3. Итоги и опыт хозяйственной реформы 1957 года

Хозяйственная реформа управления 1957 года и связанные с ней мероприятия оцениваются неоднозначно. Если говорить в целом, то эта реформа не улучшила технико-экономические показатели экономики Советского Союза. Она не устранила сложившиеся в народном хозяйстве негативные тенденции. Продолжалось экстенсивное развитие производственного потенциала, нарастала ресурсоемкость экономики, общая эффективность народного хозяйства демонстрировала относительное снижение.

Для сравнения, можно обратиться к данным по росту произведенного национального дохода, который составлял:

за 1946-1950 годы – 210%,

за 1951-1955 годы – 171%,

за 1956-1960 годы – 154%,

за 1961-1965 годы – 138%.

Очевидно, что темпы роста падали, хотя, на первых порах, реформа дала положительный результат. Так, в 1958 году прирост национального дохода составил 12,4% по сравнению с 7% в 1957 году.

Доля отраслей в производимом национальном доходе существенно не изменилась. Так, по сравнению с 1958 годом удельный вес промышленности повысился всего на 2-3 процентных пункта, удельный вес сельского хозяйства и строительства – понизился. Правда, несколько выросла доля транспорта, а доли торговли, заготовок, материально-технического снабжения и других отраслей остались на прежнем уровне.

Можно сравнить и данные по росту продукции промышленности и сельского хозяйства в 1955 и 1960 годах. Так, продукция промышленности увеличилась:

в 1955 году – на 12,5%,

в 1965 году – на 8,7%.

Продукция сельского хозяйства увеличилась:

в 1955 году – на 11,0%,

в 1965 году – на 1,9%.

Слабыми были результаты и по такому важнейшему показателю эффективности экономики как производительность труда. Она увеличилась в промышленности:

за 1955 год – на 9,5%,

за 1961 год – на 4%.

В строительстве производительность труда увеличилась:

за 1955 год – на 11%,

за 1961 год – на 3%.

Внешняя торговля СССР также не демонстрировала существенных успехов. В структуре экспорта доля машин, оборудования и химических продуктов не изменилась. Как и до реформы 1957 года, в экспорте высокой оставалась доля топлива и первичных ресурсов недр. Зато в структуре импорта резко повысилась доля машин, оборудования, продовольственных товаров и сырья для их производства.

Малую экономическую эффективность реформы можно объяснить тем, что она, прежде всего, предназначалась для борьбы против бюрократической централизации, против отраслевой ведомственности в руководстве народным хозяйством, против оторванности центрального аппарата управления от производства и предприятий. Реформа учитывала также необходимость кадрового укрепления хозяйства территорий.

Реформа проводилась «сверху», директивным путем, на своей первой стадии она не учитывала интересы и трудовую активность трудящихся. Кроме того, в самой концепции реформы было допущено противопоставление территориального управления и планирования отраслевому управлению и планированию, вместо их интеграции и взаимодействия. То есть, чрезмерные усилия по установлению «горизонтальной» системы управления на региональном уровне нанесло ущерб сложившейся «вертикальной» системе управления отраслями народного хозяйства.

Надо учитывать, что в СССР жестко централизованная отраслевая система управления более соответствовала традиционным централизованно-плановым методам хозяйствования. В регионах фактически сложилось двоевластие, представленное с одной стороны аппаратами совнархозов, осуществлявших основную хозяйственную деятельность на вверенных им территориях, а с другой – местными выборными органами власти (Советами), которые, по сути, теперь были лишены прав и отстранены от возможности осуществления контроля над развитием экономики на своих территориях. Они уже не отвечали за это развитие.

Выявился и еще один факт. Новая территориальная система управления стала копировать прежнюю централизованную отраслевую структуру. Она стала копировать также функции центральных плановых органов. В результате, каждое отраслевое управление совнархозов стало превращаться в маленькое отраслевое министерство в регионах. Росло местничество, росла и местная бюрократия (интересно, что приехавшие в совнархозы кадры с московской пропиской, после ликвидации совнархозов сразу же покинули регионы). Местничество проявило себя в том, что совнархозы стремились, прежде всего, выполнить план по выпуску продукции для собственного потребления, и отказывались от заданий по производству продукции для других совнархозов.

Местничество приняло такой размах масштаб, что 24 апреля 1958 года Президиум Верховного Совета СССР был вынужден издать специальный указ. Согласно указу, невыполнение руководителями совнархозов заданий по поставкам продукции в другие административные экономические районы или союзные республики, а также для общесоюзных нужд, влекло за собой не только дисциплинарную или материальную, но и уголовную ответственность.

Тем не менее, реформа 1957 года имела значение для дальнейшего развития территориального разделения труда. С образованием совнархозов появились условия для комплексного развития и размещения производительных сил. В семилетнем плане развития экономики СССР на 1959-1965 годы впервые специально был выделен раздел «Размещение производительных сил и развитие хозяйства союзных республик». Появился и первый опыт серьезного планирования территориального развития.

Реформа способствовала более активному участию трудящихся в выявлении региональных особенностей общественного производства. Положительным было и то, что при переходе на новую структуру управления такие явления, как бюрократизм и ведомственность открыто стали восприниматься как препятствие, как зло, осложнявшее и нарушавшее нормальные производственные связи между теми предприятиями различных министерств и ведомств, которые располагались в одном и том же административном хозяйством районе.

Не надо забывать, что организация совнархозов была первой попыткой проведения самой масштабной партийной, политической и экономической реформы. Очевидно, что страна с самой большой в мире территорией не имеет права игнорировать территориальную модель управления экономикой, поскольку территориальное управление – это именно та форма, при которой реально задействуются хозяйственные функции местных властных структур, и при которой можно решать экономические, научно-технические, социальные и национальные проблемы регионов. Только при территориальной модели управления руководство производством и трудовыми коллективами может быть непосредственным, конкретным и персонифицированным.

Несмотря на все недостатки, организация совнархозов продемонстрировала следующие преимущества:

а) большую социальную направленность хозяйственной деятельности;

б) организацию конкретного, непосредственного руководства предприятиями с учетом их реального места в отраслевом и региональном разделении труда;

в) оперативность принятия решений и непосредственный контроль над их исполнением;

г) развитие межотраслевой и территориальной кооперации производства в пределах крупных регионов;

д) создание при помощи машиностроительных предприятий производственной инфраструктуры в легкой, пищевой, мясомолочной промышленности;

е) формирование регионального потенциала капитального строительства, межотраслевых производств и ремонтных баз для малых предприятий.

Надо признать, что в совнархозах активно велась работа по реконструкции предприятий, велась борьба за качество выпускаемой продукции, создавались крупные территориальные комплексы в машиностроении, энергетике, химической промышленности и т.д. Очень возросла квалификация кадров, а к руководству промышленностью и строительством пришли местные специалисты.

Именно в совнархозах была сформирована территориальная база расширенного воспроизводства, была создана материально-техническая база территориального материального снабжения производства и строительства. За короткий срок в стране резко повысилась роль регионального разделения труда.

В совнархозах развивался научно-технический прогресс (НТП). До совнархозов в 1951-1955 годах в СССР было создано 4 тысячи 345 образцов новых типов машин, оборудования, аппаратов и приборов. В период совнархозов их было создано:

в 1956-1960 годах – 12 тысяч 902 единицы;

в 1961-1965 годах – 23 тысячи 172 единицы.

После возврата к отраслевой системе управления, количество новых образцов, исчисляемого в 23 тысячи 172 единицы, так и не было достигнуто.

Опыт реформы 1957 года со всей четкостью показал, что мероприятия такого рода нельзя осуществлять изолированно, игнорируя связь с отраслевым управлением. Необходимо оптимальное сочетание отраслевой и территориальной моделей управления, а не однобокая ориентация на ту или иную модель. Слишком резкий переход к территориальной системе управления привел к разрыву между отраслевым и территориальным разделением труда, нарушив традиционные межрайонные отраслевые связи, что усилило элементы автаркии. На результативность реформы 1957 года отрицательное влияние оказало ничем не обоснованное и экономически неверное разделение текущего и долгосрочного планирования между Госпланом СССР и Госэкономсоветом СССР.

В ходе реформы не удалось сосредоточить управление всем хозяйственным комплексом экономического административного района в руках единого административного аппарата. Дело в том, что в ведение совнархозов попали только предприятия, организации и стройки упраздненных министерств, в то время как другие предприятия экономического административного района остались в ведении местных органов власти. У тех и у других были разные правовые и финансовые возможности, что ставило их в неравное положение. В результате, невозможно было в полной мере обеспечить комплексное развитие экономики всей территории.

Состоявшийся уже после отстранения Н.С. Хрущева от власти сентябрьский 1965 года Пленум ЦК КПСС принял решение о восстановлении отраслевой системы управления, однако, имеющийся в целом ряде вопросов положительный потенциал опыта проведения реформы 1957 года сохраняет свою актуальность по сей день.