавну за своєю природою, самостійну форму здійснення народом своєї влади — публічну владу територіальної громади1. Нам бачиться місцеве самоврядування як система організації діяльності місцевих жителів на відповідній території, що являє собою сукупність різноманітних органів та інститутів. Ця сукупність функціонує як єдиний цілісний механізм, центральною (провідною) ланкою якого є територіальна громада.

На нашу думку, місцеве самоврядування — це самостійна та незалежна від держави форма організації публічної влади територіальної громади, яка забезпечує вирішення питань місцевого значення місцевими жителями безпосередньо або через органи й посадових осіб місцевого самоврядування. Адже, згідно з Конституцією України, народ здійснює владу безпосередньо і через органи державної влади та органи місцевого самоврядування. Саме з даного конституційного положення випливає, що органи місцевого самоврядування не входять до єдиного державного механізму і, в силу цього, місцеве самоврядування можна розглядати як окрему форму реалізації народом належної йому влади. Водночас не можна вести мову про повне відокремлення та протиставлення державної влади та місцевого самоврядування. Державні органи і органи місцевого самоврядування рівні перед законом і в рівній мірі є представниками народу в межах наданих їм повноважень. Згідно із загальною теорією систем і синергетики, державна та муніципальна влади знаходяться у певній схемі зв'язків та відносин. У XVIII ст. із зрозумілих причин народ боровся за уособлення місцевого самоврядування від абсолютної влади монарха та його чиновників. Однак цілком зрозуміло, що місцеве самоврядування як частина влади в суспільстві не може бути ізольоване від державної влади, яка представляє суспільство. Місцеве самоврядування діє у цілісній системі владних відносин і як частина цілого. Тому в даний час мало хто наполягає на повному відокремленні першого від другого. Обидві влади повинні діяти "у концерті", але перша — в рамках законів і під управлінням і контролем другої. Система як ціле визначає основні якості своїх елементів, а вони не повинні суперечити системним якостям.

Враховуючи це, можна стверджувати: права і свободи людини, а також їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності органів місцевого самоврядування в такому самому ступені, як і діяльність держави. Тут же можна зазначити, що місцеве самоврядування як автономія невеликих територіальних одиниць у рамках, загальних для всього державно-організованого суспільства законів, означає не свободу з боку держави, а свободу всередині неї. Окрім цього, це означає, що місцеве самоврядування як одна з основ конституційного ладу має джерелом свого існування не державну, а конституційну волю народу, виступає як фундаментальний конституційний принцип, який встановлює, визнає і гарантує управлінську незалежність територіальних громад, а також створює умови для правотворчої, правозастосувальної і правореалізаційної діяльності, спрямованої на здійснення даного принципу.

Як специфічна форма публічної влади місцеве самоврядування характеризується, по-перше, наявністю особливого суб'єкта — територіальної громади — територіальної спільноти, що складається з фізичних осіб — жителів, які постійно мешкають, працюють на території села або добровільного об'єднання в спільну громаду кількох сіл, селища або міста, безпосередньо або через сформовані ними муніципальні структури вирішують питання місцевого значення, мають спільну комунальну власність, володіють на даній території нерухомим майном, сплачують комунальні податки та пов'язані територіально-особистими зв'язками системного характеру.

По-друге, місцеве самоврядування посідає особливе місце в політичній системі (в механізмі управління суспільством і державою). Місцеве самоврядування, його органи не входять до механізму державної влади, хоча це й не означає його повної автономності від державної влади. Взаємозв'язок місцевого самоврядування з державою досить тісний і знаходить свій вияв у тому, що місцеве самоврядування і державна влада мають єдине джерело — народ, а також тим, що органам місцевого самоврядування можуть надаватися законом окремі повноваження органів виконавчої влади.

Як цілком справедливо зазначається в науковій літературі, місцеве самоврядування як елемент політичної системи суспільства свідчить про те, що у країні поряд з інтересами особи та держави визнаються та гарантуються ще й місцеві (муніципальні) інтереси, пов'язані з вирішенням питань безпосереднього забезпечення життєдіяльності населення. При цьому муніципальні інтереси розглядаються не як підпорядковані державним, а як рівноправні.

Таке специфічне становище місцевого самоврядування в політичній системі дозволяє характеризувати його як самостійну (поряд з державною) форму публічної влади — публічну владу територіальної громади. У той же час, місцеве самоврядування — це не тільки публічна влада, а й більш складний за своєю внутрішньою структурою феномен, чим і пояснюється його цінність як необхідного елементу громадянського суспільства, з одного боку, так і інструмента розвитку і вдосконалення самого громадянського суспільства, з іншого. Власно кажучи публічно-владною інституцією в місцевому самоврядуванні є територіальна громада, яка здійснює свою владу як безпосередньо, так і через органи та посадових осіб місцевого самоврядування.

По-третє, місцеве самоврядування має ряд особливостей щодо обсягу, діапазону та правової природи об'єктів свого впливу, значна частина яких не характерна для інших правовідносин. Як уже зазначалося, основними об'єктами муніципально-правових відносин є влада народу; державна влада; права, свободи й обов'язки людини й громадянина; влада територіальних громад; питання місцевого значення; функції (напрями і види діяльності) суб'єктів місцевого самоврядування; об'єкти комунальної власності; місцеві бюджети, доходи місцевих бюджетів, місцеві податки і збори, місцеві позики; природні блага, природні об'єкти, природні ресурси, об'єкти природно-заповідного фонду, земля; духовні блага (освіта, наука, культура, інформація, пам'ятки історії, культури, архітектури, містобудування); соціальні блага (об'єкти житлово-комунального господарства, побутового, торговельного обслуговування, громадського харчування, транспорту і зв'язку, охорони здоров'я, фізкультури і спорту тощо); програми економічного та соціально-культурного розвитку сіл, селищ, міст і цільові програми з інших питань самоврядування; плани підприємств і організацій; адміністративно-територіальний устрій тощо.

Однак, безумовно, основними об'єктами локальної діяльності територіальних громад є передусім питання місцевого значення, тобто питання (справи), які випливають із колективних інтересів місцевих жителів-членів відповідної територіальної громади, віднесені Конституцією, законами та статутом територіальної громади до предметів відання місцевого самоврядування, а також інші питання, які не входять до компетенції органів державної влади.

Місцеве самоврядування повинно займатися переважно місцевими справами, не роблячи спроб брати участь у вирішенні державних і регіональних справ, якщо вони не пов'язані з вирішенням проблем місцевих. У зв'язку з цим, можна з повною впевненістю говорити, що правова сутність місцевого самоврядування проявляється та реалізується в діяльності щодо встановлення, зміни та припинення правових відносин саме між суб'єктами системи місцевого самоврядування, тобто при взаємодії суб'єктів місцевого самоврядування для реалізації їх функцій і повноважень з питань місцевого значення. Саме у взаємодії суб'єктів місцевого самоврядування між собою у ході вирішення питань місцевого значення проявляється та реалізується сутність, І невід'ємні властивості місцевого самоврядування.

Виходячи з названих суб'єктно-об'єктних характеристик місцеве самоврядування є аж ніяк не державним (у вузькому розумінні цього слова), а громадським явищем, яке продукується соціальним середовищем, хоча й у державно організованому суспільстві місцеве самоврядування вплетене в тканину політико-адміністративних і соціально-економічних відносин і процесів, що відбуваються в державі. За своїми сутнісними ознаками воно якісно відрізняється від держави.

Поряд з цим, слід згадати ще такий момент, як здатність місцевого самоврядування грати в громадсько-політичному житті країни роль інтегруючого фактора. Територіальні громади об'єктивно зацікавлені в єдності та цілісності держави, а, отже — в міцній державі. Лише за цієї умови вони можуть розраховувати на те, що з боку держави будуть гарантовані непорушність їх статусу, можливість підтримувати на необхідному рівні соціальні стандарти та правопорядок. Місцеве самоврядування, діючи чітко на основі Конституції та закону, — міцний бар'єр на шляху доцентрових тенденцій, які можуть потягнути за собою роздроблення єдиної країни на суверенні князівства.

"Роздвоєння" публічної влади та єдність її інтересів диктують необхідність розумної її організації як у державній формі, так і на місцях, причому згідно з принципами, які повинні забезпечити ефективність її функціонування в різних територіальних громадах. Щодо державної влади, то за всією складністю проблематики її організації, одна вимога повинна мати імперативний характер — низовий поверх державної влади не повинен відриватися від місцевого самоврядування.

У той же час необхідно сформувати на всій території країни систему місцевого самоврядування в його істинному значенні як елемент не лише державності (в широкому розумінні цього слова), а й, передусім, громадянського суспільства. На відміну від державної влади, яка не входить до громадянського суспільства, місцеве самоврядування є основним інститутом громадянського суспільства, його системоутворюючим фактором. Тому слід оформити його юридично, правильно вирішити проблему "вертикальних" відносин як всередині системи місцевого самоврядування, так і, насамперед, між нею й органами державної влади.

На нашу думку, можна виділити кілька основних ознак, що характеризують самоврядування територіальних громад і відрізняють його від державної влади.

По-перше, це розбіжність у характері влади. Якщо державна влада є влада суверенна, верховна, влада здатна сама себе реформувати, то місцеве самоврядування — влада підзаконна, що діє в порядку і межах, зазначених їй верховною владою, тобто законом. Саме така риса державної влади, як суверенність не інтегрується з будь-якими іншими суспільними владопроявами, а тому поняття "державна влада" не включає у себе будь-які недержавні форми управління (передусім — муніципальне). У свою чергу, на відміну від держави як такої територіальна громада не має суверенітету. Більш того, державні структури покликані визнавати, зберігати і гарантувати організаційну і функціональну самостійність органів місцевого самоврядування у рішенні питань місцевого значення, забезпечувати їм умови, достатні для успіху (наприклад, право місцевої нормотворчості у встановлених законом межах, відома бюджетно-фінансова самостійність, наявність комунальної власності тощо).

По-друге, це розмежування сфер компетенції влади центральної і регіональної та місцевого самоврядування, тобто обмеження кола справ, що довіряються місцевому самоврядуванню. Зазвичай до відання місцевого самоврядування передусім відносять справи місцевого господарства, місцеві питання, пов'язані з повсякденними нестатками жителів, а також деякі загальнодержавні справи, що покладає на нього держава.

По-третє, варто вказати на принцип локально-територіальної обмеженості, що завжди кореспондує самоврядуванню. Система самоврядування функціонує і розвивається на законодавчо оформлених нижніх і верхніх територіальних рівнях (наприклад, місто, село, волость, повіт, район, округа тощо) залежно від традицій тієї чи іншої держави. Це простір, що відрізняється визначеною цілісністю, позначається адміністративними, географічними, економічними, інформаційними та іншими кордонами. В Україні територіальну основу місцевого самоврядування утворюють село, селище, місто.

По-четверте, місцеве самоврядування виступає як система організації життєдіяльності населення на відповідній території і являє собою сукупність виборних та інших органів й інститутів влади. Ця сукупність функціонує як єдиний цілісний механізм і забезпечує організаційну відособленість, автономність місцевого самоврядування. Місцеве самоврядування здійснюється ефективно, якщо всередині територіальної громади існують горизонтальні взаємозв'язки і взаємодії, що формуються, закріплюються і сусідськими зв'язками, і мережами дружніх відносин, і зусиллями політичних партій і громадських рухів.

По-п'яте, місцеве самоврядування організується і функціонує як структура, що враховує історичні, національні, етнічні, культурні та інші особливості, спільні риси відповідної територіальної спільноти. Місцева специфіка, причому не тільки природно-географічна, а й традиції, уклад життя, культура значно впливають на формування інститутів самоврядування, характер їхньої взаємодії, визначають управлінську активність жителів, правила і процедури прийняття управлінських рішень. Це дозволяє будувати місцеве самоврядування та його діяльність з максимальною розмаїтістю.

По-шосте, місцеве самоврядування — це "прозоріша" (порівняно з державною) влада, вона реально підзвітна і відповідальна перед населенням, що забезпечується (має забезпечуватися) активною участю громадськості у здійсненні контролю за наданням населенню соціальних послуг в системі місцевого самоврядування; гласністю у прийнятті рішень органами місцевого самоврядування; можливістю більш точного визначення потреб населення, оперативно реагувати на місцеві ініціативи; включенням населення — споживачів послуг до організації їх надання тощо1.

По-сьоме, місцеве самоврядування припускає єдність самостійності та відповідальності при рішенні всіх питань місцевого значення: економічних, соціальних, культурних та інших. При цьому під самостійністю розуміється не тільки право жителів-членів територіальних громад безпосередньо (через своїх представників) без втручання якихось інших владних структур визначати коло питань місцевого значення, прийнятих до свого відання, а й необхідність вирішувати їх, діючи відповідно до законів і локальних нормативних актів, спираючись при цьому тільки (переважно) на власні ресурси, матеріальні, фінансові та інші кошти. Діяльність під свою відповідальність припускає, що тягар наслідків за рішення місцевих питань лягає повною мірою на місцеве самоврядування.

По-восьме, місцеве самоврядування, самостійно вирішуючи питання місцевого значення, у своїй діяльності виходить передусім з інтересів населення відповідної території (локальних, а не загальнодержавних інтересів). Поляризація інтересів центру та місць — основа зародження муніципальної влади. Саме локальний інтерес є основою генезису муніципальної влади. Вона структурується в системі публічної влади в умовах легітимації та легалізації такого інтересу. Вони виявляються, аналізуються і враховуються, наприклад, при підготовці місцевого бюджету, цільових програм, при побудові структур місцевого самоврядування, при оцінці діяльності депутатів і посадових осіб.

По-дев'яте, місцеве самоврядування спирається на власну правову базу. Пріоритетними джерелами права місцевого самоврядування безумовно є Конституція і закони України, хоча, природно, що більшість питань у цій сфері має регулюватися локальними актами — статутами територіальних громад, рішеннями, прийнятими шляхом місцевих референдумів, актами органів і посадових осіб місцевого самоврядування.

По-десяте, в основі легітимності муніципальної влади лежать муніципальні права, свободи та обов'язки, які реалізуються через правові норми. Це дозволяє зробити висновок про те, що проблема забезпечення реальних умов для якнайповнішої реалізації муніципальних прав, свобод і обов'язків одночасно є проблемою визнання, гарантування, реалізації, реформування, розвитку та зміцнення місцевого самоврядування1.

По-одинадцяте, місцеве самоврядування — складний організований об'єкт соціальної дійсності зі спільними характеристиками систем. Його відрізняє територіальна, організаційно-структурна і соціально-економічна цілісність складових його елементів, що перебувають у внутрішній взаємодії, в результаті чого воно відокремлюється від інших організаційно-управлінських структур (регіональних, загальнонаціональних)2.

На завершення слід особливо підкреслити, що століттями сформоване відчуження особи від державної влади іноді механічно екстраполюється нею й на систему місцевого самоврядування. Поки не буде подолане таке відчуження, не може бути ефективним і місцеве самоврядування. Для державної влади подолати відчуження від неї населення — не вирішуване завдання. Жоден державно-політичний лад, жодна форма правління не спромоглися досі вирішити цю проблему. Місцеве самоврядування, навпаки, за своєю природою виключає таке відчуження. Адже населення ніколи не втрачає контролю за його роботою. Результати цієї роботи, оскільки вони торкаються місцевих справ, тією чи іншою мірою усвідомлюються та відчуваються усіма без винятку.

Наявність цих властивостей, відмінних ознак, безумовно, свідчать про самостійне та незалежне (від держави, її органів) місце у механізмі публічної влади місцевого самоврядування. У той же час, наявність у цих суб'єктів означених специфічних рис не виключає виділення і деяких ознак, спільних з державною владою, передусім, органами виконавчої влади.

Зокрема, до таких ознак слід віднести:

По-перше, те, що навіть етимологічно термін "місцеве самоврядування" включає поняття "управління" ("самоуправління", "управління своїми справами") та "місцеве", що вказує на його соціально управлінську сутність, "вдягнуту" в особливу форму. Місцеве самоврядування — один з головних управлінських каналів взаємодії суспільства та влади на місцевому (муніципальному) рівні. Місцеве самоврядування реалізує найважливіші владні функції з допомогою спеціальних муніципальних органів, маючи такі самі практичні м а кроці л і, що й державне управління — надання людині соціальних і управлінських послуг. Мало того: профільні галузі права (муніципальне й адміністративне) органічно взаємопов'язані між собою. Муніципальне право регулює відносини у сфері публічного управління, тобто управління, яке здійснюється територіальною громадою безпосередньо або в особі органів муніципального управління, посадових осіб і службовців органів місцевого самоврядування. Суб'єкти муніципального управління використовують традиційні для адміністративного права механізми, методи, форми та засоби управління1.

По-друге, чітко виражений інституціоналізований характер, тобто як органи виконавчої влади, так і органи місцевого самоврядування є обов'язковими інституціями, з положенням яких не може не рахуватися населення території, в межах якої вони функціонують. Акти органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування, прийняті у межах Конституції та законів України, є обов'язковими до виконання всіма суб'єктами-орга-нами, підприємствами, установами, організаціями, а також громадянами в межах території, на яку поширюється юрисдикція відповідного органу. Такі акти є основною юридичною (адміністративно-правовою) формою реалізації завдань і функцій цих органів. Шляхом видання акта орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування вирішує те чи інше питання (загальне чи індивідуальне), що виникає у процесі його діяльності, в інтересах реалізації завдань і функцій певних суб'єктів. Акти, прийняті органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування, створюють юридичну основу для виникнення, зміни чи припинення адміністративно-правових відносин або є юридичним фактом, що безпосередньо створює умови для виникнення, зміни чи припинення певних правових відносин.

По-третє, як органи виконавчої влади, так і органи місцевого самоврядування є організованими (інституційно оформленими) колективами (якщо це колегіальні органи) або одноособовими (єдиноначальними) органами, що утворюють самостійну автономну частину апарату публічної (державної або публічно-самоврядної) влади, яка наділена власною компетенцією, виконує публічно-владні функції, реалізує публічний інтерес, діяльність якої регламентована правом. Прикладами колегіальних органів є уряд, виконавчі органи місцевих рад. До одноособових органів належать місцеві державні адміністрації, сільські, селищні, міські голови. Стосовно останніх суб'єктів існує думка, що вони являють собою особливий вид органів — посадових осіб. Також слід зазначити, що в процесі адміністративної реформи єдиноначальність у системі виконавчої влади постійно розширюється, а у місцевому самоврядуванні пріоритетними, природно, залишаються колективні структури.

По-четверте, як органи виконавчої влади, так і органи місцевого самоврядування є переважно колективами громадян, що складаються з публічних (державних і комунальних) службовців та інших працівників. Тому між ними розподілені функції та повноваження. В організаційно-кадровому плані у структурі цих органів можна виділити три блоки: виробничий, забезпечувальний (бухгалтерія, відділ кадрів) та керівний (особа, яка очолює орган, її заступники).

По-п'яте, об'єднуючим моментом у правовій природі виконавчої влади і місцевого самоврядування є адміністративно-правовий статус їх органів. Так само, як і органи виконавчої влади, органи місцевого самоврядування володіють адміністративною правосуб'єктністю. Посадові особи та муніципальні службовці мають відповідне правове положення, традиційний арсенал повноважень, прав, обов'язків, заборон, обмежень і відповідальності. Як органи виконавчої влади, так і органи місцевого самоврядування в адміністративно-правовому статусі характеризуються наявністю трьох основних блоків: цільового, структурно-організаційного та компетенційного. Перший елемент адміністративно-правового статусу як органу виконавчої влади, так і органу місцевого самоврядування — це юридично закріплені цілі, завдання та функції.

Другий організацій но-структурний компонент правового статусу цих органів є доволі складною системою. До нього входять нормативне регулювання порядку утворення (обрання, призначення), легалізації, реорганізації, ліквідації суб'єктів, їх підпорядкованості, встановлення та зміни їх внутрішньоорганізацій-них структур, права на організаційне самовизначення, процедур діяльності, права на офіційні символи тощо.

Компетенція є третьою та основною частиною адміністративно-правового статусу органів виконавчої влади і органів місцевого самоврядування як колективних суб'єктів права. Вона складається із сукупності публічно-владних повноважень (прав і обов'язків) відносно певних предметів відання (сфер і галузей суспільного життя).

По-шосте, за змістом діяльності як органи виконавчої влади, так і органи місцевого самоврядування можна поділяти на органи загальної та спеціальної компетенції. Органи загальної компетенції (місцеві державні адміністрації, представницькі органи місцевого самоврядування) несуть відповідальність за стан справ на відповідній території, на яку поширюється їхня юрисдикція. Вони керують діяльністю або беруть участь у формуванні багатьох органів галузевої та функціональної компетенції. Органи спеціальної компетенції здійснюють галузеве (внутрішньовідомче) або міжгалузеве (функціональне, міжвідомче) управління. Прикладами таких органів є, зокрема, відділи та управління виконавчих комітетів місцевих рад, міністерства, їх регіональні структури тощо.

У теоретико-методологічному та практичному планах наявністю цих ознак не обмежується спільність органів виконавчої влади й органів місцевого самоврядування. До "інтегруючих" моментів належить спільна для них можливість використання засобів законодавчо інституйованого примусу; встановлення та збір податків і зборів; самостійне формування бюджету тощо. Також слід зазначити, що територія місцевої спільноти (просторові межи функціонування органу місцевого самоврядування) є державною територією, а місцеві жителі (члени відповідних територіальних громад) є громадянами держави, або особами, які на законних підставах з її дозволу перебувають на її території.

Необхідно враховувати ще ряд обставин: статус місцевого самоврядування визначається державою в Конституції та законах України; статус органів місцевого самоврядування захищається органами державної влади; місцеві справи хоча й вирішуються самостійно, але в руслі єдиної конституційної політики; рішення органів місцевого самоврядування обов'язкові до виконання всіма, кому вони адресовані; органи місцевого самоврядування можуть наділятися законом окремими державними повноваженнями, тобто в органів місцевого самоврядування є відповідний комплекс повноважень державно-владного характеру, без якого неможливе управління; органи місцевого самоврядування не володіють "компетенцією встановлювати свою компетенцію", тобто не можуть самостійно визначати коло своїх повноважень тощо.

Підсумовуючи сказане, слід констатувати, що муніципальна влада — це система владних відносин, яка реалізує функції і повноваження місцевого самоврядування. Муніципальна влада є різновидом не тільки суспільної, а й публічної (поряд з державною) влади, діє в межах територіальної громади, реалізується від її імені або безпосередньо, або органами та посадовими особами місцевого самоврядування та заснована на нормах права. Діяльність цієї публічної влади несе на собі особливий відбиток діалектичного взаємозв'язку між суспільством і державою. На відміну від держави, місцеве самоврядування входить до громадянського сусшльства, є його головним інститутом. Також, муніципальна влада може бути визначена як форма суспільних відносин, в яких, згідно з нормами територіальної громади, діяльність одних суб'єктів, впливаючи на діяльність інших, змінює або стабілізує її згідно зі своїми цілями в рамках загальнонаціональної політики.

Таким чином, в Україні існує три форми здійснення публічної влади — безпосередня влада Українського народу, державна влада та влада муніципальна. Існування та самостійний характер влади Українського народу (безпосереднього народовладдя) сумнівів не викликає. Конституційне розмежування державної влади та місцевого самоврядування на дві самостійні владні структури має під собою не лише теоретичні міркування, а й практичні підстави. Кожний вид публічної влади має специфічні ознаки, суб'єктно-об'єктні та функціональні характеристики. Органи державної влади вирішують питання державного значення; територіальні громади — місцевого.

Також ми бачимо, що місцеве самоврядування, будучи самостійним видом публічної влади, за своєю природою та сутністю одночасно виступає й формою самоорганізації жителів та їх асоціацій. Воно є потужним каталізатором формування громадянського суспільства, оскільки свідома участь жителів у процесі утворення гідних умов життя на певній території сприяє формуванню у них відповідальності за рішення місцевих проблем, тим саме підвищує їхню загальну соціальну та громадянську активність. Крім того, розвинуте з традиціями місцеве самоврядування може протистояти потенційно можливому поверненню до авторитаризму, встановленню збалансованого співвідношення між державою та людиною.

Підсумовуючи, зазначимо, безперечним фактом є те, що закріплена Конституцією України модель політичної системи суспільства та організації публічної влади не знімає з порядку денного необхідність подальшого осмислення цього явища, а відтак і пошуку більш оптимального та досконалішого варіанта організації державної влади й місцевого самоврядування, механізмів взаємовідносин і взаємодії між собою з урахуванням аналізу практики їх функціонування в нашій країні та за її межами.

Питання 6.

Про деякі засадничі проблеми розвитку місцевого самоврядування
(Інформаційне управління)

(Із виступу Голови Верховної Ради України В. Литвина на нараді з депутатами, керівниками місцевих органів влади та місцевого самоврядування Дніпропетровської області). 19 грудня 2003 року. Право громадян брати участь в управлінні державними справами, зокрема шляхом самоврядування через самоорганізацію місцевого населення, належить до тих основ, що визначають суть державного устрою. Кожна держава наділяє органи місцевого самоврядування повноваженнями з урахуванням своїх національних, історичних та інших традицій. Але за всіх обставин обсяг їх повноважень є тим лакмусовим папірцем, яким перевіряється ступінь довіри держави до своїх громадян, ступінь демократичності держави. Формування повноцінного місцевого самоврядування неможливе без децентралізації державної влади. У науці про місцеве самоврядування і в практиці багатьох країн розрізняється децентралізація демократична, коли місцеві справи вирішують особи, обрані місцевим населенням, і децентралізація адміністративна, коли місцеві справи вирішують призначені з центру представники центрального уряду. Друга модель діє в Україні. Суть децентралізації державної влади полягає в передачі територіальним колективам (громадам) або органам, які вони обирають, вирішення тих справ, виконання яких до певного часу належало державі. Держава не повинна брати на себе тих питань, які можуть успішно вирішувати органи самоврядування. На парламентських слуханнях "Регіональна політика і місцеве самоврядування в Україні: законодавчі аспекти", що відбулися 16 квітня цього року, зазначалося: освіта, охорона здоров'я, соціальний захист у нашій країні - це державні функції і державні стандарти. Але вони сьогодні займають у бюджетах місцевого самоврядування до 80 відсотків видатків. Класичне самоврядування - це мережі, дороги, благоустрій, територія, паркування, житлово-комунальний фонд та його обслуговування, навколишнє середовище тощо. Утримання цих об'єктів та всієї території - головна функція територіальних громад. І на це мають іти ті самі 80 відсотків місцевого бюджету, а не на суто державні функції. Однією із основних засад формування справедливих відносин між державною владою та місцевим самоврядуванням є чіткий розподіл на стабільній основі фінансових ресурсів держави. Проте сьогодні в політиці формування місцевих бюджетів та міжбюджетних відносин є низка недоліків. Функції місцевого самоврядування не забезпечено адекватними доходними джерелами. Доходи, закріплені за місцевими бюджетами, недостатні для виконання покладених на місцеві органи функцій, а самі вони практично не мають повноважень щодо бюджетів. Як наслідок - загальнодержавні податки і трансферти з державного бюджету є основним джерелом надходжень до місцевих бюджетів. Це обумовлюється домінуванням витрат на забезпечення делегованих повноважень у структурі видатків місцевих бюджетів, а також централізацією фінансових ресурсів у державному бюджеті. Доходи, закріплені за місцевими органами влади для фінансування делегованих повноважень, і трансферти з державного бюджету не є фінансовим ресурсом, яким вони можуть вільно розпоряджатися. Вказані кошти не можуть бути використані на фінансування власних повноважень органів місцевого самоврядування. Нормативна база, яка регулює міжбюджетні відносини та використання коштів державного бюджету, недосконала і в окремих випадках неузгоджена. Відсутність чіткого розмежування на законодавчому рівні делегованих та власних повноважень місцевих органів влади при плануванні та виконанні місцевих бюджетів і забезпеченні затверджених стандартів і нормативів соціального захисту населення не дає можливості прозоро використовувати кошти державного бюджету, надані на виконання делегованих функцій. Після введення в дію Бюджетного кодексу України система міжбюджетних відносин стала справедливішою та ефективнішою. Проте ще залишаються можливості для довільного прийняття рішень і торгу між центром і регіонами. Методика розрахунку трансфертів не враховує справжніх витрат з надання державних послуг і фактичної податкової спроможності місцевих громад. Процес надання трансфертів з державного бюджету грунтується і на об'єктивних економічних критеріях, і на суб'єктивних рішеннях. Мають місце недоліки при наданні субвенції на виконання інвестиційних проектів. Через відсутність відповідного закону нерідко порушується справедливість розподілу суспільного багатства між територіальними громадами. Питома вага власних доходів місцевих бюджетів за останні три роки зменшилась із 77 відсотків до 57 відсотків у бюджеті поточного року. А кількість субвенцій за цей час зросла з двох до тридцяти шести. Це призвело до послаблення зацікавленості місцевої влади у нарощуванні податкової бази та мобілізації доходів, негативно впливає на економічний розвиток регіонів. Вирішення цих та інших проблемних питань формування місцевих бюджетів та міжбюджетних відносин має стати головним завданням у бюджетній політиці держави. Тривалий час, у тому числі в рамках політичної реформи, дискутується питання - наскільки повноцінним є інститут місцевого самоврядування в Україні, зокрема в районній та обласній ланках. Адже передбачена Конституцією організація державної влади та місцевого самоврядування на цих рівнях була продиктована тими ж причинами і чинниками, що привели до побудови в Україні конструкції президентсько-парламентської республіки, яка сьогодні потребує реформування. Місцеві державні адміністрації впроваджувалися в Україні на початку 1994 року де-юре, а де-факто - з 1992 року, коли було введено інститут представників Президента. Тоді, коли державна власність домінувала, очевидним було питання забезпечення керованості економікою, побудованою на державній власності, та процесом приватизації державного майна. Однак відтоді частка державної власності в економіці України залишилася незначною. Відносини між суб'єктами економіки будуються винятково на основі законодавства, а не адміністративної підпорядкованості. Система місцевих державних адміністрацій залишилася незмінною. Назріла необхідність уточнити та розмежувати повноваження між органами місцевої влади та органами місцевого самоврядування з урахуванням сучасних реалій. На черзі перегляд закону про місцеві державні адміністрації та про місцеве самоврядування. При розгляді цих законодавчих актів у такій парі можна говорити про зміну системи місцевої влади на користь територіальних громад, а отже - і на користь держави та її народу. Слід підвищувати роль обласних та районних рад у вирішенні питань місцевого й регіонального розвитку. Сьогодні ці органи нерідко виконують роль своєрідного статиста при місцевих державних адміністраціях. Настав час для переосмислення їхніх функцій. Ще одне проблемне питання. Відповідно до закону сільський, селищний, міський голова є головною посадовою особою територіальної громади. Однак, передусім у містах, діє низка структур, таких як податкові інспекції, контрольно-ревізійні органи, органи внутрішніх справ та інші, впливу на які міський голова не має. І виходить, що за законом цей голова повинен мати причетність до всього, що відбувається на території громади, а на практиці його роль значно звужена. У зв'язку з цим пріоритетними можна вважати нову редакцію Бюджетного кодексу, законів "Про місцеве самоврядування в Україні" та "Про адміністративно-територіальний устрій", в яких передбачено вирішення питань міжбюджетних відносин, власності, місцевих податків і зборів, статусу сільських, селищних, міських голів, проведення реформи адміністративно-територіального устрою. Сьогодні серед учених і практиків дедалі частіше порушується питання про те, що конституційна реформа має розв'язати проблему поєднання окремих посад з мандатом депутата місцевої ради. Нині склалася ситуація, коли голови місцевих державних адміністрацій, їх заступники, керівники структурних підрозділів місцевих державних адміністрацій можуть бути депутатами місцевих рад. Саме по собі це питання не викликало б сумнівів, якби не одна обставина. Районні та обласні ради делегують частину своїх повноважень місцевим державним адміністраціям. Останні є підзвітними районним та обласним радам. Отже, більшість керівних осіб місцевих державних адміністрацій, маючи депутатські мандати, виступають у ролі "суддів" у власних справах у районних і обласних радах. Під час проведення конституційної реформи треба відмовитись і від делегування повноважень місцевого самоврядування державним органам. Законодавчо закріплена практика в цьому питанні з наукової точки зору є нонсенсом. Сьогодні не повинна йти мова про те, хто головніший - це закріплено в Конституції. Має бути чітке розуміння: всі гілки і рівні влади є складниками одного цілого, де протистояння ненормальне в принципі, як ненормальні конфлікти всередині єдиного організму. Державі потрібні не команди згори, а ретельний і детальний аналіз ситуації, що дає змогу прийняти зважене рішення, зробити ще один крок уперед. Ратифікація Верховною Радою України Європейської хартії місцевого самоврядування, прийняття законів, спрямованих на забезпечення регіонального розвитку та місцевого самоврядування, створили певне законодавче підгрунтя. Але критичної маси, яка дозволила б розкрити потенціал органів місцевої влади та місцевого самоврядування у вирішенні питань розвитку регіональних і місцевих проблем, поки що не досягнуто. У стадії розробки - державна стратегія регіональної політики, яка має стати складовою стратегії економічного і соціального розвитку України на перспективу. Європейський досвід свідчить, що в перехідний період саме держава бере на себе функції прогнозування та планування подальшого розвитку регіонів, формування концепції, стратегії, загальнодержавної політики, основною метою якої має бути максимальне досягнення показників сталого розвитку регіонів, взаємоузгодженості інтересів, налагодження інтеграційних зв'язків між ними. На вдосконалення системи регіонального і місцевого розвитку має бути спрямований ще один важливий резерв, який досі використовується недостатньо. Йдеться, передусім, про посилення конструктивної взаємодії Верховної Ради України з органами місцевого самоврядування і місцевими державними адміністраціями. У парламенту є гостра потреба налагодити на сталій основі таку співпрацю. Необхідна тісніша взаємодія з питань розвитку та вдосконалення законодавчої бази місцевого самоврядування та органів державної влади, формування бюджетів, системи адміністративно-територіального устрою України, впорядкування землекористування, визначення статусу комунальної власності, виконання делегованих повноважень тощо. Варто також звернутися до проблеми взаємодії Верховної Ради України з органами місцевого самоврядування. За попередньою Конституцією до повноважень Верховної Ради було віднесено функції контролю за виконанням законів. Ці функції були поширені й на парламентські комітети. Нині чинна Конституція не врегульовує цих важливих функцій Верховної Ради та її комітетів. Відповідно до пункту 33 статті 85 Конституції до відання Верховної Ради України належить "здійснення парламентського контролю у межах, визначених цією Конституцією". Але дане повноваження в Основному Законі практично нічим не підкріплюється. Здійснюваний парламентом контроль за діяльністю уряду, за виконанням Державного бюджету України, дотриманням прав і свобод людини повинен передбачати участь місцевої представницької влади. Переведення такої взаємодії у практичну площину стане ефективною формою врахування пропозицій з місць у законотворчому процесі, при прийнятті Верховною Радою України необхідних суспільству законів.