Глава 2. Государственная политика в области обеспечения безопасности потребителя туристских услуг

О силу своего географического положения Россия не является и не может стать страной массового въезда туристов с целью традиционного летнего пляжного отдыха. Тем не менее культурно-исторический, природный потенциал страны огромен, и при правильной постановке маркетинговой работы, а также совершенствовании н развитии туристской инфраструктуры количество иностранных туристов, прибывающих в нашу страну, может значительно вырасти. Это является основанием для более четкой направленности и более агрессивного маркетинга по основным направляющим странам, включая в первую очередь целенаправленную рекламно-информационную деятельность. Только грамотно построенная маркетинговая стратегия, сосредоточенная на ключевых направляющих туристских рынках, позволит сделать въездной туризм наиболее доходной составляющей всей туристской сферы России. Но все усилия, в том числе и маркетинговые, будут тщетны, если прибывающим туристам не будет обеспечен приемлемый уровень безопасности. Безопасность в туризме - понятие емкое и многогранное. Первым и основным аспектом обеспечения безопасности туриста является наличие договора на все предоставляемые услуги между туристским предприятием и туристом, в котором последнее обязуется качественно и безопасно организовать отдых клиента на основании своих договоров с перевозчиком, принимающей стороной, туроператором, гостиницами, экскурсионными бюро, пунктами питания, аккредитации в МИД России, посольствах. Совсем по иному, при условии выполнения этого основного и законодательно закрепленного в туризме, звучит термин «безопасность в туризме» для активных видов туризма: пешеходного, велосипедного, горного, лыжного, для всех видов самодеятельного туризма. Здесь мы подразумеваем «донесение полной и достоверной информации о предлагаемых услугах, о мерах личной безопасности до каждого клиента». Основой государственной политики в области обеспечения безопасности является Закон РФ «О безопасности» (с изменениями от 25 декабря 1992 г.) от 5 марта 1992 г. № 2446-1. Законом закреплены правовые основы обеспечения безопасности личности, общества, государства, определяет систему безопасности и ее функции, устанавливает порядок организации и финансирования органов обеспечения безопасности, а также контроля и надзора за законностью их деятельности. Рассмотрим основные положения данного Закона. Общие положения, определяющие суть и области приложения данного Закона, рассматриваются в разделе I «Общие положения», в который входят следующие статьи: - ст. 1. Понятие безопасности и ее объекты: - ст. 2. Субъекты обеспечения безопасности; - ст. 3. Угроза безопасности: - ст. 4. Обеспечение безопасности; - ст. 5. Принципы обеспечения безопасности; - ст. 6. Законодательные основы обеспечения безопасности; - ст. 7. Соблюдение прав и свобод граждан при обеспечении безопасности. Само понятие безопасность определяется как состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз. Под жизненно важными интересами понимается совокупность потребностей, удовлетворение которых надежно обеспечивает существование и возможности прогрессивного развития личности, общества, государства. На их защиту и направлены рассматриваемые нами в дальнейшем законодательные акты, К основным объектам безопасности относятся: личность - ее права и свободы, общество - его материальные и духовные ценности и государство - его конституционный строй, суверенитет и территориальная целостность как основа обеспечения безопасности личности и общества. Основным субъектом обеспечения безопасности является государство. Оно в соответствии с действующим законодательством обеспечивает безопасность каждого гражданина на территории РФ. Гражданам РФ, находящимся за ее пределами, государством гарантируется защита и покровительство. Граждане, общественные и иные организации и объединения являются субъектами безопасности, обладают правами и обязанностями по участию в обеспечении безопасности в соответствии с законодательством РФ, законодательством республик в составе РФ. нормативными актами органов государственной власти и управления краев, областей. автономной области и автономных округов, принятыми в пределах их компетенции в данной сфере. Государство обеспечивает правовую и социальную защиту гражданам, общественным и иным организациям и объединениям, оказывающим содействие в обеспечении безопасности в соответствии с законом. Под угрозой безопасности понимается совокупность условий и факторов, создающих опасность жизненно важным интересам личности, общества, государства, реальную и потенциальную угрозу. Источники опасности внешние или внутренние определяют содержание деятельности по обеспечению внутренней и внешней безопасности. Обеспечение безопасности достигается проведением единой государственной политики, системой мер экономического, политического, организационного и иного характера, адекватных угрозам жизненно важным интересам личности, общества, государства. Для создания и поддержания необходимого уровня защищенности в РФ разрабатывается система правовых норм, регулирующих отношения в сфере безопасности, определяются основные направления деятельности органов государственной власти и управления в данной области, формируются или преобразуются органы обеспечения безопасности механизм контроля и надзора за их деятельностью. Основными принципами обеспечения безопасности являются: - законность; - соблюдение баланса жизненно важных интересов личности, общества, государства: - взаимная ответственность личности, общества и государства, взаимная ответственность личности, общества и государства по обеспечению безопасности: - интеграция с международными системами безопасности.  Законодательными основами обеспечения безопасности являются данный Закон РФ «О безопасности», законы и нормативные акты РФ. регулирующие отношения в области безопасности, международные договоры и соглашения, заключенные или признанные РФ. При обеспечении безопасности не допускается ограничение прав и свобод граждан, за исключением случаев, прямо предусмотренных законом. Граждане, организации имеют право получать разъяснения по поводу их прав и свобод от органов, обеспечивающих безопасность. По их требованию такие разъяснения даются в письменном виде. Все отмеченные нами пункты, как показывает статистический анализ, включены в основной обеспечивающий безопасность клиента документ - договор на предоставляемые туристские услуги. Основными элементами системы безопасности, рассмотренными в разделе П Закона «Система безопасности Российской Федерации)». являются: - органы законодательной, исполнительной и судебной властен; - государственные, общественные и иные организации и объединения; - граждане, принимающие участие в обеспечении безопасности в соответствии с законом; - законодательство, регламентирующее отношения в сфере безопасности. Создание органов обеспечения безопасности, не установленных законом Российской Федерации, не допускается. Основными функциями системы безопасности являются: - выявление и прогнозирование внутренних и внешних угроз жизненно важным интересам объектов безопасности, осуществление комплекса оперативных и долговременных мер по их предупреждении нейтрализации; - создание и поддержание в готовности сил и средств обеспечения безопасности; - управление силами и средствами обеспечения безопасности в повседневных условиях и при чрезвычайных ситуациях; - осуществление системы мер по восстановлению нормального функционирования объектов безопасности в регионах, пострадавших в результате чрезвычайной ситуации; - участие в мероприятиях по обеспечению безопасности за пределами РФ. в соответствии с международными договорами и соглашениями, заключенными или признанными РФ. Обеспечение безопасности личности, общества и государства осуществляется на основе разграничения полномочий органов законодательной, исполнительной и судебной властен в данной сфере. При этом органы исполнительной власти: - обеспечивают исполнение законов и иных нормативных актов, регламентирующих отношения в сфере безопасности; - организуют разработку и реализацию государственных программ обеспечения безопасности; - осуществляют систему мероприятий по обеспечению безопасности личности, общества и государства в пределах своей компетенции; - в соответствии с законом формируют, реорганизуют и ликвидируют государстве иные органы обеспечения безопасности. Судебные органы со своей стороны: - обеспечивают защиту конституционного строя в РФ, руководствуясь Конституцией и законами РФ. конституциями и законами республик в составе РФ: - осуществляют правосудие по делам о преступлениях, посягающих на безопасность личности, общества и государства; - обеспечивают судебную защиту граждан, общественных и иных организаций и объединений, чьи права были нарушены в связи с деятельностью по обеспечению безопасности. Общее руководство государственными органами обеспечения безопасности осуществляет Президент Российской Федерации, а решением соответствующих отдельных вопросов занимаются: Правительство РФ, соответствующие министерства, ведомства и государственные комитеты РФ, Президент Российской Федерации: - возглавляет Совет безопасности РФ; - контролирует и координирует деятельность государственных органов обеспечения безопасности; - в пределах определенной законом компетенции принимает оперативные решения по обеспечению безопасности. Правительство Российской Федерации: - в пределах определенной законом компетенции обеспечивает руководство государственными органами обеспечения безопасности Российской Федерации; - организует и контролирует разработку и реализацию мероприятий по обеспечению безопасности министерствами и государственными комитетами Российской Федерации, другими подведомственными ему органами Российской Федерации, республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов. Министерства, ведомства и государственные комитеты РФ: - в пределах своей компетенции, на основе действующего законодательства, в соответствии с решениями Президента РФ и постановлениями Правительства РФ обеспечивают реализацию федеральных программ защиты жизненно важных интересов объектов безопасности; - ни основании настоящего Закона в пределах своей компетенции разрабатывают внутриведомственные инструкции (положения) по обеспечению безопасности и представляют их на рассмотрение Совета безопасности. Силы и средства обеспечения безопасности создаются и развиваются в Российской Федерации в соответствии с решениями Правительства РФ. указами Президента РФ, краткосрочными и долгосрочными федеральными программами обеспечения безопасности. Силы обеспечения безопасности включают в себя: Вооруженные силы, федеральные органы безопасности, органы внутренних дел. внешней разведки, обеспечения безопасности органов законодательной, исполнительной, судебной властей и их высших должностных лиц, налоговой службы; службы ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций, формирования гражданской обороны; пограничные войска, внутренние войска: органы, обеспечивающие безопасное ведение работ в промышленности, энергетике, на транспорте и в сельском хозяйстве: службы обеспечения безопасности средств связи и информации, таможни, природоохранительные органы, органы охраны здоровья населения и другие государственные органы обеспечения безопасности, действующие на основании законодательства. Службы Министерства безопасности РФ. МВД России, иных органов исполнительной власти, использующие в своей деятельности специальные силы и средства, действуют только в пределах своей компетенции и в соответствии с законодательством. Руководители органов обеспечения безопасности в соответствии с законодательством несут ответственность за нарушение установленного порядка их деятельности. Подготовку решений Президента РФ в области обеспечения безопасности осуществляет Совет Безопасности РФ. являющийся конституционным органом, права и обязанности которого установлены «Положением о Совете Безопасности РФ»., утвержденным Указом Президента РФ от 2 августа 1999 п № 949. Совет безопасности РФ рассматривает вопросы внутренней и внешней политики РФ в области обеспечения безопасности, стратегические проблемы государственной, экономической, общественной, оборонной, информационной, экологической и иных видов безопасности, охраны здоровья населения, прогнозирования, предотвращения чрезвычайных ситуаций и преодоления их последствий, обеспечения стабильности и правопорядка и ответствен перед Правительством РФ за состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества н государства от внешних и внутренних угроз. Совет безопасности РФ формируется на основании Конституции РФ. В его состав входят: председатель, секретарь, постоянные члены и члены Совета безопасности. Председателем Совета безопасности является по должности Президент РФ. Основными задачами Совета безопасности РФ являются: - определение жизненно важных интересов личности, общества и государства и выявление внутренних и внешних угроз объектам безопасности; - разработка основных направлений стратегии обеспечения безопасности РФ. и организация подготовки федеральных программ ее обеспечения; - подготовка рекомендаций Президенту РФ для принятия решений по вопросам внутренней и внешней политики в области обеспечения безопасности личности, общества и государства: - подготовка оперативных решений по предотвращению чрезвычайных ситуаций, которые могут повлечь существенные социально-политические, экономические, военные, экологические и иные последствия, и по организации их ликвидации; - подготовка предложений Президенту РФ о введении, продлении или отмене чрезвычайного положения; - разработка предложений по координации деятельности органов исполнительной власти в процессе реализации принятых решений в Области обеспечения безопасности и оценка их эффективности; - совершенствование системы обеспечения безопасности путем разработки предложений по реформированию существующих либо созданию новых органов, обеспечивающих безопасность личности, общества и государства. Совет безопасности РФ в соответствии с основными задачами его деятельности образует постоянные межведомственные комиссии, которые могут создаваться на функциональной или региональной основе. В случае необходимости выработки предложений ПО предотвращению чрезвычайных ситуаций и ликвидации их последствий, отдельным проблемам обеспечения стабильности и правопорядка в обществе и государстве, защите конституционного строя, суверенитета И территориальной целостности РФ Советом безопасности могут создаваться временные межведомственные комиссии. Порядок формирования постоянных и временных межведомственных комиссий регламентируется Положением о Совете безопасности РФ, утверждаемым Президентом РФ. По решению Совета безопасности РФ постоянные и временные межведомственные комиссии могут возглавляться членами Совета безопасности, а также руководителями соответствующих министерств и ведомств, их заместителями либо лицами, уполномоченными на то Президентом РФ. Организационно-техническое и информационное обеспечение деятельности Совета безопасности осуществляет его аппарат, возглавляемый секретарем Совета безопасности. Структура и штатное расписание аппарата Совета безопасности, а также положения о его подразделениях утверждаются Председателем Совета безопасности. На межведомственные комиссии и аппарат Совета безопасности возлагаются: - оценка внутренних и внешних угроз жизненно важным интересам объектов безопасности, выявление источников опасности; - подготовка научно обоснованных прогнозов изменения внутренних и внешних условий и факторов, влияющих на состояние безопасности РФ; - разработка и координация федеральных программ по обеспечению безопасности РФ и оценка их эффективности; - накопление, анализ и обработка информации о функционировании системы обеспечения безопасности РФ, выработка рекомендаций по ее совершенствованию; - информирование Совета безопасности РФ о ходе исполнения его решений; - организация научных исследований в области обеспечения безопасности; - подготовка проектов решений Совета безопасности РФ. а также проектов указов Президента РФ по вопросам безопасности; - подготовка материалов для докладов Президента РФ об обеспечении безопасности РФ. Финансирование деятельности по обеспечению безопасности в зависимости от содержания и масштабов программ, характера чрезвычайных ситуаций и их последствий осуществляется за счет средств республиканского бюджета РФ. бюджетов республик в составе РФ, краев и областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга, а также внебюджетных средств. Контроль над деятельностью министерств и ведомств, предприятий, учреждений и Организаций по обеспечению безопасности осуществляется органами государственной власти и управления РФ в пределах своей компетенции. Общественные и иные объединения и организации, граждане РФ имеют право на получение ими в соответствии с действующим законодательством информации о деятельности органов обеспечения безопасности. Надзор за законностью деятельности органов обеспечения безопасности осуществляет Генеральный прокурор РФ. В Законе РФ «О безопасности» провозглашены общие положения по безопасности в туризме. Вопрос обеспечения безопасности в туризме освещен в Федеральном законе «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации». Также в законе определены принципы государственной политики, направленной на установление правовых основ единого туристского рынка в Российской Федерации, отрегулирован механизм отношений, возникающих при реализации прав граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства на отдых, свободу передвижения и иных прав при совершении путешествий, а также определен порядок рационального использования туристских ресурсов Российской Федерации. Государство, признавая туристскую деятельность одной из приоритетных отраслей экономики Российской Федерации: - содействует туристской деятельности и создаст благоприятные условия для ее развития; - определяет и поддерживает приоритетные направления туристской деятельности; - формирует представление о Российской Федерации как стране, благоприятной для туризма; - осуществляет поддержку и защиту российских туристов, туроператоров, турагентов и их объединений. Основными целями государственного регулирования туристской Деятельности являются: - обеспечение права граждан на отдых, свободу передвижения и иных прав при совершении путешествий; - охрана окружающей природной среды; - создание условии для деятельности, направленной на воспитание, образование и оздоровление туристов; - развитие туристской индустрии, обеспечивающей потребности граждан при совершении путешествий, создание новых рабочих мест; - увеличение доходов государства и граждан Российской Федерации, развитие международных контактов, сохранение объектов туристского показа, рациональное использование природного и культурного наследия. Приоритетными направлениями государственного регулирования туристской деятельности являются поддержка и развитие внутреннего, въездного, социального и самодеятельного туризма. Государственное регулирование туристской деятельности осуществляется путем: - создания нормативных правовых актов, направленных на совершенствование отношений в сфере туристской индустрии; - содействия в продвижении туристского продукта на внутреннем и мировом туристских рынках: - защиты прав и интересов туристов, обеспечения их безопасности: - лицензирования, стандартизации в туристской индустрии, сертификации туристского продукта (Положения о лицензировании туроператорской и турагентской деятельности утверждены Постановлением Правительства РФ от II февраля 2002 г.); - установления правил въезда в Российскую Федерацию, выезда из Российской Федерации и пребывания на территории Российской Федерации с учетом интересов развития туризма; - прямых бюджетных ассигнований на разработку и реализацию федеральных целевых программ развития туризма; - создания благоприятных условий для инвестиций в туристскую индустрию; - налогового и таможенного регулирования; - предоставления льготных кредитов, установления налоговых и таможенных льгот туроператорам и турагентам, занимающимся туристской деятельностью на территории Российской Федерации и привлекающим иностранных граждан для занятия туризмом на территории Российской Федерации; - содействия кадровому обеспечению туристской деятельности; - развития научных исследований в сфере туристской индустрии; - содействия участию российских туристов, туроператоров, турагентов и их объединений в международных туристских программах; - обеспечения картографической продукцией; - иными способами, применяемыми в порядке, установленном законодательством Российской Федерации. Координацию туристской деятельности в Российской Федерации осуществляет федеральный орган исполнительной власти в сфере туризма - Департамент туризма Минэкономразвития России. В целях защиты прав и интересов туристов осуществляются лицензирование, стандартизация туроператорской и турагентской деятельности, а также объектов туристской индустрии, сертификация туристского продукта. Порядок выдачи, условия действия, порядок приостановления н прекращения действия лицензии на осуществление туристской деятельности устанавливаются законодательством Российской Федерации. Данные о туроператорах и турагентах, получивших лицензии на осуществление туристской деятельности, вносятся в федеральный реестр туроператоров и турагентов. Отказ туроператора или турагента от обязательной сертификации, отрицательный результат сертификации туристского продукта, а также аннулирование действия сертификата соответствия влекут за собой приостановление или прекращение действия лицензии на осуществление туристской деятельности. В Законе "Об основах туристской деятельности в Российской Федерации» закреплены следующие права туристов при подготовке к путешествию, во время его совершения, включая транзит: - на необходимую и достоверную информацию о правилах въезда в страну (место) временного пребывания и пребывания там, об обычаях местного населения, о религиозных обрядах, святынях, памятниках природы, истории, культуры и других объектах туристского показа, находящихся под особой охраной, состоянии окружающей природной среды; - на свободу передвижения, свободный доступ к туристским ресурсам с учетом принятых в стране (месте) временного пребывания ограничительных мер; - на обеспечение личной безопасности, своих потребительских прав и сохранности своего имущества, беспрепятственное получение неотложной медицинской помошн; - на возмещение убытков и компенсацию морального вреда в случае невыполнения условий договора розничной купли-продажи туристского продукта туроператором или турагентом в порядке, установленном законодательством РФ; - на содействие органов власти (органов местного самоуправления) страны (места) временного пребывания в получении правовой и иных видов неотложной помощи: - на беспрепятственный доступ к средствам связи. Во время совершения путешествия, включая транзит, турист обязан: - соблюдать законодательство страны (места) временного пребывания, уважать се социальное устройство, обычаи, традиции, религиозные верования: - сохранять окружающую природную среду, бережно относиться К памятникам природы, истории и культуры в стране (месте) временного пребывания; - соблюдать правила въезда в страну (место) временного пребывания, выезда из страны (места) временного пребывания и пребывания там. а также в странах транзитного проезда; - соблюдать во время путешествия правила личной безопасности. Туроператоры и турагенты в целях координации их предпринимательской деятельности, а также представления и зашиты общих имущественных интересов могут создавать объединения в порядке, установленном российским законодательством. Можно назвать ряд существующих объединении: Российская ассоциация турагентств, Национальная ассоциация турагентств. Московская ассоциация турагентств. Туроператоры объединяются также по направлениям предоставляемых услуг: Китайский клуб. Израильский клуб. Ассоциация делового туризма. Ассоциация детско-юношеского туризма и др. Туристы в целях реализации права на отдых, свободу передвижения и иных прав при совершении путешествий на основе общности интересов могут создавать общественные объединения в порядке, установленном российским законодательством. Деятельность объединения туристов может быть направлена на организацию и содействие развитию самодеятельного туризма, просвещение населения в сфере туризма, защиту прав и интересов туристов, формирование общественного мнения о деятельности организаций туристской индустрии и решение иных задач. Классификация, оценка туристских ресурсов Российской Федерации, режим их охраны, порядок сохранения целостности туристских ресурсов Российской Федерации и меры по восстановлению, порядок использования туристских ресурсов Российской Федерации с учетом предельно допустимых нагрузок на окружающую природную среду определяются в соответствии с российским законодательством. Большое значение имеет международное сотрудничество в сфере туризма, правовую основу которого составляют международные договоры Российской Федерации, заключаемые в соответствии с Федеральным законом «О международных договорах Российской Федерации», подписанный Президентом РФ 15 июля 1995 г. Россия ратифицировала большое количество различных международных договоров, конвенций, деклараций и прочих актов, обеспечивающих развитие и распространение туризма. Рассмотрение их лежит вне плоскости данного пособия. В целях продвижения туристского продукта на мировом туристском рынке федеральный орган исполнительной власти в сфере туризма создает представительства за пределами Российской Федерации. Порядок создания, деятельности и ликвидации указанных представительств определяется Правительством Российской Федерации в соответствии с международными договорами Российской Федерации.