2 Теорія

У другій половині XIX ст. відомий німецький правознавець Отто Гірке, досліджуючи джерела німецького права, сформулював ідею суспільства як федерації громад і невеликих груп. Тільки з допомогою "конкретних" (сім'ї, сільської і міської громад, держави), а не "абстрактних" спільнот можна знайти вирішення конфліктів, що постійно виникають між інтересами більшості й меншості. Принциповою для нього була та обставина, що держава являє собою не пануючий над громадою, суспільством апарат, а одну з ланок у механізмі соціальних інтеракцій. Заслугою О. Гірке є ще й те, що він із сучасних позицій відкрив і запровадив у науковий обіг праці та ідеї Й. Альтузіуса.

На думку прихильників зазначеної теорії, соціальною основою місцевої влади (місцевого самоврядування) є громада з її звичаєвим правом як територіальний колектив людей, що проживають спільно. Громада сформувалася раніше за державу, а остання, у свою чергу, є "федерацією" громад. Громада — це інституція, рівна державі. Громада має самостійне, природне право на існування. Тому право територіальної громади самостійно вирішувати питання місцевого значення, регулювати свої власні справи без втручання держави має природний і невідчужуваний характер (за певною аналогією з природними правами людини). Права громади на самоврядування апріорним шляхом виводилися із самої природи громади (вони належать громаді в силу її природи або даруються Творцем). Обґрунтовуючи свободу й незалежність громади, ця теорія зверталася до історії середньовічних громад — вільних міст, їх боротьби за незалежність проти феодальної держави.

Основоположні висновки цієї теорії такі: 1) коло громадських справ є відмінним від справ державних; 2) громада є суб'єктом прав, які спеціально належать їй, а тому державне втручання в її справи недопустиме; 3) органи місцевого самоврядування обираються лише членами громади; 4) посадові особи самоврядування належать до громадських, а не до державних агентів і представляють не державу, а громаду. Таким чином, в особі комунальних структур утворюється нібито "держава в державі".

Теорія 3.

Логічним продовженням даної теорії стала господарська (громадсько-господарська) теорія місцевого самоврядування, яка зробила спробу не тільки обґрунтувати статус самоврядної громади як відмінний від держави суб'єкт права, а й зробила акцент на змісті комунальної діяльності. її фундаторами були Р. Моль, О. І. Васил ьчиков, В. М. Лешков та ін. Дана теорія організації місцевої влади виникла в результаті поступового розвитку положень теорії прав вільної громади у пристосуванні їх до умов, коли в процесі історичного розвитку ускладнюються правові відносини між суб'єктами суспільного життя і підвищується роль держави як регулятора цих відносин. В основу громадсько-господарської теорії місцевого самоврядування покладено позичене з теорії природних прав вільної громади положення про те, що територіальний колектив є елементом насамперед громадянського суспільства. Місцеве самоврядування — недержавне за своєю природою, має власну компетенцію у сфері не-пол ітичних відносин, до яких держава байдужа, а саме — у місцевих громадських і господарських справах. У ці місцеві справи держава не втручається і вони вирішуються самими територіальними громадами. Питання ж політичні належать до компетенції державної влади.

Теорія 4.

Значного поширення громадська теорія набула й в українській політико-правовій думці. Зокрема, М. П. Драгоманов, сформулювавши концепцію федерації вільних громад (так званий громадський соціалізм), у своїй праці "Історична Польща і великоруська демократія" виводить ряд важливих принципів локальної демократії: врахування національних особливостей кожної країни; самоуправління общин і областей у побудованій "знизу вверх" політично вільній державі; свобода всіх "живих складових частин народу", взаємозалежність політичної свободи і місцевого самоврядування. Якщо у цій роботі він підійшов до проблеми створення системи місцевого самоврядування в загальнодемократичному розумінні, то в проекті "Вільної Спілки" він детально обґрунтовує ідею політичної децентралізації, основою якої повинно було стати запровадження "самоуправи" громад, волостей, повітів, земель, кожна з яких "має свою внутрішню самостійність і незалежність стосовно інших самоуправ, незалежно вищого чи нижчого типу".

"Майбутній устрій, — підкреслював І. Я. Франко, — базуватиметься на якнайширшім самоуправлінні громад, повітів і країн, складених з вільних людей і поєднаних між собою вільною федерацією, що ґрунтується на солідарності інтересів". Неодмінною ознакою громади українські мислителі вбачали наявність діючого звичаєвого права, вважаючи, що лише народне право виходить з мотивів моралі, з цілей громадських.

Громадська теорія, незважаючи на її велику популярність у середині XIX ст., як зазначали її критики, змішувала самоврядні територіальні одиниці з всякого роду приватноправовими об'єднаннями (промисловими компаніями, благодійними фондами, об'єднаннями вчених, клубами тощо). Критики цієї теорії звертали увагу на те, що існування таких об'єднань завжди має факультативний характер, а існування місцевих громад (територіальних громад) має обов'язковий характер, а звідси вбачали в "діяльності самоврядних місцевих общин не доповнення, а саме часткову заміну діяльності державної".

Як теоретична конструкція дана теорія була привабливою, але на думку її опонентів, дуже вразливою в науковому та практичному відношеннях. По-перше, самоврядування не завжди є тотожним громадському управлінню, по-друге, її положення є досить абстрактними та не відповідають реальним фактам. Насправді в більшості держав місцеве самоврядування не лише визнане, а й октройоване державою, але повного невтручання суверенної державної влади у справи комун ніде не має. По-третє, прихильники громадської теорії певним чином виправдовують ті прояви місцевого (мікротериторіального) егоїзму, які мають місце в житті кожної країни і нашої, зокрема, особливо в періоди політичної та економічної нестабільності. Адже наявність так званих природних і невід'ємних прав, на думку сучасного вітчизняного вченого-конституціоналіста М. І. Корнієнка та послідовного прихильника державного підходу до місцевого самоврядування, свідчить не стільки про автономію, скільки про певний "суверенітет" територіальної громади та її органів. А це вже небезпечно для цілісності держави3.

Викладені теорії виходили з протиставлення засад комунальних засадам державним. У другій половині XIX ст. громадська теорія з її ідеалізацією природи людини та її можливостей, ролі освіти в управлінні суспільством своїх вищих цілей та "явною переоцінкою консерватизму простих людей", певної "ірраціональності колективних соціальних сил" зійшла з історичної арени і поступово поступилася місцем державній теорії місцевого самоврядування.

Теорія 5.

Державна теорія

На відміну від громадської теорії означена теорія місцевого самоврядування вбачає в останньому частину держави. Пік популярності цієї теорії припадає на 70-ті роки XIX ст. Згідно з цією теорією, самоврядування — одна з форм організації місцевого державного управління. Будь-яке управління публічного характеру з цього погляду є справою державною. Основні положення державної теорії місцевого самоврядування розроблені німецькими вченими Л. Штейном і Р. Гнестом і більш детально розвинуті їх послідовниками, зокрема в Росії В. П. Безобразовим, О. Д. Градовським, М. І. Лазаревським, М. М. Коркуновим, А. Г. Михайловським, 1.1. Євтіхієвим, Б. Е. Нольде та ін. Так, А. Г. Михайловський розглядав самоврядування як частину загального державного управління, як особливу організацію державної влади на місцях, що заснована на виборних засадах.

За цією теорією, вибір предметів діяльності не залежить від самоврядних органів, а визначається державою. Усі повноваження в галузі місцевого самоврядування своїм джерелом мають державну владу. Все базується на тому, що держава визнає за необхідне передачу справ на місця, і, по суті, діяльність самоврядування та держави залишається однорідною. Однак на відміну від центрального державного управління місцеве самоврядування здійснюється не урядовими чиновниками, а з допомогою місцевих спільнот (територіальних громад), місцевих жителів, які зацікавлені в результатах місцевого управління. Органи місцевого самоврядування при цьому діють за принципом "дозволено лише те, що передбачено законом".

Згідно з державною теорією, функції органів самоврядування "за своєю природою не відрізняються по суті від функцій державного (місцевого) управління, і тому розподіл справ між місцевими органами коронного управління та органами самоврядування має своїми підставами не відмінність природи цих справ, а лише міркування доцільності: є справи, стосовно яких можна передбачити, що з ними краще впораються органи коронного управління, які керуються центральними установленнями (зокрема, справи політичної поліції); і навпаки, є справи, які отримають більш повне вирішення, якщо вони будуть надані органам місцевим, зацікавленим не в тому, щоб догодити вищому начальству, а в тому, щоб задовольнити безпосередньо відомі їм нестатки місцевого населення (зокрема, справи дорожні, санітарні)".

Граф П. О. Валуєв, ставлячи питання про відношення земства до державного організму, заявляє, що земське управління може та повинно бути тільки особливою частиною цього організму, органом місцевим, який має своє окреме існування, свою самостійність, але все ж таки складовою частиною одного цілого та достатньо пов'язаним з іншими частинами цього цілого. Утворюючи земські установи, уряд не може утворювати status in status, не може поставити ці установи поза державою, не може вилучити їх з тих умов, яким підкорюється вся державна територія, та від того загального напряму, який встановлюється потребами всієї держави. В основі земського устрою, за П. О. Валуєвим, лежить "децентралізаційна думка", але вона "не спрямовується до ослаблення зв'язку між частинами й загальним центром. Державна влада не відокремлює від себе земство, а залучає його до спільної справи. Вона бачить у ньому не суперника, а союзника".

Важливу роль у формуванні та популяризації в Росії ідеї земства як державного інституту відігравав перший загальноземський орган — щотижнева газета "Земство" та її редактор В. Ю. Скалон. На його думку, "земські установи... повинні ввійти у систему державного управління як органічна складова частина його, наділені відповідною владою, поставлені у тісний органічний зв'язок з іншими громадськими установленнями, забезпечені повною незалежністю у колі ввірених їм справ місцевого управління, під наглядом і контролем влади урядової".

Виступаючи проти роздержавлення місцевих органів влади в особі земств, петербурзький правознавець професор Б. Е. Нолье зазначав, що самоврядування — така ж сама частина державного управління, як і управління коронне, а спір про "власні", "особливі" справи громади та справи, покладені на неї державою, називав "зовсім безплідною схоластикою позбавлених життєвого значення формул"

Як не парадоксально, загалом демократичні ідеї Б. Е. Нольде та інших учених в аспекті державної природи органів самоврядування збіглися з прагненнями більшовиків, спрямованими на боротьбу із земським самоврядуванням, послідовною його ліквідацією та заміною на всій території держави системою Рад — централізованою системою органів державної влади. Так, Л. О. Веліхов писав, що до державної теорії з відповідними класовими поправками близькими є і радянські теоретики, причому радянське самоврядування з його специфічною своєрідністю може бути пояснено лише на основі цієї теорії.

При розгляді характерних ознак місцевого самоврядування сформувалися два основні напрями в рамках загальної державної теорії місцевого самоврядування — політичний (P. Гнейст) і юридичний (Л. Штейн). Прихильники P. Гнейста вбачали підстави самостійності органів самоврядування в особливостях порядку їх формування, заміщення окремих місцевих посад. Особливості особистого статусу органів самоврядування, на їх думку, полягають або в тому, що ці особи, працюють безоплатно, або в тому, що ці особи займають свої посади по вибору, а не за призначенням. Р. Гнейст убачав істотну відмітну ознаку самоврядування в тому, що посади самоврядування є почесними: вони заміщуються за призначенням від уряду, але є безоплатними; в безоплатності він вбачав гарантію незалежності від центральної адміністрації, тому що, на його думку, особа, яка отримує за посаду гроші, завжди залежатиме і від посади, і від начальства. Така система, за Р. Гнейстом, забезпечує те, що місцеве управління буде в руках тих, хто займає керівні посади в суспільстві, й таким чином буде досягнуто гармонію держави і суспільства.

Однією з форм теорії Р. Гнейста є вчення О. Майєра, за яким сутність самоврядування полягає у виконанні в ньому посадових функцій лише в порядку побічних, а не основних занять. Якщо посадові особи коронної адміністрації є чиновниками-професіоналами, в яких служба — головне джерело існування, то посадові особи органів самоврядування, по суті, залишаються обивателями, які заробляють кошти на життя з тієї чи іншої професії, а діяльність по самоврядуванню є для них побічним заняттям. Хоча ця теорія виділила одну з можливих форм, в які виливається незалежне становище органів самоврядування на відміну від залежного становища органів коронної адміністрації, суттєвим недоліком цієї теорії було те, що іноді важко визначити, яка для людини головна, а яка побічна професія.

Інший прихильник концепцій Р. Гнейста — німецький вчений Нейкомп на основі аналізу прусського законодавства дійшов висновку про те, що самоврядування є незалежним від міністерського управління, підпорядкованим лише законам країни, і не отримує інструкцій ні від якої вищої влади управління справами місцевості. У самоврядуванні він убачав протилежність міністерському управлінню.

Дещо на інших позиціях перебував Л. Штейн. Він вважав, що самоврядування є "першою формою, в якій досягає свого здійснення ідея вільного управління як організованої та повноважної участі громадян у функціях виконання загалом й управління зокрема. Воно виникає не стільки завдяки вільній і самодіяльній волі окремих громадян, скільки завдяки природі даних відносин, які породжують і роблять необхідною таку участь". Громада, на його думку, — це "еволюціонуюча організація місцевого самоврядування. Тому її призначення і здатність незначною мірою, для своєї обмеженої сфери, — утворювати основні форми і органи держави, і в такий спосіб застосовувати у себе великі принципи згідно з державним устроєм урядового права... Саме тому громадський устрій є зерном будь-якого самоврядування, громада є "батьківщиною" вільного управління, а народ без вільної громади за будь-якого вільного державного устрою, не буде вільним, а адміністративно рабським народом". Водночас він говорить, що "державний устрій є тільки першим, а вільне управління в громаді другим кроком до свободи народу".

Послідовники Л. Штейна вбачали підстави самостійності в тому, що вони є не безпосередньо органами держави, а органами місцевої спільноти, на яку держава покладає вирішення певних завдань державного управління. Вони розглядали громаду як територіальну корпорацію, яка виступає щодо держави як особлива юридична особа публічного права. Самостійність місцевих спільнот виражається в тому, що вони можуть мати свої особливі громадянські права: бути власниками, вступати в різноманітні зобов'язальні відносини. Така майнова правоздатність місцевих спільнот надає їм самостійності стосовно держави, але ще не встановлює самоврядування. Суб'єктами самоврядування вони є лише настільки, наскільки держава покладає на них здійснення своїх функцій, функцій державного управління.

В українській політико-правовій думці ми також знаходимо прихильників державницької моделі місцевого самоврядування. Зокрема, М. І. Туган-Барановський писав, що система муніципальних органів має йти поряд із системою державних органів, причому муніципалітети "повинні створювати певну ієрархію, починаючи від великих організацій, що охоплюють великі райони і великі групи населення аж до найменших з населенням у кілька тисяч чи навіть сот родин". В основу ж компетенції головних одиниць місцевого самоврядування має бути покладено сформульований ученим політико-економічний принцип: "Кожна муніципальна організація повинна мати своє власне господарство, до того ж у розподілі господарських завдань між державними й іншими муніципалітетами повинно бути покладене правило, щоб усе, що має бути виконано муніципалітетами, покладалося на останні. Центральна державна влада мусить брати на себе лише те, що явно не під силу муніципалітету". За державою залишається загальна наглядова, спрямовуюча і регулююча влада. Отже, широке місцеве самоврядування, на думку М. І. Тугана-Барановського, має стати "першим корективом" до "централізуючого начала державності"1.

Інший вітчизняний вчений-державознавець О. В. Романо-вич-Славатинський писав, що "влади та установи, які управляють руською державою, складаються з Верховної Самодержавної влади Імператора, місць і влад Йому підпорядкованих, станів, які останнім часом розчинилися у земстві, якому октройована відома частина участі в управлінні місцевими господарськими справами"2. Означений автор по суті акцентує увагу на похідному, вторинному, октройованому характері самоврядної влади.

Теорія 6.

Відносно самостійною концепцією місцевого самоврядування є система ідей, розроблених в рамках юридичної школи конституційного права (Ю. Панейко, О. Д. Градовський, Г. Єллінек, П. Лабанд, X. Прейс та ін.), зокрема теорія самоврядних одиниць як юридичних осіб, представники якої вбачали у місцевому самоврядуванні не самостійний вид діяльності, а лише часткову заміну державної діяльності. З цього погляду, органи самоврядування виконують функції державного управління, але є органами не держави як особливої юридичної особи, а міської та не міської громади, провінції, територіальних та інших союзів. Так, Г. Єллінек вважав, що місцеве самоврядування — це явище політичне і є продуктом самообмеження держави. За Г. Єллінеком, громади мають, подібно до держави, територію, населення і самостійну владу. Але вони відрізняються від держави тим, що даній владі ніколи не належить первісне, не делеговане державою ітрегіит. Будь-яка влада, яка належить громаді, є владою похідною, в тому числі право владарювання, дароване їй як індивідуальне право. Власне право владарювання громади, у Г. Єл-лінека, ніколи не є первинним правом. її територія є водночас державною територією, члени громади є підданими держави, влада її підпорядкована владі держави. Дані територіальні корпорації існують на соціальному базисі, створеному не державою, а саме на спільних інтересах сусідства. Г. Єллінек погоджується, що вони нерідко виникали незалежно від держави, переживали зміну держави, і в цьому розумінні громада старіша за державу. Але правами влади первісно наділяє її виключно держава. Громада, як і будь-який союз, має права, які, по суті, не виходять за межі санкціонованої державою приватної свободи асоціацій (зокрема, обирати власні органи, управляти майном, вирішувати місцеві справи тощо). Водночас, громада користується громадою для своїх цілей, вводячи її в свою адміністративну організацію. Саме тут громада в силу покладених на неї завдань здійснює державні функції. Тому і можна розрізняти самостійну та доручену (перенесену, делеговану) компетенцію громади. У своїй самостійній сфері громада здійснює своє право, в делегованій — вона є органом держави. На його думку, самоврядування — це "будь-яке публічне управління, яке здійснюється або виключно особами, які не перебувають на публічній службі, або за сприяння таких осіб. Це таке публічне управління, яке здійснюється непублічними професійними посадовими особами або нараз не виключно ними". Він виокремлював дві правові форми самоврядування: пасивне, що здійснюється державними органами, й активне, що здійснюється союзами, які виступають не як органи держави, а від власного імені.

Вважаючи державу "упорядковуючим" началом, О. Д. Градовський у своїй докторській дисертації "Історія місцевого управління в Росії" (1868 р.) вперше у вітчизняній науці висунув ідею державного значення діяльності місцевого самоврядування. Він розрізняв децентралізацію (збільшення самостійності місцевих представницьких органів) та самоврядування (участь суспільства у місцевому державному управлінні), які, на його думку, повинні взаємно доповнювати одне одного. О. Д. Градовський вказував, що органи громадського управління є "установленнями додатковими, які доповнюють діяльність органів держави або відають такими предметами, які держава виділила з кола своїх піклувань... Мета самоврядування полягає в тому, щоб залучити громадські сили до участі в державній адміністрації, а це не можна зробити іншим чином, як ввести громадські установи в коло урядових установ". Причому органи місцевого самоврядування повинні "діяти на правах державних влад".

Концепція місцевого самоврядування, розвинута в працях О. Д. Градовського, відіграла вагоме значення у формуванні політичної доктрини земського лібералізму, тому що підвела теоретичне обґрунтування під вимогу поширити земські принципи й на вище державне управління та утворити центральну представницьку установу.

Стверджуючи, що самоврядування творить частину державної адміністрації, Ю. Панейко вважав, що хоча природні підстави для самоврядування існували, без сумніву, в усі епохи державного життя, проте самоврядування як правне поняття постало щойно тоді, коли стосунок монарха до підданих в абсолютній державі почав перетворюватися із стосунку влади на правний стосунок, коли фізична одиниця поза приватними правами почала набувати публічні права і коли це становище одиниці супроти державної влади перенесено на існуючі колективи, передусім на громади. З моментом, коли конституційна правова держава силою своєї законодавчої влади зорганізувала для своїх цілей громадські об'єднання і включила їх у власний організм, постала інституція самоврядування в новітньому значенні; тим самим виникла і наука про самоврядування.

Теорія 7.

На рубежі XIX і XX століть значну активність проявляли різні анархо-синдикалістські теоретики і практики, які вбачали в самоврядуванні заперечення держави. Теоретики того часу були схильні вбачати в самоврядуванні насамперед антидержавну сутність. Так, Л. Гумплович писав, що "протилежністю до "державної діяльності" в більш вузькому її розумінні є поняття "самоврядування"... Якщо "самоврядування" слід розуміти як діючий у державі політичний устрій, то його можна розглядати, безумовно, лише як доповнення до необхідної діяльності держави, і слід уявляти собі його тільки в обмеженому розмірі". За Л. Гумпловичем, самоврядування "проводиться відомим самоврядним організмом, під яким слід розуміти існуючі у державі форми общєнія та союзи; наділені правом самоврядування вони відають великою або малою кількістю своїх громадських справ з допомогою ними ж обраних представників і посадових осіб. Найменшими самоврядними організмами є громади".

Відомо, що анархізму притаманне висування і розвиток ідей децентралізму, федералізму, автономії, а також самоврядування, самоорганізації і саморегуляції особи, соціальних груп, регіонів тощо. У проектах анархістів планувалося утворити місцеві представницькі органи громадського самоврядування — міські союзи та ради, міські думи та районні управи; місцеві органи громадського управління (виконавчі органи) — місцеві Палаци Злагоди, виконкоми союзів та рад, анкетно-статистичні бюро; інші інституції — виборний суд, міліцію (міську армію), добровільну армію самооборони, різні "громадські служби" тощо. Крім того, відповідно до теорії анархізму проголошувалися різні форми безпосередньої демократії та громадської самодіяльності — збори, асоціації, товариства, союзи, клуби тощо, які мали компенсувати в організаційному плані відсутність держави. Так, П. Ж. Пруд он, ототожнюючи, по суті самоврядування і анархію, розумів федерацію як договір, контракт, угоду, союз, завдяки якому група глав сімей, об'єднання кількох громад або держав зобов'язуються одне перед одним проводити спільний курс. На місце сучасної йому централізованої держави слід поставити союз, створений за двома напрямами: територіально — по комунах і провінціях, адміністративно — за окремими галузями суспільного життя. Л. С. Мамут вказує, що для визначення самоврядування П. Ж. Прудон обрав англійський термін Self-government, який, на його думку, найточніше передає соціально-організаційний сенс анархії.

Федеративним ідеалом М. О. Бакуніна був універсальний проект об'єднання індивідів, асоціація їх і регіонів, націй в ієрархічну федеративну організацію зі складною системою громадської влади, утвореної знизу вверх, від автономної комуни (громади) до центру.

У контексті розглядуваних проблем значний інтерес також викликають погляди відомого російського ідеолога анархізму П. О. Кропоткіна. Як представник політичної теорії анархізму він розвивав ідею про необхідність скорішого утвердження вільного федеративного самоорганізуючого комуністичного громадського устрою. Як принципи відносин між людьми він висував взаємодопомогу й гуманізм. Поглядам П. О. Кропоткіна були притаманні характерні для анархізму аполітичність, негативне ставлення до будь-якої державності, законодавства, орієнтація на швидку заміну держави різними громадськими організаціями та союзами.

Заперечуючи державність як "застарілу форму суспільного життя", він вважав, що переходу до майбутнього ладу громадського самоврядування сприятимуть різноманітні форми місцевої автономії, регіонального самоврядування. Держава, за П. О. Кро-поткіним, монополізувала ті функції, які без неї ще краще здійснювалися додержавними органами управління. Держава передбачає, писав він, "зосередження управління місцевим життям в одному центрі, тобто територіальну концентрацію, а також зосередження багатьох важелів громадського життя у руках небагатьох"2. Протиставляючи федералізм і централізм, він вважав, що федерація утворює реальну єдність країни, а централізм призводить до розпаду держави. При цьому соціальна й політична єдність, на його думку, нібито обернено-пропорціо-нальна централізації влади. Федералізм він розумів як засіб територіальної та функціональної децентралізації влади, а ідею децентралізації визнавав прогресивнішою ідеєю століття. У своєму вченні про федералізм він фактично пропонував альтернативний шлях утворення вільного суспільства, заснованого на тезі, що вільний розвиток кожного є умова вільного розвитку всіх через побудову його не зверху вниз, а навпаки. За його уявленням, кожний індивідуальний "мир" сільської громади певним чином і в певний час пов'язується з "мирами" більшого масштабу, що й забезпечує громадську згоду. Корені демократичного суспільства більшою мірою формуються саме селянськими "мирами", а також в об'єднаннях колег і сусідів, аніж у використанні прерогатив держави3.

Серед представників соціологічних концепцій місцевого самоврядування (до яких належать різні авторитарні концепції місцевого самоврядування) важлива роль належить Л. Дюгі, який розглядав його крізь призму соціальної солідарності людей. На його думку, люди солідарні один з одним, тому що: 1) в них є спільні нестатки, задовольнити які вони можуть лише спільним життям; 2) в них є різні нестатки і при цьому різні здібності, і що вони можуть забезпечити задоволення своїх нестатків шляхом обміну взаємних послуг, утворюваних застосуванням їх різних здібностей на тлі розвитку останніх. Перспективи розвитку суспільства та держави він пов'язував з часом, коли "людська солідарність охопить місцеву, обласну й національну солідарність".

Теорія 8.

Наприкінці XIX — на початку XX ст. поширення набули соціал-реформістські муніципальні концепції, зокрема теорія муніципального (комунального) соціалізму. її ідеологами виступали реформісти різних країн: посибілісти у Франції, фабіанці та керівники Незалежної робітничої партії у Великій Британії, бернштейніанці у Німеччині, економісти та меншовики у Росії тощо. Серед найбільш відомих ідеологів цієї теорії були М. Д. Загряцков, М. А. Курчинський та ін. Муніципальний соціалізм являв собою сукупність програмних положень і установок, спрямованих на забезпечення якомога повнішої демократизації місцевого життя. Першою вимогою, яка містилася в муніципальних програмах політичних партій, — було наділення міської та сільської громад правами більш широкої автономії. Ще одна вимога полягала у збільшенні представництва населення в органах місцевого самоврядування. Прихильники ідеї муніципального соціалізму сподівалися шляхом послідовних реформ, зміни державного та громадського життя без різких стрибків та потрясінь перебудувати сучасне життя на нових засадах. Тобто її ідеологи виходили з можливості соціалістичної еволюції буржуазного місцевого самоврядування як одного із шляхів без революційної трансформації сучасного суспільства у соціалістичне. Створення на місцях оплотів демократії, здатних протистояти центральним органам, розширення прав місцевого самоврядування в політичній сфері тлумачилося прихильниками муніципального соціалізму як корінна зміна влади в суспільстві.

Слід зазначити, що муніципальний соціалізм нічого спільного із соціалізмом у "звичному" для нас (радянському) значенні цього слова не має. Тези муніципального соціалізму висувалися насамперед більшістю буржуазних партій. Ідеологія муніципального соціалізму знайшла підтримку лише у частини російських соціал-демократів. Так, Г. В. Плеханов писав, що самоврядування незрівнянно "краще, за бюрократичний режим у новому політичному устрої". Під час революції 1905—1907 pp. між Г. В. Плехановим і більшовицьким напрямом РСДРП виникли серйозні суперечності з питань організації місцевого самоврядування. Противник цих ідей В. І. Ленін вважав доктрину муніципального соціалізму політично ілюзорною й теоретично помилковою. На його думку, муніципальний соціалізм відволікає маси від класової боротьби та є "соціалізмом у питаннях місцевого управління. Те, що виходить за межі місцевих інтересів, за межі функцій державного управління, тобто все, що стосується основних джерел прибутку пануючих класів та основних засобів забезпечення їх панування, все, що стосується не управління державою, а устрою держави, тим самим виходить зі сфери муніципального соціалізму". У нього ж ми знаходимо тезу про те, що місцеві органи завжди несамостійні й залежні від реакційного центру, який в умовах капіталістичної держави, безумовно, знищить будь-яке місцеве самоврядування. За образним висловом В. І. Леніна, який був у радянські часи хрестоматійним,

"якщо центральна влада не буде повною мірою демократичною (республікою та ін.)і то місцеві влади зможуть залишитися лише у дрібницях автономними" самостійними лише у питанні про луження умивальників"1.

У підсумку перемогли погляди В. І. Леніна. У резолюції IV з'їзду РСДРП "Тимчасовий революційний уряд та місцеві органи революційної влади" перед пролетаріатом висувалося подвійне політичне завдання: утворення тимчасового революційного уряду та організація революційного місцевого самоврядування в усіх містах і громадах, які підтримують нову владу2. Безумовно, що позиція прихильників муніципального соціалізму була неприйнятна для більшовицької партії, чужою для неї. Ставлячи перед собою за мету завоювати державну владу, більшовики зосередили всі зусилля на рішенні цього завдання. Природно, що організація місцевого самоврядування мала для них другорядне значення3.

Відомий радянський державознавець П. І. Стучка висував поряд з наведеними теоріями ще органічну теорію самоврядування як напрям, перехідний до теорії державної. Органічну школу в соціології представляли Г. Спенсер, Лілієнфельд, Вормс, Блюнчлі та ін. "Дана теорія, — писав П. І. Стучка, — якій віддавав данину й К. Маркс, прирівнює всю державу до живого організму. Держава — це складна особа. Низова її організація — це громада. Як низовий соціальний організм вона має ряд публічно правових повноважень, не делегованих державою, а які належать їй самостійно, за власним правом, як соціальному організму"4.

Наведені теорії, враховуючи їх позакласовий підхід до питання організації місцевої влади, безумовно, не могли бути сприйняті послідовниками К. Маркса, В. І. Леніна та ін. Ще на початку XX ст. з'являються роботи деяких радикально налаштованих авторів, які розглядають сучасні їм земства як "придаток самодержавства", вважаючи, що земство — це "нагороджена довірою самодержавства група представників великого землеволодіння та торгово-промислової буржуазії — не більше. І між самодержавством й земством, по суті, відмінностей немає: самодержавство — це купка узурпаторів нагорі, земство — це визнана самодержавством купка узурпаторів внизу".

Теорія 9.

Спробу сформулювати так звану соціально-класову теорію місцевого самоврядування зробили М. А. Рейснер, П. І. Стучка, Л. О. Веліхов та ін. Останній, обґрунтовуючи наявність місцевого самоврядування в Радянській Росії, писав: якщо дотримуватися теорій, які висувають самоврядування як противагу державному началу, то слід заперечувати існування місцевого самоврядування в CPCP. І навпаки, якщо бачити сутність справи виходячи з державної теорії місцевого самоврядування з відповідними важливими класовими поправками, тобто марксистського визначення останнього, то дійдемо висновку, що особливий вид пролетарського самоврядування, ще мало диференційованого і яке перебуває під значним загальнодержавним впливом, у СРСР існує буржуазно-класове самоврядування капіталістичних країн, яке набуло в СРСР форми і змісту пролетарсько-класового самоврядування.

Досліджуючи місцеве самоврядування з погляду його самостійності та взаємовідносин органів місцевого самоврядування з центральними органами, О. І. Єлістратов 1922 року у своїй роботі "Нарис адміністративного права" писав: "...стосовно адміністративного апарату держави самоврядування означає побудову адміністративних установ на засадах відомої їх самостійності, в межах закону, та тісному їх зв'язку із сформованими територіальними, господарськими та іншими угрупованнями населення, але при цьому самостійність самоврядування не слід ототожнювати з будь-якою незалежністю органів самоврядування від державної влади".

У роботах учених цього періоду підкреслювалося, що відносна самостійність органів самоврядної одиниці відрізняється лише мірою своєї залежності від інших циклів адміністративних установ.

У другій половині 20-х років стали з'являтися роботи, в яких висловлювалася думка, що якщо термін "радянське самоврядування" ще зберігся, то це тільки наслідок недослідженості проблеми. Поступово з'явилися ідеї, які відкидали це поняття. Розвиток науки, як і рух держави, пішов таким шляхом, на якому самостійності територій не було місця.

У 20—30-х роках деякі роботи, присвячені проблемам місцевого самоврядування, ще з'являлися на території сучасної України, яка не входила до складу СРСР. Зокрема, за ініціативою Українського Національно-Демократичного Об'єднання у 1927 р. було випущено ряд масових агітаційно-роз'яснювальних і просвітницьких матеріалів. Однією з таких була книга В. Целевича "Практичний порадник про виборчу ординацію до громад Галичини", в якій автор наголошував на особливому значенні для українського народу громади: "Для нас вага громади лежить не тільки на її господарськім і культурнім значінню, але також у її національнім значінню як організації, що стоїть на сторожі існування українського народу". Громадські ради В. Целевич вважав єдиними органами управління, якими можуть опанувати українці в Галичині.

Також у 1927 р. у Львові було надруковано брошуру М. Ста-хіва "Права і обов'язки громад і громадських урядів", в якій ставилося за мету, "щоб не тільки члени рад, але також кожний громадянин знав добре права і обов'язки громадських рад та ті права, які мають члени громади супроти ради, бо тільки тоді буде могти свідома рада сповнити своє завдання, а на менше свідому раду можна буде робити відповідний натиск зі сторони свідоміших громадян".

У 1930 р. вийшла інша робота В. Целевича "Громадська самоуправа. Практичний порадник про громадські й самоуправні бюджетові й податкові закони зі зразками замітів, відкликів і жалоб", в якій викладалися загальні теоретичні відомості про місцеве самоврядування, питання про порядок формування і виконання місцевих бюджетів, пояснення до податкової системи і можливих джерел фінансових надходжень до бюджету громади, а також питання про права української мови у самоврядуванні.

У 1935 р. вийшла робота М. Стахіва "Про державу", певна частина якої присвячувалася роз'ясненню суті місцевого самоврядування і його ролі в механізмі публічної влади у державі.

Незважаючи на збереження в цей період самоврядних інститутів на частині території Західної України та наявність означених праць, муніципальна наука розвивалася досить повільно, а після входження цих земель до складу СРСР дослідження в цій галузі припинилися.

Таким чином, в охарактеризований період теоретичні основи місцевого самоврядування широко досліджувалися як зарубіжними, так і вітчизняними вченими. При цьому самоврядування не залишалося віртуальним, суто теоретичним поняттям, воно мало глибоке практичне значення. Ще тоді, наприкінці XIX — на початку XX ст., більшість вітчизняних державних та громадських діячів вважали, що основою конституційного устрою демократичної держави має бути широке місцеве самоврядування, а взаємовідносини між центральними та місцевими органами повинні будуватися на рівноправних засадах.

Узагалі питання про відносини держави та місцевого самоврядування не втратило своєї актуальності до нашого часу, а знання уявлень про природу та взаємозв'язок цих інститутів, сформульованих на рубежі ХІХ-ХХ ст. у вітчизняній і зарубіжній науковій думці, необхідне для його успішного вирішення. Якщо ідея місцевого самоврядування в нашій країні більш як на півстоліття затрималася у своєму існуванні, то на Заході теорія і практика демократичного управління ішли пліч-о-пліч, розвиваючись і вдосконалюючись. Зокрема, в Англії у 20—30-х роках XX ст. спостерігається підвищений інтерес до проблем місцевого самоврядування, переважно пов'язаний зі зміцненням руху тред-юніонізму. У цей період висувається ідея функціонального представництва. Сенс її полягає в тому, що у місцевому управлінні мають бути представленими не групи тиску з середнього класу, а гільдії трударів різних ремесел і професій. Оскільки виробники водночас є і користувачами, функціональне представництво має забезпечити більш повне поєднання інтересів членів місцевих спільнот. Ідея була висунута англійським істориком, економістом і соціологом Дж. Коулом і підтримана С. Вебб в Б. Вебб, які вважали, що функціональне представництво так само необхідне, як і територіальне, і вносили до останнього ідеї "сусідського самоврядування".

У католицькій соціальній теорії в № 79 енцикліки Quadragesimo anno пали Пія XI (1931 р.) класично сформульовано принцип субсидіарності: "як таке, що не можна позбавити окрему особу того, що вона може зробити з власної ініціативи і своїми силами, і віднести це до суспільної діяльності, так само несправедливо ширшій і вищій спільноті претендувати на те, що менші і підпорядковані спільноти можуть робити і успішно доводити до кінця; обоє є вкрай шкідливими і нездоровими для громадського порядку. Будь-якій суспільній діяльності притаманний субсидіарний характер; вона має підтримувати членів соціального організму, але ніколи не повинна їх руйнувати або абсорбувати".

Свого розвитку в цей період ідеї місцевого самоврядування набули і в Німеччині. Так, у період Веймарської республіки посилюється прагнення комун до реальної влади та самоврядування, насамперед, фінансового. Носієм цих ідей передусім став Союз німецьких міст, утворений в 1896 р. під егідою Прусії, — найвпливовіше комунальне об'єднання Німеччини. Найповніше вимоги Союзу були викладені в роботі його президента Оскара Мюллера "Структура імперії та самоврядування" (1929 p.). Автор вважав за необхідне безпосередню взаємодію держави та комун, які повинні прийняти на себе виконання в установленому законом порядку більшої частини державних завдань. З метою забезпечення необхідної фінансової незалежності комун Мюллер вимагав спеціального комунального податкового права. З іншого боку, він вважав за необхідне уніфікувати форми комунального самоврядування: в Німеччині періоду Веймарської республіки існувало 26 їх різних типів. Союз міст неодноразово виступав з проектами уніфікації комунальних конституцій2.

У період після другої світової війни в Європі та США відбувся тріумфальний розвиток принципів субсидіарності, регіоналізації та децентралізації. Було визнано, що централізм не змінює держави, а веде до нездатності уряду. Регіоналізація та децентралізація стали тепер провідними принципами європейської політики. Основна спрямованість принципу субсидіарності зрозуміла: попри фашистські та соціалістичні тенденції початку 30-х років XX ст. і всупереч демократичному централізму соціалістичних держав треба було захистити автономію особи і право на самоврядування нижчих політичних одиниць. Субсидіарність організації влади тим самим протиставлялася тенденціям у напрямі авторитарної централізованої держави. Субсидіарність розглядається як передумова устрою, що базується на свободі: держава, яка дотримується принципу субсидіарності, гарантує своїм громадянам свободу і незалежність; вона гарантує місцеве і регіональне самоврядування. Захист свободи через реалізацію принципу субсидіарності проголошується однією з традиційних цінностей європейського політичного устрою.

Кардинальні зміни в соціально-економічній сфері спричинили появу муніципальних концепцій, пов'язаних з теорією держави соціального добробуту. Муніципалітети проголошувалися інструментом соціального обслуговування, який забезпечує та охороняє однаковою мірою інтереси всіх класів і прошарків суспільства. Пануюча на Заході, зокрема в США, теорія соціального обслуговування, тлумачить функції муніципалітетів як один з проявів надкласової природи держави загального добробуту. В основі даної теорії робиться наголос на здійснення муніципалітетами одним з основних своїх завдань пропонування послуг своїм мешканцям, організація обслуговування населення. Становлення і розвиток держави загального добробуту, розширення комплексу послуг, які надаються громадянам, чинило подвійний вплив на функціонування місцевого самоврядування сучасного світу. З одного боку, зросла роль місцевих органів у наданні послуг населенню, в реалізації урядової політики на місцях, що, в свою чергу, стимулювало зацікавленість держави в ефективності місцевого управління. З другого — посилилася централізація податкової системи, контроль центру за діяльністю місцевого управління. Стрімка активізація ролі держави в галузі місцевих фінансів призвела до трансформації традиційного балансу між державним контролем і місцевою автономією в економічній сфері, поставивши місцеві органи в залежне становище від центральних влад. Еволюція місцевого управління, таким чином, "значно посилила державну природу муніципальних інститутів, зростивши місцеві справи із загальнодержавними та поставивши виборні муніципальні установи у велику адміністративну й фінансову залежність від уряду і міністерств".

Теорія 10.

Сучасна правова доктрина місцевого самоврядування в основному підтверджує, що самоврядування поєднує в собі елементи державного та громадського начал. Поступово відбувається переоцінка традиційних цінностей місцевої автономії і муніципальних свобод, хоча й сьогодні зустрічаються прихильники громадської школи місцевого самоврядування. Так, професор Індіанського університету (США) В. Остром у своїх дослідженнях виходить з того, що побудова демократичного суспільства повинна спиратися на "концепцію громади ("миру"), яка існує мирно та в добробуті, заснована на передумові творчого характеру людського інтелекту". Реальна альтернатива державної автократії, на думку цього автора, — це утворення систем правління, заснованих на принципах самоврядування. Майбутнє демократії, таким чином, залежить від того, наскільки кожний з нас зможе навчитися користуватися наукою та мистецтвом асоціацій, заснованих на взаємодопомозі й договірних механізмах взаємовідносин.

Німецький учений 3. Баллейс підкреслює, що муніципалітети є передусім "природними корпоративними одиницями, а їх автономність випливає не стільки з державної влади..., скільки із суверенітету народу, який має поважатися та забезпечуватися державою на практиці".

З цього приводу існують й інші погляди. Так, Е. Деттон, проголошуючи комуну "природною спільнотою", пише, що вона розглядається у двох аспектах: по-перше, вона є органом загальної державної адміністрації, а, по-друге, колективом, якому доручено управління належним йому надбанням.

Незважаючи на це, здебільшого в теорії сучасної комунальної політики головний акцент зміщується з питань свободи та невтручання з боку центральних влад у бік таких цінностей, як раціональність, ефективність, економія. Місцеве самоврядування розглядається вже не стільки як загальнодемократична мета, скільки як засіб для вирішення локальних проблем, реалізації інтересів територіальних громад, здійснення на місцях загальнодержавного політичного курсу. Сучасні зарубіжні вчені, зазвичай, тлумачать муніципальне управління як відносно децентралізовану форму державного управління на місцях. Так, на думку датських учених, муніципалітети не є нерегульованою

"державою в державі", але виступають як місцеві політичні одиниці з відносно великою незалежністю, яка вписується в загальну систему держави1.

Дана теорія місцевого самоврядування має значну підтримку в сучасній вітчизняній літературі. Так, М. П. Орзіх вважає, що саме синтез громадської та державної теорій самоврядування надасть конституційну можливість "входити в правові ворота", а не "тропщти муніципальні огорожі", які небезуспішно споруджені на місцях під впливом "революційної психології і суверенного бешкетування місцевих рад".

Резюмуючи, можна дійти висновків, що навіть простий перелік теорій і концепцій місцевого самоврядування вказує на те, що наука розвивається та накопичує свої знання про цей важливий інститут публічного права й тільки на її базі можна побудувати оптимальну модель місцевого самоврядування України.

Принципи місцевого самоврядування.

Система принципів місцевого самоврядування знайшла своє правове врегулювання у ст. 4 Закону. Основні принципи місцевого самоврядування слід умовно поділити на дві групи:

1) ті, що є універсальними, тобто властивими як місцевому самоврядуванню та його органам, так і державному управлінню та його органам, іншим органам державної влади;

2) ті, що властиві лише місцевому самоврядуванню та його органам.

До першої групи передбачених ст. 4 Закону принципів місцевого самоврядування слід, як нам видається, віднести такі: народовладдя, законності, гласності, колегіальності, виборності.

До другої групи передбачених ст. 4 Закону принципів місцевого Самоврядування слід віднести такі два: правової, організаційної та матеріально-фінансової самостійності в межах повноважень, визначених цим та іншими законами; поєднання місцевих і державних інтересів; державної підтримки та гарантій місцевого самоврядування; підзвітності та відповідальності перед територіальними громадами їх органів та посадових осіб; судового захисту прав місцевого самоврядування.

У спеціальній літературі з проблем місцевого самоврядування називаються й інші його принципи, зокрема такі: поєднання у правовій основі місцевого самоврядування централізованого законодавчого врегулювання з локальною нормотворчістю самих територіальних громад і відповідних органів місцевого самоврядування; поєднання інститутів представницької і безпосередньої демократії як головних способів здійснення самоврядних функцій; реальної керованості територією; обов'язковості рішень органів місцевого та регіонального самоврядування, прийнятих у межах закону; взаємодії органу місцевого самоврядування з громадськими організаціями і рухами тощо.

Принципи місцевого самоврядування, як про це вже зазначалося, обумовлюють характер і його системи.

Питання 3. Система місцевого самоврядування

Місцеве самоврядування є не тільки гарантованим державою правом, реальною здатністю та багатогранною соціально-корисною діяльністю, а й певною соціальною системою (самоорганізацією) або тим організаційно-правовим механізмом, завдяки якому територіальні громади безпосередньо і через обрані ними органи здійснюють функції та повноваження місцевого самоврядування. "Місцеве самоврядування, — зазначається в Конституції України, — здійснюється територіальною громадою в порядку, встановленому законом, як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування: сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи. Органами місцевого самоврядування, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ і міст, є районні та обласні ради. Сільські, селищні, міські ради можуть дозволяти за ініціативою жителів створювати будинкові, вуличні, квартальні та інші органи самоорганізації населення і наділяти їх частиною власної компетенції, фінансів, майна" (ст. 140). Перераховані елементи цього організаційного механізму являють собою систему місцевого самоврядування. Графічно це може мати такий вигляд, як зображено на малюнку.

При елементній характеристиці системи місцевого самоврядування треба чітко розрізняти, по-перше, систему місцевого самоврядування в Україні взагалі і, по-друге, систему місцевого самоврядування конкретного села, селища, міста. Якщо система місцевого самоврядування конкретного села, селища, міста є цілісним утворенням, то система місцевого самоврядування взагалі за своїм характером є системним комплексом, який включає в себе як системи місцевого самоврядування конкретних сіл, селищ, міст, так і районні та обласні ради — органи місцевого самоврядування, що представляють в районах і областях спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст.

Тут слід зазначити, що таке розуміння системи місцевого самоврядування деякі автори вважають спірним і навіть хибним. На відміну від органів державної влади, які становлять єдину загальнодержавну систему, місцеве самоврядування немає і, в принципі, не може мати якоїсь єдиної в масштабі всієї країни системи. Це суперечить принципу організаційної автономності органів місцевого самоврядування і не відповідає їх природі як органів конкретних територіальних громад, — так аргументують свою позицію ці автори1.

Нам видається, що наші критики не враховують тієї обставини, що у філософській літературі прийнято чітко розрізняти цілісні соціальні системи, якими є функціональна (змістовна) та органічна єдність їх окремих елементів чи компонентів, і, так звані, системні комплекси. В останньому випадку йдеться вже не про одну, а про кілька цілісних систем, які завдяки близькості своїх функцій створюють такий полісистемний комплекс або, так звану, складно-організаційну систему. Саме це, як нам видається, і мав на увазі законодавець при визначенні в Законі системи місцевого самоврядування (ст. 5). Саме це ми і мали на увазі, характеризуючи систему місцевого самоврядування, поділяючи її на систему місцевого самоврядування в Україні взагалі та систему місцевого самоврядування конкретного села, селища, міста.

Система місцевого самоврядування села, селища, міста відзначається як єдністю, так і диференціацією та певною субординацією її основних елементів. Так, територіальна громада за логікою частин 1,3 ст. 140 Конституції України, а також Закону (ч. 1 ст. 6) є первинним суб'єктом місцевого самоврядування, основним носієм його функцій і повноважень, тобто самим повноважним елементом системи місцевого самоврядування. Сільська, селищна, міська рада є органом місцевого самоврядування, який представляє відповідну територіальну громаду та здійснює від імені та в її інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування (ч. 1 ст. 10 Закону).

Суттєвою особливістю місцевого самоврядування є те, що в його системі не діє принцип поділу влади, згідно з яким побудована система центральних органів державної влади. Тому створення в системі місцевого самоврядування двох незалежних одна від одної систем органів місцевого самоврядування — представницьких і виконавчих (а така пропозиція вносилася у свій час деякими вченими і політиками), було б науково неспроможним, таким, що не відповідало б і основним положенням Хартії. Місцеве самоврядування, зазначається там, здійснюється радами або зборами, члени яких вільно обираються таємним голосуванням на основі прямого, рівного, загального виборного права і які мають підзвітні їм виконавчі органи (ч. 2 ст. 3). Тому система місцевого самоврядування на рівні територіальних громад сіл, селищ, міст має функціонувати як так звана працююча корпорація, що сама приймає відповідні рішення і сама ж, своїми силами, виконує ці рішення. Це зовсім не означає, що в системі місцевого самоврядування не повинно бути розумного розмежування функцій і повноважень між радою, її виконавчими органами, сільським, селищним, міським головою, як це логічно випливає з ч. З ст. 141 Конституції України та передбачено Законом (ч. З ст. 10, статті 26—42).

Однією з характерних особливостей системи місцевого самоврядування, здійснюваного на рівні територіальних громад сіл, селищ, міст, є те, що вона має своє продовження як на регіональному рівні в особі районних, обласних рад — органів місцевого самоврядування, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст, так і на мікрорівні (будинків, вулиць, кварталів, мікрорайонів, окремих сіл, об'єднаних з іншими населеними пунктами в одну адміністративно-територіальну одиницю — сільраду), в особі так званих органів самоорганізації населення — будинкових, вуличних, квартальних, сільських комітетів, комітетів мікрорайонів тощо. Перераховані органи також визначаються як самостійні елементи системи місцевого самоврядування (ч. 1 ст. 5 Закону). Крім цього, у містах з районним поділом до системи місцевого самоврядування цих міст слід віднести ще районні в місті територіальні громади, а також районні в цих містах ради та їх виконавчі органи (ч. 1 ст. 142, п. 8 розділу XV "Перехідні положення" Конституції України, ч. 2 ст. 5, ч. 5 ст. 6 Закону).

Що ж стосується відділів, управлінь та інших виконавчих органів сільської, селищної, міської ради, то, відповідно до Закону, вони "можуть утворюватись" (ч. 1 ст. 54). Це означає, що на практиці вказані органи утворюються там, де в цьому є нагальна необхідність, переважно міськими радами міст обласного, республіканського (АРК), загальнодержавного значення, де є великі обсяги виконавчої роботи в окремих галузях місцевого господарського та соціально-культурного будівництва.

Не є обов'язковим елементом системи місцевого самоврядування міста з районним поділом і районні в місті ради, оскільки вирішення питання про їх утворення (не утворення) залежить від рішення територіальної громади міста з районним поділом чи міської ради (ч. 2 ст. 5, п. 2 розділу V "Прикінцеві та перехідні положення" Закону).

Такий же характер мають і органи самоорганізації населення, оскільки їх утворення залежить не тільки від ініціативи самих жителів, а ще й від дозволу сільської, селищної, міської ради, а також районної в місті ради.

Специфічне місце у системі місцевого самоврядування села, селища, міста належить сільському, селищному, міському голові. Характер його основних конституційних функцій (очолює виконавчий орган ради, головує на її засіданнях) характеризує його передусім як посадову особу ради та її виконавчого органу, завдяки діяльності якої досягається оптимальна гармонізація вказаних органів. З іншого боку, чинний закон визначає сільського, селищного, міського голову як головну посадову особу самої територіальної громади (ч. 1 ст. 12).

У зв'язку з цим в науці і практиці державного будівництва сучасної України не припиняється дискусія з приводу того, хто більш повноважний у системі місцевого самоврядування — рада як колегіальний виборний орган територіальної громади чи її виконавчий орган на чолі з безпосередньо обраним територіальною громадою сільським, селищним, міським головою?

Це питання було предметом розгляду Конституційного Суду України, в рішенні якого з цього приводу послідовно проведена думка про те, що в системі місцевого самоврядування України має місце певна субординація її елементів, а названі вище конституційні функції сільського, селищного, міського голови визначають його передусім як посадову особу виконавчого органу ради та самої ради, їй підзвітну та перед нею відповідальну за роботу виконавчого органу ради, і за організацію роботи самої ради.

Важливою особливістю конституційної моделі місцевого самоврядування в Україні є наявність в його системі спеціальних органів — районних і обласних рад, які повинні представляти спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст, але, не маючи власних виконавчих органів, делегувати частину своїх повноважень місцевим органам виконавчої влади — районним і обласним державним адміністраціям.

Така дуалістична модель організації публічної влади на місцях є нашою національною специфікою. Вона зробила дуже актуальною проблему розмежування функцій і повноважень між органами місцевого самоврядування та органами виконавчої влади.

Свої особливості мають системи місцевого самоврядування у містах загальнодержавного значення, якими є Київ і Севастополь.

Що стосується Києва, то ці особливості передбачені Законом України "Про столицю України — місто-герой Київ". Система місцевого самоврядування в місті Києві, зазначається у ст. 7 цього Закону, включає: територіальну громаду міста, міського голову, міську раду, виконавчий орган міської ради, районні ради; виконавчі органи районних у місті рад, органи самоорганізації населення.

Які ж особливості має ця система? Першою суттєвою особливістю є те, що свої власні виконавчі органи міська та районні в цьому місті ради мають формувати "на базі відповідних державних адміністрацій, які паралельно виконують функції державної виконавчої влади" (п. 2 розділу VII "Прикінцеві положення" Закону). Друга суттєва особливість полягає в тому, що із системи місцевого самоврядування міста цим Законом чомусь виключено такий важливий елемент, як територіальні громади районів у цьому місті.

Відповідно до Конституції України (ч. 2 ст. 118, ч. 2 ст. 140) "особливості здійснення" (виділено нами) виконавчої влади та місцевого самоврядування в містах Києві та Севастополі мають визначатися окремими законами. Нам видається, що ці особливості повинні стосуватися лише обсягу предметів відання та повноважень місцевого самоврядування цих міст і відповідних державних адміністрацій, при цьому ці повноваження повинні бути розмежованими. Що ж стосується системи місцевого самоврядування, то вона має бути такою, як і в інших містах з районним поділом. Поєднання ж в одному органі функцій виконавчого органу міської, районної ради та міської, районної державної адміністрації породжує безліч проблем як теоретичного, так і організаційно-правового характеру. Воно суперечить, по-перше, ст. 5 Конституції України, яка передбачає два самостійні канали здійснення влади — через органи державної влади та органи місцевого самоврядування, і, по-друге, принципу організаційної самостійності місцевого самоврядування та його органів.

Питання 4. Органи держави та самоврядування: їх співвідношення

Державний механізм діє та розвивається не ізольовано від інститутів громадянського суспільства. Його взаємодія з органами місцевого самоврядування, які не належать до системи органів державної влади, має дві правові підстави. Вони виходять із спільності завдань у сфері економічного та соціального розвитку. Разом з тим закон допускає можливість наділення органів місцевого самоврядування певними державними повноваженнями. Взаємодія механізму держави з органами місцевого самоврядування сприяє розширенню демократичної основи державної влади, а реалізація конституційного права громадян на участь в управлінні державними справами перш за все пов'язується з їх діяльністю в органах самоврядування. Саме це забезпечує компроміс суспільних інтересів.

Для громадянського суспільства та механізму держави ключовою проблемою є довіра та підтримка населення. Відчуження громадян від влади призводить до конфронтації та послаблює державний механізм.

Місцеве самоврядування є особливим видом управління, що забезпечує реалізацію права територіальних спільнот самостійно вирішувати питання місцевого значення, виходячи з інтересів громадян та грунтуючись на положеннях закону.

Як інститут громадянського суспільства, місцеве самоврядування:

— має децентралізований управлінський характер, оскільки не передбачає наявності ієрархічної структури;

— здійснює публічну владу на певній територіальній одиниці з метою прийняття та реалізації рішень місцевого характеру;

— є інститутом народовладдя, що забезпечує реалізацію питань місцевого значення самим суб'єктом самоврядування;

— здійснюється представниками населення, що мешкає на певній території, які обираються;

— є самостійним Інститутом, що організаційно відокремлений від державних структур і має недержавний характер;

— несе відповідальність за свою діяльність перед населенням і державою у разі невиконання чи порушення повноважень.

Самоврядування — тип соціального управління, за якого об'єкт і суб'єкт управління збігаються, що надає можливість населенню управляти власними справами, спільно приймати рішення та діяти з метою їх реалізації. Це — одна з форм організації людського співіснування, що базується на принципах свободи, рівності і безпосередньої участі в управлінні. Самоврядування характеризується, по-перше, наявністю особливих суб'єктів, які є передусім суб'єктами не державної влади, а громадянського суспільства. По-друге, воно має особливості щодо обсягу, діапазону та правової природи об'єктів впливу, значна частина яких не характерна для державних правовідносин. Серед різних рівнів самоврядування найпоширенішим є місцеве. Воно становить політико-правовий інститут, у межах якого здійснюється управління місцевими справами через самоорганізацію місцевого населення та за згодою і за підтримки держави. В Україні згідно з Конституцією місцеве самоврядування визнається і гарантується (ст. 7).

Конституція України визнає і гарантує місцеве самоврядування як інститут соціального управління та громадянського суспільства. Вона закріплює можливість представництва місцевих інтересів у органах самоврядування, встановлює власну матеріальну, фінансову та організаційно-правову базу місцевого самоврядування.

До представницьких органів місцевого самоврядування Конституція України відносить сільські, селищні і міські ради та їх виконавчі комітети; обласні та районні ради, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст (ст. 140).

Відповідно до Закону «Про місцеве самоврядування в Україні» систему місцевого самоврядування складають: територіальна громада; сільська, селищна, міська рада; сільський, селищний, міський голова; виконавчі органи сільської, селищної, міської ради; районні та обласні ради, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст; органи самоорганізації населення (ст. 5). Цим же Законом визначені повноваження органів самоврядування у галузі бюджету, фінансів та цін (ст. 28); управління комунальною власністю (ст. 29); житлово-комунального господарства, побутового, торговельного обслуговування, транспорту і зв'язку (ст. 30); будівництва, освіти, охорони здоров'я, культури, фізкультури і спорту (статті 31, 32); соціального захисту (ст. 34) та інші. Однак наявність наведених повноважень не означає цілковиту відокремленість органів місцевого самоврядування від органів держави. У процесі здійснення повноважень вони взаємодіють, грунтуючись на наявності спільних та особливих рис, адже органи держави і самоврядування функціонують у межах держави та суспільства, взаємодіють і забезпечують громадянам можливості реалізувати надані їм права. Розглянемо ці риси докладніше:

Спільні риси:

— органи держави, як і органи самоврядування, здійснюють спільні функції по управлінню суспільством шляхом встановлення і гарантування діяльності суб'єктів; їх повноваження конкретизуються законами та підзаконними актами;

— органи держави та самоврядування передбачені конституційно;

— вони відповідно до наданих повноважень приймають рішення нормативного характеру, що у разі їх протиріччя Конституції можуть бути відмінені;

— органи держави, як і органи самоврядування, мають чітко визначену компетенцію у відповідній сфері та форми і методи здійснення повноважень;

— рішення, що приймаються цими органами, мають владний характер, певним чином забезпечуються і гарантуються;

— органи держави і органи самоврядування формуються у встановленому законом порядку шляхом обрання чи призначення;

— функціонують на основі принципу розподілу повноважень та певним чином взаємодіють у процесі здійснення своїх повноважень.

Відмінності:

Органи держави	Органи місцевого самоврядування
Формуються шляхом виборів, призначаються чи затверджуються	Обираються населенням територіальної одиниці
Дія нормативних актів поширюється на територію держави чи адміністративної одиниці	Дія нормативного акта поширюється на територіально-адміністративні одиниці
Повноваження визначають зміст управлінської функції держави	Повноваження спрямовані на вирішення проблем певної території із самоврядування
Складаються з колективів службовців	Діяльність не має професійного характеру
Діють на основі конституційно закріпленого принципу розподілу влади	Можуть за взаємною згодою перерозподілити між собою окремі повноваження на підставі договору
Рішення приймаються колегіально чи одноособово керівником органу	Рішення приймаються виключно шляхом голосування
Здійснюють повноваження безпосередньо	Здійснюють повноваження як безпосередньо, так і через обрані органи
Фінансову базу становить державний бюджет	Фінансову базу становить місцевий бюджет та позабюджетні надходження
Виступають від імені держави	Є представниками інтересів населення певної території
Виконавчі органи складають самостійну частину державного апарату	Виконавчі органи формуються керівником органу самоврядування
Діють на основі принципу координації	Діють на снові субординації
У деяких випадках можливе делегування виконавчих повноважень органам самоврядування	Делегування повноважень державним органам неможливе

Таким чином, органи держави та органи місцевого самоврядування є взаємодіючими структурами, що забезпечують найбільш доцільний рівень упорядкування суспільних відносин та забезпечення функціонування суспільства як певним чином організованої соціальної системи.

Особливе значення ця взаємодія має за умови формування громадянського суспільства.