Тема 9. Условия повышения эффективности кредитной политики банка россии
1. РЕСТРУКТУРИЗАЦИЯ БАНКОВСКОЙ СИСТЕМЫ КАК ЭЛЕМЕНТ ДЕНЕЖНО-КРЕДИТНОЙ ПОЛИТИКИ 1
2. ПРОЗРАЧНОСТЬ КРЕДИТНОЙ ПОЛИТИКИ КАК ФАКТОР ЕЕ ЭФФЕКТИВНОЙ РЕАЛИЗАЦИИ 7
1. Реструктуризация банковской системы как элемент денежно-кредитной политики
Денежно-кредитная политика, формируемая в условиях двухуровневой банковской системы, представляет собой совокупность целей и действий по защите национальной денежной единицы, которые ставит перед собой и проводит Центральный банк, используя специальные инструменты воздействия на политику коммерческих банков. Сам принцип двухуровневой банковской системы предполагает взаимодействие Центрального банка только с коммерческими банками и не допускает его непосредственного вмешательства в деятельность нефинансового сектора. При слабой институциональной основе экономики, выражающейся в отсутствии необходимого законодательного обеспечения, механизма эффективного контроля за соблюдением законов и контрактов, специальных организационных структур, инструментов осуществления платежей, а также надежных инструментов сбережений, результативность действий в области денежно-кредитной политики может быть ограниченной.
Для эффективной реализации денежно-кредитной политики необходима надежная банковская система. Однако, в условиях системного социально-экономического кризиса, охватившего Россию, состояние банковской системы оставляет желать лучшего. Без сомнения, решающий удар нанес кризис августа 1998г., хотя проблемы в банковской системе начали накапливаться задолго до него. Кризис имел достаточно серьезные последствия.
Во-первых, резко обесценились вложения банков в государственные ценные бумаги, что понизило стоимость банковских активов. Сложная ситуация возникла с российскими валютными облигациями, которые служили обеспечением иностранных банковских кредитов у тех банков, которые сделали заимствования на иностранных рынках. Резкое падение цен на эти облигации потребовало от российских банков внесения гарантийного взноса, так называемой гарантийной маржи по привлеченным кредитам, что резко обострило проблему их ликвидности.
Во-вторых, девальвация рубля привела к большим потерям банков по открытым в 1996-1998гг. форвардным контрактам на поставку иностранной валюты.
В-третьих, ухудшение экономической ситуации в стране подорвало финансовое положение не только банков, но и заемщиков. Это еще больше ухудшило качество кредитного портфеля банков и привело к росту просроченной задолженности и безнадежных долгов.
Таким образом, банковская система потеряла капитал, резко ухудшилась ликвидность кредитных организаций, исчезли источники для внутренних и внешних заимствований.
Объективная необходимость в реструктуризации банковской системы была очевидной еще в середине 1990-х гг., что нашло отражение, в частности, в рекомендациях экспертов международных финансовых организаций руководству страны в 1995г.
Реструктуризация – это управляемый государством, при очень четкой координации деятельности всех ветвей власти, процесс структурных изменений в банковской системе. Он должен быть поддержан соответствующими изменениями в денежно-кредитной, налоговой, бюджетной и информационной политике государства и направлен на формирование надежной, динамично развивающейся и адекватной потребностям народного хозяйства системы универсальных, региональных и специализированных банков. Ядром системы призван стать модернизированный (с учетом новых задач по реформированию) Центральный банк, работающий в связке с Агентством по реструктуризации кредитных организаций (АРКО), и, возможно, рядом других институтов.
На государственном уровне вопрос о реструктуризации банковской системы был поднят только в 1998г., в условиях острейшей фазы кризиса, полубанкротства государства и неопределенности в стратегических, экономических и политических целях.
В результате реструктуризация банковской системы в России приняла следующий вид:
оперативные меры по восстановлению ликвидности банковской системы;
среднесрочные меры по трансформации надзора и денежно-кредитных инструментов;
разработка программ, создание институтов, технологий по глобальной реструктуризации.
Международная практика показывает, что данный процесс занимает не один год.
С первой задачей Банк России справился довольно успешно, задействовав весь арсенал имеющихся у него средств. В целях поддержания текущей ликвидности банковской системы была скорректирована политика обязательных резервных требований Банка России.
В целях сокращения объема неплатежей, генерируемых крупными неплатежеспособными банками, Банк России трижды (18, 25 сентября и 2 октября 1998г.) проводил многосторонний клиринг межбанковских расчетов с внеочередным регулированием обязательных резервов и использованием части этих резервов для покрытия недостатка средств у банков.
Роль Центрального банка как кредитора последней инстанции была весьма значительной осенью 1998г. Так, ряду крупных системообразующих банков в целях погашения обязательств перед вкладчиками в соответствии с решением Совета директоров Банка России были предоставлены кредиты на общую сумму 9,3 млрд. руб. на срок до 6 месяцев. Также для поддержания ликвидности и проведения мероприятий по финансовому оздоровлению были предоставлены кредиты банкам 9 регионов России и так называемым отдельно социально значимым банкам на сумму 8 млрд. руб. сроком до одного года.
Банк России в целях стимулирования восстановления операций на рынке ценных бумаг начал выпуск собственных облигаций, которые могут служить обеспечением кредитов Банка России, например, кредитов «овернайт». В 1998г. внутридневными кредитами и кредитами «овернайт» пользовались 34 банка, объем выданных кредитов составил порядка 70 млрд. руб.
Издание Банком России Положения №65-П от 30.12.98г. «О проведении Банком России переучетных операций», предусматривающего возможность переучета векселей, выданных российскими организациями-экспортерами, можно рассматривать как серьезную трансформацию учетной политики Банка России, также направленную на поддержание ликвидности банковской системы.
Указанные меры Банка России позволили стабилизировать ситуацию в кредитной системе. Была предотвращена опасность коллапса платежной системы, улучшилась ликвидность кредитных организаций. Об этом свидетельствует хотя бы тот факт, что по сравнению с сентябрем 1998г. в декабре 1998г. – январе 1999г. значительно увеличились остатки кредитных организаций на корреспондентских счетах в Банке России.
В мировой практике существует ряд основных базовых и стандартных принципов реструктуризации банковских систем.
Во-первых, принцип минимизации затрат. При проведении реструктуризации банковской системы необходимо сделать оптимальный выбор способа реструктуризации. Приоритет имеют меры, осуществление которых позволит выйти из кризиса с наименьшими бюджетными затратами.
Во-вторых, принцип справедливого распределения бремени реструктуризации при ее проведении. Требуется, чтобы большая часть издержек по выздоровлению банков ложилась на тех, кто сознательно принимал на себя риск, связанный с деятельностью кредитных организаций. Важно четко знать, кто несет ответственность за убытки и кто выигрывает в результате реструктуризации. Прежде всего ответственность ложится на акционеров, высший управляющий состав банка. Часть убытков несут и вкладчики, которые доверяли свои деньги неустойчивым банкам, надеясь на получение повышенных доходов.
В-третьих, принцип предотвращения повторения системных рисков. Цель программы реструктуризации заключается не только в проведении санации банковской системы, восстановлении платежеспособности банков, повышении надежности и устойчивости банковской системы, но и в предотвращении повторения системных рисков. Банковский сектор с социальной, общественной точки зрения – это сектор повышенного риска. У руководства банков не должно быть чувства безнаказанности или иждивенчества по отношению к банковскому сообществу, Центральному банку или государству.
Отличительная особенность реструктуризации российской банковской системы состоит в том, что ее приходится проводить в условиях очень жесткого дефицита средств, выделяемых на эти цели. Известно, что в большинстве стран преодоление банковского кризиса потребовало затрат в размере: от 3 до 5% ВВП в США, около 15% - в Испании и Венгрии, более 30% - в Чили и в ряде других стран.
В плане генеральной реструктуризации был принят совместный документ Правительства РФ и Банка России «О мерах по реструктуризации банковской системы».
Документом определена классификация кредитных организаций по четырем группам.
Первая группа – стабильно работающие банки, не испытывающие значительных затруднений в управлении текущей ликвидностью, способные работать без государственной поддержки и самостоятельно решать свои текущие проблемы.
Вторая группа – региональные банки, которые должны стать «опорными» в будущей региональной банковской системе России.
Третья группа – отдельные, не имеющие возможности самостоятельно продолжать банковские операции крупные банки, которые нецелесообразно закрывать по причине слишком высоких социальных и экономических издержек.
Четвертая группа – банки, испытывающие существенный дефицит ликвидности или собственных средств (капитала), либо относящиеся к категории проблемных банков.
Для каждой группы банков предполагается своя стратегия реформирования, подходы к участию государства в их поддержке.
Следует отметить, что в России остро стоит проблема ликвидации значительного числа кредитных организаций, у которых отозвана лицензия на осуществление банковских операций, а также повышения эффективности ликвидационных процедур. За время, прошедшее с начала кризиса, структура банковской системы претерпела существенные изменения. Количество действующих самостоятельных кредитных организаций сократилось на 12%. В 1997г. отозваны лицензии у 332 банков, в 1998г. – у 223 банков, с начала 1999г. – у 108 банков. В последние годы почти прекратилось создание новых банков: в 1997г. их было организовано 5, в 1998г. – 6, за 10 месяцев 1999г. - 41.
Банк России заявил, что в процессе реструктуризации будет исходить из необходимости разумного и осмотрительного подхода к решению судьбы каждого конкретного банка. Все финансово здоровые банки, независимо от величины, чье финансовое состояние не угрожает интересам кредиторов и вкладчиков, продолжат свою работу.
Реструктуризация банковской системы – комплекс мероприятий, состоящий из четырех взаимосвязанных блоков (рис. 1).
Комплекс мероприятий
по реструктуризации банковской системы
Рис. 1. Блоки мероприятий по реструктуризации банковской системы
Первый блок – изменение в соотношении между регулированием и дерегулированием – связан с совершенствованием пруденциальных норм деятельности банков и усилением полномочий Центрального банка в области надзора, инспектирования и аудита. Банком России введены специальные нормы регулирования деятельности банков в условиях финансового кризиса, которые позволяют банкам, пострадавшим от кризиса, но сохраняющим хорошие перспективы для восстановления деятельности, принимать на себя риски исходя из значений их капиталов на 01.08.98г. Новации в надзоре включают порядок расчета экономических нормативов в абсолютной величине, ряд изменений в расчете экономических нормативов, порядок применения мер воздействия.
Второй блок – обновление институциональной структуры банковской системы – включает мероприятия по созданию специализированных целевых страховых и гарантийных фондов, Агентства по реструктуризации кредитных организаций, специализированных систем регистрации акционеров, учета глобальных кредитных рисков и других учреждений, наделенных необходимыми полномочиями и ответственностью за проведение эффективного реформирования банковской системы. В последнее время в России были произведены важные институциональные изменения: в соответствии с Распоряжением Правительства РФ от 20.11.98г. №1642-р было принято решение о создании Агентства по реструктуризации кредитных организаций (АРКО).
Основными задачами Агентства являются:
участие совместно с Банком России и Правительством РФ в разработке и реализации федеральных и межгосударственных программ, предусматривающих мероприятия по реструктуризации банковской системы и финансовому оздоровлению кредитных организаций;
осуществление мероприятий по реструктуризации кредитных организаций;
создание и обеспечение функционирования рыночного саморегулирующего механизма смены неэффективных собственников в проблемных кредитных организациях;
участие в формировании рынка активов кредитных организаций и их должников.
Третий блок – мероприятия по реструктуризации
неплатежеспособных кредитных организаций на основе кардинальных изменений в структуре собственности на их капитал и передачи контроля над ним другим стратегическим инвесторам. В процессе реструктуризации важную роль будут играть процедуры, связанные с обязательным уменьшением, согласно требованиям гражданского законодательства, уставного капитала кредитных организаций в порядке, предусмотренном Указанием Банка России от 01.06.98г. №245-У «О порядке уменьшения уставного капитала кредитной организации при снижении величины ее собственных средств (капитала) ниже зарегистрированного уставного капитала».
Данный порядок окажет определенное стимулирующее воздействие на собственников проблемных кредитных организаций принимать своевременные меры по финансовому оздоровлению банков до того, как у них возникнут проблемы, решить своими усилиями будет нельзя. В случае, если все-таки уставный капитал будет уменьшен, то подобная организация представит определенный интерес для потенциальных инвесторов, которые при вхождении в состав участников смогут иметь более весомые полномочия при принятии управленческих решений.
Четвертый блок – механизмы смены руководства в проблемных кредитных организациях, а также административная технология введения временного управления их деятельностью, осуществление функций которого включается в состав полномочий органов регулирования и надзора, специализированных институтов, в частности Агентства по реструктуризации кредитных организаций.
Эффективность реструктуризации банковской системы в России зависит от успешного решения органами государственной власти следующих проблем:
формирование адекватной поставленным задачам правовой базы и своевременная корректировка действующих нормативных актов;
необходимые институциональные преобразования;
тесная координация деятельности законодательных, исполнительных, судебных органов власти, Банка России, Агентства по реструктуризации кредитных организаций;
обеспечение процесса реструктуризации необходимыми финансовыми ресурсами (в этом плане крайне важной представляется координация и синхронизация бюджетной, денежно-кредитной и налоговой политики государства в данной сфере);
повышение качества банковского надзора на всех его стадиях (от лицензирования до ликвидации).
Значительные возможности по повышению эффективности реструктуризации банковской системы открылись после вступления в силу в марте 1999г. Федерального закона «О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций» и в июле 1999г. – Федерального закона «О реструктуризации кредитных организаций».
Отметим, что в России основной акцент в политике реструктуризации делается не на чисто финансовые вливания средств, а на проведение организационных мер – вмешательство в деятельность проблемных банков, смена кадрового состава, сохранение существующей инфраструктуры с одновременным изменением банковской стратегии, создание новых направлений деятельности при реструктурировании кредитной организации.
Реструктуризация банковской системы не может быть успешной, если параллельно не начнется процесс реструктуризации реального сектора экономики. Если процесс реструктуризации реального сектора не будет осуществлен своевременно, через определенный промежуток времени может возникнуть такая ситуация, когда банки будут в своем развитии опережать производство, и это не позволит экономике набрать нужный темп.
Резюмируя вышеизложенное, отметим, что процесс реализации мероприятий по реструктуризации банковской системы России и процесс реализации мероприятий в рамках денежно-кредитной политики – взаимосвязанные процессы, особенности течения которых необходимо учитывать при разработке стратегии развития банковской системы России и осуществлении денежно-кредитного регулирования.