Верховенство права

Верховенство права закріплено у статті 8 Конституції України як загальноправовий принцип. За змістом це один із найбагатогранніших правових принципів. У Конституції не дається його визначення. Просто зазначено:

В Україні визнається і діє принцип верховенства права.

(частина перша статті 8 Конституції України)

Цей принцип має дуже важливе значення для судової влади. Як принцип судочинства він визначає спрямованість судочинства на досягнення справедливості. Справедливим повинен бути як судовий процес, так і результат судочинства. Принцип верховенства права має особливе значення в адміністративному судочинстві, зокрема й тому, що предметом розгляду в адміністративних судах часто будуть правові акти. На жаль, в Україні відсутня усталена судова практика його прямого застосування. Відсутнє також уніфіковане розуміння принципу верховенства права. Водночас намагання віднайти загальне визначення поняття верховенства права може призвести до обмеження його змісту.

У КАС здійснено спробу дати визначення змісту принципу верховенства права:

Суд при вирішенні справи керується принципом верховенства права, відповідно до якого зокрема людина, її права та свободи визнаються найвищими цінностями та визначають зміст і спрямованість діяльності держави.

(частина перша статті 8 КАС)

Таке визначення відповідає статті 3 Конституції України, яка визначає права людини першочерговими і вищими щодо інтересів держави.

Зрозуміло, що таке визначення не відображає усіх граней верховенства права, а дає лише найзагальніше розуміння спрямованості адміністративного судочинства та критерій для судового контролю за діяльністю публічної адміністрації.

Принцип верховенства права є сукупністю засад, положень, ідей – вимог, що грунтуються на природніх правах особи та її автономії відносно держави. Втілення цих вимог повинно знаходити у діяльності всіх гілок влади. Але останнє слово завжди залишається за судовою владою.

Найбільш різнобічне тлумачення принципу верховенства права дається у рішеннях Європейського суду з прав людини, який діє на основі європейської Конвенції про захист прав людини та основних свобод 1950 року. У преамбулі цієї Конвенції верховенство права визнається як принцип, що об‘єднує країни-учасниці Ради Європи. У своїх рішеннях Суд неодноразово звертається до зазначеного у Преамбулі Конвенції принципу і, вважаючи його одним із основоположних принципів функціонування країн-учаниць, надає йому тлумачення при вирішенні справ.

Конвенція про захист прав людини та основних свобод є частиною національного законодавства України. Законом «Про ратифікацію Конвенції про захист прав і основних свобод людини 1950 року, Першого протоколу та протоколів №2, 4, 7 та 11 до Конвенції»¹⁴ (пункт 1) Україна визнала обов'язковою юрисдикцію Європейського суду з прав людини в усіх питаннях, що стосуються тлумачення і застосування Конвенції.

Саме тому, у КАС зазначено:

Суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського Суду з прав людини.

(частина друга статті 8 КАС)

Європейський суд з прав людини розкриває зміст принципу верховенства права через формулювання вимог, які виводяться з цього принципу.

Однією з таких вимог є вимога про якість закону. Під законом тут мається на увазі правову норму, а точніше положення нормативного акта. По-перше, закон повинен бути доступним особі, тобто містити зрозумілі й чіткі формулювання, які б давали можливість особі самостійно або за допомогою консультацій регулювати свою поведінку. По-друге, він має бути передбачуваним, тобто таким, щоб особа могла передбачити наслідки його застосування. По-третє, закон повинен відповідати всім іншим вимогам верховенства права, зокрема він з достатньою чіткістю має встановлювати межі дискреційних повноважень, наданих органам влади, та спосіб їх здійснення. Це необхідно, щоб особа була захищеною від свавілля публічної адміністрації. Звідси й ще одна вимога принципу верховенства права – захист від свавілля.

Захист від свавілля означає, що втручання публічної адміністрації у права людини повинно підлягати ефективному контролю. Щонайменше це має бути судовий контроль, який найкращим чином забезпечує гарантії незалежності, безсторонності та належної правової процедури. Держава також повинна забезпечувати наявність достатніх та ефективних гарантій проти зловживань.

У зв‘язку з судовим контролем важливою є вимога про доступ до суду. Серед іншого, вона означає, що з юрисдикції судів не можна вилучати будь-які позови, так само не можна надавати імунітети певним категоріям осіб від судових позовів. З цією вимогою несумісними є надмірні затримки зі здійсненням правосуддя та виконанням судових рішень.

Ще однією складовою верховенства права є вимога (принцип) правової визначеності. Відповідно до неї, зокрема, остаточне рішення суду у вирішеній ним справі не може піддаватися сумніву, навіть у разі зміни законодавства. Це означає, що повинні виключатися будь-які спроби з боку несудових органів влади піддавати сумніву судове рішення, перешкоджати його виконанню, позбавляти його юридичної сили або безпідставно затримувати його виконання. Ця вимога зобов’язує державу та будь-який орган виконувати судові розпорядження чи рішення, у тому числі й ухвалені проти держави чи органу. Отже, вимога про правову визначеність одночасно включає й вимогу про обов’язковість судових рішень.

Елементом принципів верховенства права та правової визначеності є вимога про невтручання законодавчої влади у здійснення правосуддя. Будь-яке втручання з боку законодавчого органу в процес здійснення правосуддя з метою вплинути на вирішення судом спору є недопустимим, окрім випадків, коли для цього існують неспростовні підстави, що випливають із загального інтересу.

Принцип верховенства права не вичерпується лише названими вимогами. Європейський суд з прав людини при вирішенні конкретних справ постійно збагачує його новим і новим змістом.

Принцип верховенства права поширює свою дію на всі гілки державної влади – законодавчу, виконавчу та судову. Однак останнє слово, як правило, за судовою владою. Важливими є зокрема такі питання: як може застосовуватися принцип верховенства права в адміністративному судочинстві? Як діяти суду у разі порушення вимоги про якість закону? По-перше, КАС (частина четверта статті 8) забороняє відмову в розгляді та вирішенні адміністративної справи з мотивів неповноти, неясності, суперечливості чи відсутності законодавства, яке регулює спірні відносини. Таке положення гарантує право доступу до суду навіть у разі відсутності нормативних підстав для захисту порушених права, свободи чи інтересу. Отож суд повинен подолати прогалину, застосувавши аналогію закону чи права, або усунути неясність чи колізію, витлумачивши положення закону у такий спосіб, щоб це забезпечувало права особи.

Яскравим прикладом застосування принципу верховенства права у цьому ключі є Рішення Верховного Суду України від 3 грудня 2004 року про визнання дій Центральної виборчої комісії по встановленню результатів повторного голосування з виборів Президента України та складанню протоколу про результати повторного голосування з виборів Президента України від 24 листопада 2004 року неправомірними. Цим Рішенням Верховний Суд скасував результати повторного голосування з виборів Президента, встановлені Центральною виборчою комісією, хоча закон про вибори Президента України передбачав можливість визнання недійсним голосування тільки на виборчій дільниці. Водночас Верховний Суд поновив права суб'єктів виборчого процесу через проведення повторного голосування, хоч закон про вибори прямо не встановлював такий спосіб захисту виборчих прав.

Так само принцип верховенства права вимагає, щоб адміністративний суд не застосовував положення правового акту, у тому числі закону, якщо його застосування порушуватиме права, свободи, інтереси особи. Суд не повинен також допускати тлумачення закону, яке б несправедливо обмежувало ці права і свободи.

Принцип верховенства права відкриває шлях до творчого, а не бездумного застосування закону, але в жодному разі цей принцип не може стати виправданням для зловживань з боку суду, інакше – суддівського свавілля. Судові рішення з посиланням на верховенство права за змістом повинні утверджувати права людини й укріплювати довіру до адміністративних судів.