2. Територіальна громада – основний елемент системи місцевого самоврядування. Форми прямої демократії в місцевому самоврядуванні

Головним елементом системи місцевого самовряду­вання виступає територіальна громада, яка безпосеред­ньо здійснює місцеве самоврядування за допомогою різ­них форм прямої демократії. Нормативне визначення територіальної громади дається в ст. 1 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» - це жителі, об'єднані постійним проживанням у межах села, се­лища, міста, що є самостійними адміністративно-територіальними одиницями, або добровільне об'єд­нання жителів кількох сіл, що мають єдиний адміні­стративний центр.

Що стосується наукової розробки змісту поняття «те­риторіальна громада» та наукового аналізу її статусу, то вони мають епізодичний та фрагментарний характер. Зокрема, як справедливо зазначається в літературі, у віт­чизняній науці ще не сформульовано загальновизнаної дефініції «територіальної громади», майже не досліджені характерні ознаки цих суб'єктів місцевого самовряду­вання.

Проблематика територіальної громади та її стату­су розглядалася в працях ряду вітчизняних вчених (М. О. Баймуратов, О. Г. Мучник, М. П. Орзіх, Ю. М. Тодика та ін.). Найбільш повне визначення територіальної громади було сформульоване О.В. Батановим: це тери­торіальна спільність, що складається з фізичних осіб - жителів, що постійно мешкають, працюють на території села (або добровільного об'єднання в спільну громаду кількох сіл), селища або міста, безпосередньо або через сформовані ними муніципальні структури вирішують питання місцевого значення, мають спільну комунальну власність, володіють на даній території нерухомим май­ном, сплачують комунальні податки та пов'язані територіально-особистісними зв'язками системного характеру.

Характерними ознаками територіальних громад більшість вчених вважає:

1) населення – спільність фізичних осіб (історична, культурна, сусідська та ін.)

2) склад територіальних громад та критерії членства в них.

3) місце (територія), простір у межах певних кордонів (географічних, адміністративних, економічних, інформаційних та ін.)

4) соціальна взаємодія (сусідські відносини, спільні правила і норми поведінки, спільне врядування, громадські послуги, організації, взаємозв’язок у виробничій сфері та ін.).

5) економічна (цивільна та фінансова) правосуб’єктність територіальної громади.

6) наявність соціально-обумовлених інтересів.

Пріоритет територіальної громади в системі місцево­го самоврядування прямо закріплено в статті 143 Конс­титуції України, згідно з якою вона вирішує питання міс­цевого значення безпосередньо або через утворені нею органи місцевого самоврядування. Відповідно до цих конституційних положень Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні» (стаття 6) характеризує тери­торіальну громаду як первинний суб'єкт місцевого само­врядування, основний носій його функцій і повноважень.

Водночас слід зазначити, що конституційний статус територіальної громади ще не отримав належної законо­давчої деталізації, не визначено порядку створення, ре­організації та ліквідації територіальних громад, їх стату­су як юридичної особи тощо.

Більш того, повноваження місцевого самоврядування в чинному законодавстві визначаються, як і за радянсь­кої системи, через компетенцію відповідних органів міс­цевого самоврядування. Це стримує розвиток місцевої демократії, стоїть на заваді становлення дієздатних та самодостатніх територіальних громад. Переважна біль­шість територіальних громад не має належної демогра­фічної, територіальної, матеріальної та фінансової осно­ви для утримання комунальних та інших служб, необхід­них для надання соціальних послуг населенню.

Все це свідчить про те, що територіальні громади в Україні значною мірою сьогодні існують лише на папері, вони ще не стали спільностями людей, об'єднаних не лише спільною територією проживання, а й спільними інтересами та спільною участю у вирішенні питань міс­цевого значення, спільною відповідальністю за розвиток села, селища, міста, в суспільній свідомості місцеве са­моврядування ще ототожнюється з місцевими органами влади та їх посадовими особами.

Внаслідок цього виникають обґрунтовані побоюван­ня, що широкі самоврядні повноваження, які декларую­ться Конституцією як права територіальних громад, в силу фактичної відсутності останніх та слабкої матері­альної і фінансової основи місцевого самоврядування можуть потрапити до рук місцевої бюрократії і здійсню­ватися в корпоративних інтересах. Ці обставини свідчать про доцільність розробки та прийняття окремого закону (Закону України «Про територіальну громаду»), в рамках якого можна було б чітко врегулювати всі зазначені пи­тання статусу територіальної громади.

Право територіальної громади на місцеве самовряду­вання забезпечується правом кожного громадянина України брати участь у місцевому самоврядуванні. Згідно зі ст. 3 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» громадяни України реалізують своє право на участь у місцевому самоврядуванні за ознакою належності до відповідних територіальних громад. При цьому, будь-які обмеження цього права залежно від їх раси, кольору шкіри, політичних, релігійних та інших переконань, статі, етнічного та соціального походжен­ня, майнового стану, терміну проживання на відповід­ній території, за мовними чи іншими ознаками заборо­няються.

Право членів територіальної громади на участь у здійсненні місцевого самоврядування може бути реалізо­ване у таких формах:

- місцевий референдум;

- вибори депутатів відповідної місцевої ради та перед­бачених законом посадових осіб місцевого самовряду­вання (місцеві вибори);

- загальні збори (конференції) громадян за місцем проживання;

- колективні та індивідуальні звернення (петиції) до органів і посадових осіб міського самоврядування;

- громадські слухання;

- місцеві ініціативи;

- участь у роботі органів місцевого самоврядування та робота на виборних посадах міського самоврядування;

- інші, не заборонені законом, форми.

Місцеві вибори і місцеві референдуми в Україні мають консти­туційну і законодавчу регламентацію. Правову основу місцевого референдуму, місцевих виборів, інших форм безпосередньої участі громадян у здійсненні місцевого самоврядування становлять Конс­титуція України, закони України «Про місцеве самовря­дування в Україні», «Про всеукраїнський та місцеві ре­ферендуми» від 3 липня 1991 року, «Про вибори депута­тів місцевих рад та сільських, селищних, міських голів» від 14 січня 1998 року, Положення про загальні збори громадян за місцем проживання, затверджене постано­вою Верховної Ради України від 17 грудня 1993 року та статути територіальних громад. Проте, слід зазначити, що деякі з цих актів прийняті до набуття чинності Конс­титуцією України і тому вони сьогодні діють лише в час­тині, що не суперечить Конституції України. В силу цього ряд питань організації та проведення місцевих референдумів, зборів громадян за місцем проживання не має належного правового урегулювання, у зв'язку з чим на практиці виникають труднощі із застосуванням цих форм прямої демократії.

Незважаючи на конституційне закріплення територіальної громади як первинного суб’єкта місцевого самоврядування, вона, через об’єктивні причини, не може і не зможе здійснювати пер­манентне і цілеспрямоване управління локальними процесами в рамках адміністративно-територіальних одиниць з метою реалі­зації питань місцевого значення (за винятком форм самооргані­зації населення, у рамках яких вирішує свої потреби тільки час­тина членів територіальної громади). Підтвердженням цьому служать різнорівневі і різноцільові інтереси жителів конкретних населених пунктів — членів територіальних громад, що у межах порівняно великої території (село, селище, місто) без управлін­ської ланки практично не піддаються координації й іншому уп­равлінському впливу. Звідси набуває об’єктивного характеру не­обхідність формування представницьких органів територіальної громади, які б формувалися самою громадою з числа її членів і могли б у концентрованому вигляді відбивати інтереси громадян з метою їх подальшого вирішення.

Право всіх громадян брати участь в управлінні державними справами не тільки не об­межується гарантією мати своїх представників в органах держав­ної влади, але фактично поширюється на всі органи влади наро­ду, включаючи й органи місцевого самоврядування.

Відповідно до Конституції України (статті 71, 141), Закону України «Про вибори де­путатів місцевих рад і сільських, селищних, міських голів» від 14 січня 1998 р. територіальні громади сіл, селищ, міст, які функціонують на базовому рівні місцевого самоврядування, за допомогою місцевих виборів формують представницькі органи місцевого самоврядування не тільки свого рівня, але й асоційова­ного рівня місцевого самоврядування (районні, обласні ради).

Місцеві вибори є такою формою діяльності територіальної громади, у якій найбільш яскраво і рельєфно виявляється її ста­тус первинного суб’єкта місцевого самоврядування. За допомо­гою місцевих виборів територіальна громада формує представ­ницький орган місцевого самоврядування, що потім, відповідно до чинного законодавства, діє від її імені і реалізує в більшій час­тині її функції і повноваження.

Місцевий референдум є найвищою формою безпосереднього волевиявлення територіальної громади щодо вирішення питань місцевого значення. Він є також основним актом локальної нормотворчості територіальної громади, який дозволяє їй брати без­посередню участь в управлінні місцевими справами.

Згідно зі ст. 7 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21 травня 1997 р., місцевий референдум є формою вирішення територіальною громадою питань місцевого значення шляхом прямого волевиявлення. Предметом місцевого референ­думу може бути будь-яке питання, віднесене Конституцією Ук­раїни, цим та іншими законами до відання місцевого самовряду­вання. На місцевий референдум не можуть бути винесені питан­ня, віднесені законом до відання органів державної влади. Рішен­ня, прийняті місцевим референдумом, є обов’язковими для виконання на відповідній території. Порядок призначення та проведення місцевого референдуму, а також перелік питань, які вирішуються виключно референдумом, визначається законом про референдуми.

Відповідно до ст. 70 Конституції України право голосу на ви­борах і референдумах мають громадяни України, які досягли на день їх проведення вісімнадцяти років.

Згідно із Законом України «Про всеукраїнський та місцеві референдуми» від 3 липня 1991 р., місцеві референдуми прово­дяться в межах адміністративно-територіальних одиниць; рішен­ня, прийняті місцевим референдумом, мають вищу юридичну си­лу відносно рішень рад, на території яких він проводиться; ці рі­шення не потребують будь-якого затвердження державними ор­ганами і можуть бути скасовані або змінені лише в порядку, передбаченому цим Законом.

Відповідно до зазначеного Закону предметом місцевого ре­ферендуму може бути: прийняття, зміна або скасування рішень з питань, віднесених законодавством України до відання місцевого самоврядування відповідних адміністративно-територіальних одиниць; прийняття актів, які визначають зміст рішень рад та їх­ніх виконавчих органів.

На місцеві референдуми не виносяться питання про скасування законних рішень органів державної влади і самоврядування; питання, віднесені до відання органів суду і прокуратури; питання, пов’язані з обранням, при­значенням і звільненням посадових осіб, що належать до компе­тенції відповідної місцевої ради та її виконавчих органів.

Проведення референдумів з питань, що не належать до відан­ня органів місцевого самоврядування, не допускається, а резуль­тати таких референдумів визнаються такими, що не мають юри­дичної сили.

Загальні збори громадян за місцем проживання — це одна з форм безпосередньої участі громадян у вирішенні питань місце­вого значення (ч. 1 ст. 8 Закону України «Про місцеве самовря­дування в Україні» від 21 травня 1997 р.). Під загальними збора­ми розуміється зібрання всіх або частини жителів села (сіл), се­лища, міста для вирішення питань місцевого значення.

На відміну від місцевого референдуму, який є формою вирі­шення питань місцевого значення шляхом голосування всіма членами громади, загальні збори проводяться на рівні „мікрогромад”, у межах окремих частин сіл, селищ, міст як адміністратив­но-територіальних одиниць (будинків, вулиць, кварталів, мікро­районів тощо), а тому є формою участі окремих груп членів те­риторіальної громади в обговоренні та вирішенні питань, що на­лежать до відання місцевого самоврядування.

Історична практика місцевого самоврядування свідчить, що загальні збори громадян є однією з найбільш масових форм без­посередньої демократії. Вони найдоступніші для громадян і є од­ним з найбільш ефективних засобів їх самоорганізації. Загальні збори забезпечують громадянам реальну можливість поєднання колективного обговорення питань і прийняття рішень з їх осо­бистою активністю та ініціативою, які виявляються в різних ор­ганізаційних та організаційно-правових формах (запитаннях, виступах, участі в голосуванні тощо). Тому загальні збори ві­діграють важливу роль у системі місцевого самоврядування, ви­ступають формою залучення громадян до здійснення найрізно­манітніших управлінських функцій.

Загальні збори громадян за місцем проживання скликаються сільськими, селищними, міськими головами, виконавчими орга­нами відповідних рад, органами територіальної самоорганізації населення для обговорення найважливіших питань, що зачіпають інтереси громадян, формування органів місцевого самоврядуван­ня та інші питання місцевого життя.

У загальних зборах мають право брати участь громадяни, мешканці територіальних громад із правом голосу, тобто фізичні особи, які проживають у територіальній громаді, є її членами і відповідають усім вимогам закону про вибори до органів місцевої влади. З цим статусом деякі автори пов’язують право здійснювати її вплив на політичні, економічні, культурні, соціальні, екологіч­ні та інші процеси розвитку територіальної громади. І хоча За­кон забороняє будь-які обмеження права громадян на участь в загальних зборах громадян (залежно від раси, кольору шкіри, по­літичних, релігійних та інших переконань, статі, етнічного та со­ціального походження, майнового стану, терміну проживання на відповідній території, за мовними чи іншими ознаками), фактич­но у загальних зборах ??? не можуть брати участь іноземні громадя­ни та особи без громадянства, які постійно проживають ??? в Україні на відповідній території та фактично є членами відповідних те­риторіальних громад.

На нашу думку, таке положення не відповідає вимогам Кон­венції про участь іноземців у суспільному житті на місцевому рівні, яка прийнята Радою Європи в лютому 1992 р. та передба­чає заходи щодо прискореної інтеграції іноземців у територіальні громади на локальному рівні, у тому числі шляхом їх залучення до участі в місцевих виборах та інших формах діяльності грома­ди. Хоча ця Конвенція ще не набула юридичної сили, однак про­цес приєднання до неї держав-членів Ради Європи триває. Ви­ходячи з того, що Україна є членом цієї організації і буде обов’язково підписувати зазначену міжнародну міждержавну угоду, необхідно вже сьогодні трактувати питання участі інозем­ців у різних формах діяльності територіальних громад, у тому числі в їх загальних зборах, відповідно до положень цієї Конвен­ції. Також, на нашу думку, треба змінити назву ст. 8 «Загальні збори громадян» Закону України від 21 травня 1997 р. на «За­гальні збори жителів».

Пункт 2 ст. 8 Закону встановлює, що рішення загальних збо­рів громадян враховують у своїй діяльності органи місцевого самоврядування — сільські, селищні, міські ради, які представ­ляють відповідні громади.

Спеціальними формами безпосереднього волевиявлення те­риторіальних громад, відповідно до чинного законодавства про місцеве самоврядування, є місцеві ініціативи та громадські слухання.

Право територіальної громади, її членів на місцеві ініціативи закріплено у ст. 9 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21 травня 1997 р.

Відповідно до ст. 140 Конституції Україні місцеве самовря­дування здійснюється територіальною громадою як безпосеред­ньо, так і через органи місцевого самоврядування: сільські, се­лищні, міські ради та їхні виконавчі органи. Розвиваючи це по­ложення, ст. 9 згаданого Закону закріплює право членів терито­ріальної громади ініціювати розгляд у раді (у порядку місцевої ініціативи) будь-якого питання, віднесеного до відання місцевого самоврядування.

Це можуть бути питання, пов’язані з управлінням майном, що перебуває в комунальній власності; затвердженням програм соціально-економічного та культурного розвитку і контролем за їх виконанням; встановленням місцевих податків і зборів відпо­відно до закону; забезпеченням проведення місцевих референду­мів та реалізацією їх результатів; утворенням, реорганізацією та ліквідацією комунальних підприємств, організацій і установ, а також здійсненням контролю за їхньою діяльністю тощо.

Відповідно до п. 2. ст. 9 Закону порядок внесення місцевої ініціативи на розгляд ради визначається представницьким орга­ном місцевого самоврядування або статутом територіальної громади. Таким чином, надаючи таке право органам місцевого самоврядування, Закон допускає різні варіанти порядку внесен­ня місцевої ініціативи на розгляд ради, що дає можливість найоптимальніше врахувати історичні, національно-культурні, со­ціально-економічні та інші особливості здійснення місцевого са­моврядування, але на основі Конституції України та в межах цього Закону.

Слід мати на увазі, що місцева ініціатива, внесена на розгляд ради у встановленому порядку, підлягає обов’язковому розгляду на засіданні ради, яке відбувається у відкритій формі за участю членів ініціативної групи з питань місцевої ініціативи. Цим са­мим Закон забезпечує гласність і відкритість роботи органів міс­цевого самоврядування (п. З ст. 9 Закону).

Згідно з п. 4 ст. 9 Закону рада, розглянувши питання, внесене на розгляд шляхом місцевої ініціативи, приймає рішення, яке обов’язково має бути оприлюднене. Порядок оприлюднення ви­значається органом місцевого самоврядування або статутом те­риторіальної громади і залежить від території громади, чисельності мешканців, технічних і фінансових можливостей тощо.

Відповідно до ст. 13 Закону України «Про місцеве самовря­дування в Україні» територіальна громада має право проводити громадські слухання — зустрічатися з депутатами відповідної ра­ди та посадовими особами місцевого самоврядування. Під час цих слухань члени територіальної громади можуть заслуховува­ти депутатів та посадових осіб, порушувати питання та вносити пропозиції щодо питань місцевого значення, які належать до ві­дання місцевого самоврядування.

Ст. 140 Консти­туції України проголошує первинним суб’єктом місцевого самоврядування територіальну громаду. В Конституції прямо йдеться про підвищення ролі різноманітних форм безпо­середньої участі територіальних громад — жителів сіл, селищ, міст в управлінні місцевими справами. І хоча Основний Закон не конкретизує самих форм участі громадян у здійсненні місце­вого самоврядування, він залишає їх для врегулювання окреми­ми законами.

Громадські слухання проходять у формі зустрічей членів територіальної гро­мади з депутатами відповідної ради та посадовими особами міс­цевого самоврядування. Закон надає право членам те­риторіальної громади під час слухань заслуховувати звіти депу­татів відповідних рад про їхню роботу в цілому або з якогось конкретного питання, а також порушувати питання та вносити пропозиції щодо питань місцевого значення, що належать до ві­дання місцевого самоврядування.

Пропозиції, які вносяться за результатами громадських слу­хань, підлягають обов’язковому розгляду органами місцевого са­моврядування (п. З ст. 13 Закону). Цим ще раз підкреслюється те значення, яке відіграє територіальна громада у вирішенні важ­ливих питань місцевого значення. Слід зазначити, що Закон не визначає порядок організації, періодичність, терміни проведення громадських слухань, надаю­чи право регулювати ці питання територіальній громаді. Однак, закріплюючи в п. 2 ст. 13 Закону положення про те, що такі гро­мадські слухання проводяться не рідше одного разу на рік, зако­нодавець підкреслює важливість цієї форми безпосередньої учас­ті територіальних громад в управлінні місцевими справами.