2. Поняття, ознаки та види контрольно-наглядових проваджень

Завдання забезпечення законності в державному управлінні, у всіх його напрямах, досягається в процесі повсякденної діяльності різних державних органів, а в деяких випадках – громадян, і знаходить своє зовнішнє відображення в припиненні порушень законів; застосуванні заходів щодо ліквідації причин та умов, які їх породжують; відновленні порушених прав і законних інтересів громадян та юридичних осіб; покаранні осіб, винних у порушенні законності; у створенні атмосфери неминучості покарання за порушення вимог законності; у вихованні працівників апарату управління в дусі суворого дотримання закону досить успішно можуть бути вирішені за допомогою контролю-наглядової діяльності органів державної влади та місцевого самоврядування.

Нагляд та контроль, а рівно контрольно-наглядову діяльність держави можна розглядати з декількох позицій:

• по-перше, як особливу функцію державного управління;

• по-друге, як сукупність проваджень, що становлять зміст адміністративно-правового примусу.

На жаль, сьогодні доводиться констатувати брак уваги до розгляду проблем контрольно-наглядових проваджень з боку вчених-адміністративістів. Причому деякі фахівці взагалі відкидають доцільність виділення контрольно-наглядових проваджень як самостійного виду адміністративного процесу. Погодитись із висловленою позицією досить важко. З точки зору внутрішньої структури, адміністративний процес є доволі складним системним об’єктом правової дійсності. І лише тісна та безперервна взаємодія елементів цієї системи дає привід розглядати цей вид юридичного процесу як цілісне явище, котре у єдності своїх елементів набуває принципово відмінних ознак, властивих лише усій системі в цілому. Не в останню чергу така взаємодія проявляється у взаємопроникненні адміністративних проваджень. Ситуація, коли у визначеному виді адміністративних проваджень мають місце риси, які характерніші для іншого їх різновиду, є скоріше правилом, аніж винятком.

Так, обов’язковим атрибутом більшості адміністративних проваджень є стадія оскарження. Разом з тим, незаперечні особливості процедури здійснення процесуальних дій, пов’язаних із оскарженням рішень органів адміністративної влади, дають змогу виділити їх у самостійний підвид проваджень по зверненнях громадян. Той факт, що в принципі оскарження є притаманним майже всім аспектам діяльності органів публічної влади, не може стати на заваді виділенню цього різновиду адміністративного процесу як на теоретичному рівні, так і на рівні нормотворчому.

Причиною ситуації, що склалася, з одного боку, є складність та об’ємність згаданої теми, з іншого – недостатня визначеність низки загальних питань детермінації явищ контролю та нагляду.

Як вже зазначалось вище, аналіз наукових праць з цієї проблематики свідчить, що доволі часто чітке розмежування понять "контроль" та "нагляд" у контексті державно-правової діяльності їх авторами не проводиться.

У свою чергу, як нами вже неодноразово підкреслювалось, про тотожність предметів у певному аспекті коректно вести мову лише за умови повного співпадіння їх ключових детермінант, а також логічних обсягів. Детальний аналіз сформованих в адміністративно-правовій теорії концептуальних підходів до розуміння сутності явищ контролю та нагляду можливість такого співпадіння повністю виключає. Узагальнюючи точки зору провідних фахівців, можна виділити одразу кілька критеріїв розрізнення контролю і нагляду:

1. Спосіб організуючого впливу на правовідносини. При реалізації контрольних повноважень уповноважений суб’єкт може відмінити, змінити акт державного управління або позбавити його юридичної сили. Натомість, в результаті здійснення наглядової діяльності, компетентний орган (посадова особа), безпосередньо не втручаючись в оперативну діяльність піднаглядного органу, лише ставить перед останнім питання про усунення порушень законності, а також вимогу повідомити про результати виправлення зазначених недоліків.

2. Основна мета реалізації. Реалізація контролюючими органами своїх функцій переслідує не лише мету забезпечення законності, а й інші цілі. "В ході управлінського контролю перевіряється не тільки законність тих чи інших управлінських дій, а й доцільність та ефективність реалізації управлінських рішень". Реалізація ж функції нагляду, насамперед, пов’язана з потребою у точному та неухильному виконанні закону і не супроводжується оцінкою доцільності адміністративних актів.

3. Можливість застосування заходів примусу. Контроль передбачає наявність у органу, який його здійснює, наявність повноважень для застосування юридичних або економічних санкцій до порушників закону. Наглядова діяльність із застосуванням примусових заходів не пов’язується.

4. Організаційна підпорядкованість об’єктів. У процесі наглядової діяльності організуючий вплив уповноваженого органу здійснюється на об’єкти, які знаходяться поза межами службового підпорядкування. На противагу цьому, орган, у сфері функціонування якого знаходиться об’єкт контрольної діяльності, та суб’єкт цієї діяльності можуть знаходитись між собою у відносинах службової субординації або підвідомчості.

5. Дискретність здійснення нагляду. Контроль як форма державної діяльності відрізняється від нагляду (і в цьому його особливість) тим, що він повсякденний та безперервний (в основному це стосується відомчого контролю). Тим часом нагляд систематичністю здійснення не відрізняється. Його проведення обумовлюється виникненням конкретних проблемних ситуацій у державному управлінні. Інакше кажучи, наглядовій діяльності не притаманні такі ознаки управлінського моніторингу, як постійне відстеження ситуації чи процесу у сфері управлінської діяльності, аналіз впливу на суспільні відносини прийнятих управлінських рішень, правових актів тощо.

У науковій літературі виділяють й інші диференціюючі ознаки контролю й нагляду, детальне перерахування яких є більш доцільним на сторінках окремого наукового дослідження, присвяченого саме цій проблематиці. Проте, і наведеного цілком достатньо для висновку, що незважаючи на значну семантичну подібність, терміни "контроль" та "нагляд" не можуть вважатись синонімічними, а детерміновані ними явища – тотожними.

У такому разі слід погодитись із тими авторами, які, розглядаючи контроль в якості більш широкого збірного поняття, включають до його змісту нагляд у якості однієї із специфічних форм. Як слушно зазначає М. Руденко: "Нагляд є видом державного контролю в цілому". Поділяє цю позицію і В. Б. Авер’янов, котрий вважає нагляд окремим різновидом контролю, певною його формою.

Переводячи викладені вище міркування з приводу співвідношення понять "контроль" та "нагляд" в площину методології процесуального права, варто наголосити, що на нашу думку для більш зручного уявлення про юридичну природу та зміст даних понять, доречніше вести мову про існування окремого виду контрольно-наглядових проваджень в структурі адміністративного процесу.

З урахуванням викладеного контрольно-наглядове провадження можна визначити як регламентовану адміністративно-процесуальними нормами послідовну діяльність органів публічної адміністрації, із забезпечення законності і дисципліни у сфері публічного управління.

Контрольно-наглядовим провадженням притаманні такі особливості:

1) різноманіття суб'єктів, які здійснюють контрольно-наглядові повнова­ження (органи держави і їхні посадові особи, об'єднання грома­дян, органи місцевого самоврядування);

2) суб'єкти контрольно-наглядових проваджень наділені широким колом контрольних повноважень, в деяких випадках включаючи право втручання в опера­тивну діяльність підконтрольного суб'єкта;

3) безпосереднім об'єктом контрольно-наглядових правовідносин висту­пає діяльність підконтрольних (піднаглядних) суб'єктів;

4) офіційне документальне закріплення результатів контроль­но-наглядової діяльності провадиться в правових, актах-документах, які мож­на одночасно віднести як до категорії правозастосовних (таких, які є результатом реалізації державно-владних повноважень ком­петентних контрольних органів), так і до категорії правоохорон­них актів (що містять правову оцінку діяльності підконтрольного суб'єкта).

Контролюючі органи можна також класифікувати за такими ознаками, як характер наданих законодавством власних повнова­жень, організаційно-правові форми проведення контролю, юридич­ні наслідки контролю, спрямованість контрольної діяльності тощо.

Крім цього, суб'єкти контрольно-наглядових проваджень наділені широ­ким колом повноважень, включаючи право втручання в оперативну діяльність підконтрольного суб'єкта.

Як правило, виділяють чотири групи контрольних повноважень:

1) повноваження щодо здійснення контролю за власною ініціа­тивою, у будь-який час у межах своєї компетенції;

2) повноваження давати, за необхідності, відповідним органам та посадовим особам вказівки обов'язкового характеру щодо усу­нення виявлених порушень та їхніх наслідків;

3) повноваження з притягнення до відповідальності винних по­садових осіб;

4) повноваження щодо опрацювання рекомендацій превентив­ного характеру.