Овсянко Д.М. Административное право: Учебное пособие. // Изд. 3-е, перераб. и доп. – М.: Юристъ, 2002. – 468 с.
О34
ISBN 5-7975-0320-4 (в пер.)
Вопросы курса административного права освещаются в пособии с учетом изменений в законодательстве по состоянию на 1 марта 2000 г. Излагаются исходные положения и понятия одной из важнейших отраслей российского права как совокупности правовых норм, регулирующих общественные отношения, которые возникают в процессе осуществления государственного управления. Раскрываются конкретные виды государственного управления, осуществляемого органами исполнительной власти в экономической, социально-культурной и административно-политической сферах.
Рассчитано на студентов, аспирантов, преподавателей юридических вузов и факультетов, специалистов органов государственной власти.
ISBN 5-7975-0320-4
УДК 342.9 ББК 67.401
«Юристъ», 2000 Овсянко Д.М., 2000
СОДЕРЖАНИЕ
Часть
первая. ОСНОВНЫЕ ИНСТИТУТЫ АДМИНИСТРАТИВНОГО
ПРАВА
Раздел I. ПОНЯТИЕ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА
Глава 1. ПРЕДМЕТ И МЕТОД АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА
§ 1. Предмет административного права и исполнительная власть
§ 2. Нормы административного права
§ 3. Административно-правовые отношения
§ 4. Метод административного права
§ 5. Предмет и современные задачи науки административного права
Раздел II. СУБЪЕКТЫ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА
Глава 2. АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЙ СТАТУС ГРАЖДАНИНА
§ 1. Понятие административно-правового статуса гражданина
§ 2. Административно-правовые гарантии прав и свобод гражданина
§ 3. Особенности административно-правового статуса иностранных граждан и лиц без гражданства
Глава 3. АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЙ СТАТУС ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ
§ 1. Понятие органов исполнительной власти и принципы их организации и деятельности
§ 2. Система и классификация органов исполнительной власти
§ 3. Полномочия Президента Российской Федерации в сфере исполнительной власти
§ 4. Федеральные органы исполнительной власти
§ 5. Территориальные органы федеральных органов исполнительной власти
§ 6. Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации
Глава 4. АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЙ СТАТУС ГОСУДАРСТВЕННЫХ СЛУЖАЩИХ
§ 1. Понятие, значение и принципы государственной службы
§ 2. Законодательные основы государственной службы
§ 3. Понятие и классификация государственных должностей
§ 4. Понятие и классификация государственных служащих
§ 5. Основы административно-правового статуса государственных служащих
§ 6. Административно-правовое регулирование прохождения государственной службы
§ 7. Поощрения и ответственность государственных служащих
Глава 5. АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЙ СТАТУС ПРЕДПРИЯТИЙ, УЧРЕЖДЕНИЙ И ОРГАНИЗАЦИЙ
§ 1. Государственные и негосударственные предприятия и учреждения
§ 2. Хозяйственные товарищества и общества, производственные и потребительские кооперативы, фонды
§ 3. Общественные объединения
§ 4. Религиозные объединения
Раздел III. АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВЫЕ ФОРМЫ И МЕТОДЫ РЕАЛИЗАЦИИ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ
Глава 6. ФОРМЫ РЕАЛИЗАЦИИ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ
§ 1. Понятие и виды форм реализации исполнительной власти
§ 2. Понятие, виды и юридическое значение правовых актов управления
§ 3. Требования, предъявляемые к правовым актам управления
§ 4. Административно-правовые договоры (соглашения)
Глава 7. МЕТОДЫ РЕАЛИЗАЦИИ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ
§ 1. Понятие и виды административно-правовых методов реализации исполнительной власти
§ 2. Понятие и виды административного принуждения
Раздел IV. АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВОНАРУШЕНИЕ И АДМИНИСТРАТИВНАЯ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ
Глава 8. АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВОНАРУШЕНИЕ
§ 1. Понятие административного правонарушения
§ 2. Юридический состав административного правонарушения
Глава 9. АДМИНИСТРАТИВНАЯ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ
§ 1. Понятие и признаки административной ответственности
§ 2. Особенности административной ответственности юридических лиц
§ 3. Административные взыскания и порядок их наложения
§ 4. Органы и должностные лица, уполномоченные рассматривать дела об административных правонарушениях и налагать взыскания
Раздел V. АДМИНИСТРАТИВНО-ПРОЦЕССУАЛЬНАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ
Глава 10. СУЩНОСТЬ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРОЦЕССА
§ 1. Понятие и виды административного процесса
§ 2. Правовые основы административного процесса
Глава 11. АДМИНИСТРАТИВНО-ПРОЦЕССУАЛЬНЫЕ ПРОИЗВОДСТВА
§ 1. Юрисдикционные производства
§ 2. Процедурные производства
Раздел VI. АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО И ЗАКОННОСТЬ В СФЕРЕ РЕАЛИЗАЦИИ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ
Глава 12. ОБЕСПЕЧЕНИЕ ЗАКОННОСТИ И ДИСЦИПЛИНЫ В СФЕРЕ РЕАЛИЗАЦИИ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ
§ 1. Понятие законности и способы ее обеспечения в деятельности органов исполнительной власти
§ 2. Государственный контроль в сфере исполнительной власти
§ 3. Прокурорский (общий) надзор
§ 4. Административный надзор
§ 5. Обжалование действий и решений органов исполнительной власти и их должностных лиц
Глава 13. АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВЫЕ РЕЖИМЫ
§ 1. Понятие и виды административно-правовых режимов
§ 2. Режим чрезвычайного положения
Часть вторая. ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ В ЭКОНОМИЧЕСКОЙ, СОЦИАЛЬНО-КУЛЬТУРНОЙ И АДМИНИСТРАТИВНО-ПОЛИТИЧЕСКОЙ СФЕРАХ
Раздел VII. ОРГАНИЗАЦИОННЫЕ ОСНОВЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ
Глава 14. СУЩНОСТЬ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЙ ОРГАНИЗАЦИИ УПРАВЛЕНИЯ
§ 1. Понятие организационно-правовой системы управления
§ 2. Понятия и особенности отраслевого, межотраслевого и регионального управления
Раздел VIII. УПРАВЛЕНИЕ ЭКОНОМИЧЕСКОЙ СФЕРОЙ
Глава 15. ВВОДНЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ ПО УПРАВЛЕНИЮ ЭКОНОМИЧЕСКОЙ СФЕРОЙ
§ 1. Важнейшие изменения, происходящие в содержании управления экономикой России
§ 2. Современные задачи по управлению в экономической сфере
Глава 16. УПРАВЛЕНИЕ ГОСУДАРСТВЕННЫМ ИМУЩЕСТВОМ
§ 1. Организационно-правовая система управления
§ 2. Органы управления государственным имуществом
Глава 17. УПРАВЛЕНИЕ АНТИМОНОПОЛЬНОЙ И ПРЕДПРИНИМАТЕЛЬСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬЮ
§ 1. Организационно-правовая система управления
§ 2. Органы управления антимонопольной и предпринимательской деятельностью
Глава 18. УПРАВЛЕНИЕ ПРОМЫШЛЕННОСТЬЮ
§ 1. Организационно-правовая система управления
§ 2. Органы управления промышленностью
Глава 19. УПРАВЛЕНИЕ АГРОПРОМЫШЛЕННЫМ КОМПЛЕКСОМ
§ 1. Организационно-правовая система управления
§ 2. Органы управления агропромышленным комплексом
Глава 20. УПРАВЛЕНИЕ ТРАНСПОРТНО-ДОРОЖНЫМ КОМПЛЕКСОМ И СВЯЗЬЮ
§ 1. Организационно-правовая система управления
§ 2. Органы управления транспортно-дорожным комплексом
§ 3. Органы управления связью
Глава 21. УПРАВЛЕНИЕ СТРОИТЕЛЬНО-ЖИЛИЩНЫМ КОМПЛЕКСОМ
§ 1. Организационно-правовая система управления
§ 2. Органы управления строительно-жилищным комплексом
Глава 22. УПРАВЛЕНИЕ В СФЕРЕ ЭКОЛОГИИ
§ 1. Организационно-правовая система управления
§ 2. Органы управления в области экологии
Глава 23. УПРАВЛЕНИЕ ТОРГОВЛЕЙ И ТАМОЖЕННЫМ ДЕЛОМ
§ 1. Организационно-правовая система управления
§ 2. Органы управления торговлей и таможенным делом
Глава 24. УПРАВЛЕНИЕ В ОБЛАСТИ БЮДЖЕТА, ФИНАНСОВ, КРЕДИТА И НАЛОГОВ
§ 1. Организационно-правовая система управления
§ 2. Органы управления в области бюджета, финансов, кредита и налогов
Раздел IX. УПРАВЛЕНИЕ СОЦИАЛЬНО-КУЛЬТУРНОЙ СФЕРОЙ
Глава 25. УПРАВЛЕНИЕ ОБРАЗОВАНИЕМ
§ 1. Организационно-правовая система управления
§ 1. Органы управления образованием
§ 3. Правовой статус высшего учебного заведения
§ 4. Образовательные учреждения
Глава 26. УПРАВЛЕНИЕ В ОБЛАСТИ НАУКИ
§ 1. Организационно-правовая система управления
§ 2. Органы управления в области науки
§ 3. Научные учреждения и организации
Глава 27. УПРАВЛЕНИЕ В ОБЛАСТИ КУЛЬТУРЫ
§ 1. Организационно-правовая система управления
§ 2. Органы управления в области культуры
Глава 28. УПРАВЛЕНИЕ В ОБЛАСТИ ТРУДА И СОЦИАЛЬНОГО РАЗВИТИЯ
§ 1. Организационно-правовая система управления
§ 2. Органы управления в области труда и социального развития
§ 3. Миграционная служба
Глава 29. УПРАВЛЕНИЕ ЗДРАВООХРАНЕНИЕМ, ФИЗКУЛЬТУРОЙ И ТУРИЗМОМ
§ 1. Организационно-правовая система управления
§ 2. Органы управления здравоохранением, физкультурой и туризмом
Раздел Х. УПРАВЛЕНИЕ АДМИНИСТРАТИВНО-ПОЛИТИЧЕСКОЙ СФЕРОЙ
Глава 30. УПРАВЛЕНИЕ В ОБЛАСТИ ОБОРОНЫ
§ 1. Организационно-правовая система управления
§ 2. Органы управления в области обороны
§ 3. Комплектование Вооруженных Сил и вопросы прохождения военной службы
Глава 31. УПРАВЛЕНИЕ В ОБЛАСТИ БЕЗОПАСНОСТИ
§ 1. Организационно-правовая система управления
§ 2. Органы управления в области государственной безопасности
Глава 32. УПРАВЛЕНИЕ ВНУТРЕННИМИ ДЕЛАМИ
§ 1. Организационно-правовая система управления
§ 2. Органы управления внутренними делами
Глава 33. УПРАВЛЕНИЕ ИНОСТРАННЫМИ ДЕЛАМИ
§ 1. Организационно-правовая система управления
§ 2. Органы управления иностранными делами
§ 3. Представительства и консульства за рубежом
Глава 34. УПРАВЛЕНИЕ В ОБЛАСТИ ЮСТИЦИИ
§ 1. Организационно-правовая система управления
§ 2. Органы управления в области юстиции
Дмитрий Михайлович Овсянко
АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО
Учебное пособие
Корректор Н. Е. Павлова Художественный редактор А.В. Антипов Компьютерная верстка Г.С. Брудовской
Книги Издательской группы «Юристъ» можно заказать или приобрести:
107082, Москва, ул. Ф. Энгельса, д. 75, стр. 10
(ст. метро «Бауманская»)
Тел.: (095) 797-9081, 797-9081, 797-9081, 797-9081 Факс: (095) 363-0634, 363-0635, 363-0636 Опт, розница, книга–почтой, доставка
101000, Москва, Лубянский пр., д. 7, стр. 1
(ст. метро «Лубянка», «Китай-город»)
Тел.: (095) 928-4840
Розница
Москва, ул. Знаменка, д. 10
(ст. метро «Арбатская»)
Розница
Санкт-Петербург, Невский пр-т, д. 85/11
(вход с ул. Гончарной, 11)
Тел.: (812) 168-4928
Опт, розница
По катшюгу «Книги. Учебные пособия. Товары»
Агенства «Роспечать»
Тел.: (095) 195-1451
По сводному аннотированному тематическому плану
издания учебной литературы:
117342, г Москва, ул. Бутлерова, д. 17 «Б»
ЦКНБ (отдел учебной литературы)
Налоговая льгота – общероссийский классификатор продукции ОК-005-93, том 2; 953000 – книги, брошюры
Изд. лиц. № 071461 от 26.06.97.
Подписано в печать 09.03.2000. Формат 60x90 '/и.
Печать офсетная. Гарнитура Темза. Усл.- печ. л. 29, 5.
Тираж 5 000 экз. Заказ № 4510.
Издательская группа «Юристь» 101000, Москва, Лубянский пр., д. 7, стр. I
Тел.: (095) 928-4840
Отпечатано в полном соответствии с качеством
присланных диапозитивов в Тульской типографии.
300600, г. Тула, пр. Ленина, 109.
Часть первая. ОСНОВНЫЕ ИНСТИТУТЫ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА
Раздел I. ПОНЯТИЕ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА
Глава 1. ПРЕДМЕТ И МЕТОД АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА
§ 1. Предмет административного права и исполнительная власть
Предметом каждой отрасли права является определенная сфера общественных отношений (человеческих связей), регулирование которых осуществляется нормами этой отрасли права. Административное право – одна из самостоятельных отраслей права, представляющая собой совокупность правовых норм, регулирующих общественные отношения в сфере исполнительной власти (государственного управления). Поэтому при изучении предмета данной отрасли права необходимо прежде всего уяснить, что такое исполнительная власть, в чем ее сущность и социальное назначение.
В юридическом смысле под властью обычно подразумевают право, возможность и полномочия субъекта (органа, должностного лица, представителя власти и др.) подчинять кого-либо своей воле; распоряжаться чьими-либо действиями; признание одного властвующим, управляющим, а другого подвластным, управляемым. В общественных отношениях, которые складываются в социальной сфере между людьми и их объединениями, между обществом и личностью, государством и гражданином, управляющую сторону называют субъектом, а управляемую – объектом управления. Объекты управления могут находиться в полном (организационном) или некотором подчинении субъекту управления. Управляющее воздействие на участников какой-либо деятельности, на сознательно-волевое поведение людей, на организацию общественных отношений для достижения определенных целей оказывают как государственные, так и негосударственные органы. Поэтому управление в социальной сфере делится на два вида: государственное и негосударственное (см. схему 1). Отношения между субъектом и объектом управления характеризуются взаимными правами и обязанностями, а также существующими видами ответственности за свое поведение.
Схема 1. Организация управления в социальной сфере Российской Федерации
Государственное управление – это один из видов деятельности государственных органов Российской Федерации по осуществлению государственной власти, реализации государственно-властных полномочий. Однако объем их государственно-управленческих (административных1) полномочий неодинаков, что объясняется существующим государственным устройством страны.
Сущность и структура государственной власти юридически закрепляются в Конституции2 и конституционных законах. Государственная власть опирается на законодательство, государственный аппарат, материальные ресурсы, денежные средства, механизмы убеждения и принуждения. При этом она должна быть носительницей определенной идеи, иметь нравственное оправдание, обладать легитимностью, т.е. общественным признанием.
Согласно ст. 10 и 11 Конституции, государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе принципа разделения властей – на законодательную, исполнительную и судебную, а также разграничения предметов ведения и полномочий между Федерацией и ее субъектами. Это означает, что Конституцией закреплены широко распространенный в странах Запада и оправдывающий себя уже на протяжении двух столетий принцип разделения единой системы государственной власти на три ее ветви по горизонтали.– законодательную, исполнительную и судебную, а также принцип четкой вертикальной субординации. Основные понятия на этот счет сформулированы в Федеральном законе от 24 июня 1999 г. «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации»3. Предмет ведения Российской Федерации – сфера общественных отношений, регулирование которой отнесено Конституцией исключительно к компетенции Российской Федерации, предмет ведения субъекта Федерации – к компетенции субъекта Федерации, предмет их совместного ведения – к компетенции и Федерации, и ее субъекта. Компетенция органа государственной власти – совокупность его полномочий по предметам ведения. Полномочия органа государственной власти – его права и обя
1 Латинское слово «администрация» в переводе на русский язык означает «управление», «руководство».
- Там, где по тексту следуют слова «Конституция», «Президент», «Правительство», «Закон» и др., имеются п виду Конституция, Президент, Правительство. Закон И т.д. Российской Федерации, если иное не оговорено в самом тексте.
J Собрание законодательства Российской Федерации (Далее – СЗ РФ). 1999. № 26. Ст. 3176.
занности в отношении принятия правовых актов, а также осуществления иных государственно-властных полномочий.
Ветви власти взаимосвязаны, но в то же время характеризуются определенной самостоятельностью. Каждый государственный орган выполняет предназначенную ему часть работы по реализации государственных функций. В России государственную власть осуществляют Президент, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство и суды Российской Федерации. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти (ст. 12 Конституции).
Функциями органов законодательной власти являются: законодательная, т.е. подготовка и принятие законов, и контрольная – в отношении органов исполнительной власти в пределах, установленных Конституцией (ст. 101, 103, 114).
Органы судебной власти призваны в соответствии со ст. 118 Конституции рассматривать конституционные, уголовные, гражданские и административные дела. Кроме того, на судебную власть возложено осуществление контроля за законностью в деятельности органов исполнительной власти и их должностных лиц, представителей власти. Порядок реализации этой функции определен рядом законов.
Что же касается ветви исполнительной власти, то она осуществляет функции организационно-управленческого, исполнительно-распорядительного характера. Практически они выполняются специальными органами государства – органами исполнительной власти, деятельность которых реализуется на основе и во исполнение законов с целью обеспечения повседневного (текущего) функционирования государства и его аппарата. Полномочия и возможности осуществления исполнительной власти предоставлены Правительству, федеральным министерствам, государственным комитетам, федеральным службам и иным федеральным органам исполнительной власти, их территориальным органам, органам исполнительной власти субъектов Федерации и ряду определенных должностных лиц.
Деятельность указанных органов по руководству хозяйственным, социально-культурным и административно-политическим строительством ранее называлась государственным управлением. После того, как юридически было закреплено разделение государственной власти на три ветви – законодательную, исполнительную и судебную – вместо термина «государственное управление» стали употреблять термин «исполнительная власть». Вместе с тем в законодательстве федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Федерации часто называются органами, осуществляющими
государственное управление'. Хотя понятия эти весьма близки, поскольку исполнительная власть реализуется в виде государственного управления, однако следует учитывать, что понятие «государственное управление» – шире понятия «исполнительная власть», так как некоторые управленческие функции выполняются и другими органами государственной власти наряду с их главными функциями. Так, органы судебной власти наряду с осуществлением правосудия – своей главной функцией – одновременно осуществляют при рассмотрении конкретных дел контроль за законностью актов органов исполнительной власти и внутреннее управление, выражающееся в руководстве деятельностью аппаратов судов и других судебных работников.
Что касается Президента, то, согласно ст. 80 Конституции, он является главой государства и не возглавляет, как это было ранее, систему органов исполнительной власти. Президент страны согласует, координирует деятельность всех ветвей и структур государственной власти; в то же время он обладает широкими полномочиями и может активно влиять на формирование и деятельность органов исполнительной власти.
Цели, функции и задачи государства, на реализацию которых направлена деятельность органов исполнительной власти, закреплены в законодательстве, прежде всего в Конституции.
Функции органов исполнительной власти – исполнять законы и следить за их исполнением, что и отражено в названии этих органов. Законодательные органы разрабатывают и принимают законы, органы исполнительной власти их исполняют, претворяют в жизнь. Последние наделены правом принимать решения по своему усмотрению, но в рамках закона, и издавать нормативные правовые акты, а также ненормативные акты – акты применения права (например, приказы или распоряжения о назначении государственных служащих на соответствующие должности). Все эти решения и акты должны основываться на законах и соответственно конкретизировать и развивать их, т.е. быть подзаконными. Деятельность по изданию подзаконных нормативных актов и их реализации называется распорядительной.
Основными направлениями деятельности (функциями) органов исполнительной власти являются:
прогнозирование – предвидение изменений в развитии каких-либо событий или процессов на основе наличной информации, в том числе научной;
планирование – определение направлений, целей, задач и ожидаемых результатов, пропорций, темпов и конкретных количественных и качественных показателей той или иной управляемой деятельности;
1 СЗ РФ. 1995. №47. Ст. 4471; 1997. № 5. Ст. 610; N9 12. Ст. 1419.
организация управляющей и управляемой подсистем (например, создание органов управления, определение их функций, подчиненности, прав и обязанностей, подбор и расстановка кадров и т.д.);
правовое регулирование – установление правового режима какой-либо деятельности и функционирования соответствующих структур;
общее руководство и оперативно-распорядительная работа;
предварительная и текущая координация (согласование) действий различных органов управления, должностных лиц, организаций;
контроль – проверка фактического положения дел для выявления и устранения нарушений в исполнении законов, планов, программ и принятия мер, в том числе к нарушителям установленного порядка;
учет людских, материальных, денежных и иных средств (ресурсов) для осуществления исполнительно-распорядительной деятельности и, в частности, ее конечных результатов;
информационное обеспечение и информационно-аналитическая работа;
методическое руководство;
кадровое, материально-техническое обеспечение, финансирование и т.п.
Перечисленные функции характерны для структур исполнительной власти. Их подробное исследование и совершенствование – предмет теории социального управления и ее государственно-правовой модификации – теории государственного управления, выделившейся из теории административного права, но теснейшим образом с ней взаимодействующей, равно как и с практикой администрирования.
Органы исполнительной власти осуществляют процесс управления, включающий выработку и принятие решения, организацию его исполнения, контроль за исполнением и подведение итогов. Характерной чертой исполнительной власти является наличие четкой, иерархически выстроенной системы органов управления и корпуса профессиональных служащих, которыми они укомплектованы. В их распоряжении имеются материальные и денежные средства, людские и информационные ресурсы. В процессе реализации их полномочий обеспечиваются права, обязанности и законные интересы физических и юридических лиц, нормальная деятельность различных организаций государственного и негосударственного секторов экономики. Вот почему вопрос об устройстве исполнительной власти относится к числу важнейших в формировании эффективной российской государственности. Первоочередное внимание при этом уделяется поиску оптимизированных структур исполнительной власти и их взаимоотношениям, правильному определению компетенции каждого ее органа и должностного лица,
укреплению исполнительской дисциплины, повышению деловой квалификации и ответственности всех государственных служащих. В Послании Президента Федеральному Собранию от 6 марта 1997 г.1 было подчеркнуто, что стала очевидной необходимость дальнейшего реформирования исполнительной власти. При этом отмечена необходимость радикального усиления регулирующих и контрольных функций органов исполнительной власти вместо директивного управления; повышения роли перспективного и текущего прогнозирования для принятия стратегических решений и упреждающих мер; определения форм и методов эффективного взаимодействия исполнительной власти с иными ветвями государственной власти, а также контроля общества за деятельностью государственного аппарата.
Таким образом, главное в сущности органов исполнительной власти – это наличие полномочий и реальных возможностей по реализации государственных функций организационно-управленческого и исполнительно-распорядительного характера; использование при реализации этой деятельности правовых актов управления, выражающих государственный (публичный) интерес.
Иной является сущность негосударственного управления, которое осуществляется исполнительными органами в системе местного самоуправления, в общественных объединениях, религиозных объединениях и частных организациях. Действующее законодательство не наделяет их государственно-властными полномочиями, так как на них возложены иные виды социального управления2.
На основании изложенного можно сделать вывод о предмете административного права. Его составляет широкий круг общественных отношений, возникающих, изменяющихся и прекращающихся при осуществлении государственного управления. По своей направленности и целям регулирования их нормами административного права управленческие отношения могут быть как внешними, так и внутриоргани-зационными (см. схему 2).
Внешними называются отношения, в рамках которых непосредственно реализуются задачи, функции и полномочия органов исполнительной власти, так как управляющее воздействие со стороны органов исполнительной власти оказывается на волю и поведение управляемых внешних объектов. Внешними считаются отношения:
между различными органами исполнительной власти (соподчиненными и несоподчиненными);
1 Российская газета. 1997. 7 марта.
2 Подробно об этом см. в главе 5.
Схема 2. Предмет административного права
между органами исполнительной власти и гражданами;
между органами исполнительной власти и находящимися в их организационном подчинении предприятиями, учреждениями и организациями;
между органами исполнительной власти и органами судебной власти;
между органами исполнительной власти и негосударственными организациями в случаях, предусмотренных действующим законодательством.
Внутренние (внутриорганизационные или внутрисистемные) управленческие отношения возникают в процессе деятельности не только органов исполнительной власти, rfo и субъектов законодательной (представительной) и судебной властей, а также органов прокуратуры при руководстве ими их аппаратами.
§ 2. Нормы административного права
Нормативный правовой акт – это письменный официальный документ, принятый (изданный) в определенной форме правотворческим органом в пределах его компетенции и направленный на установление, изменение или отмену правовых норм. В свою очередь, под правовой нормой принято понимать общеобязательное государственное предписание постоянного или временного характера, рассчитанное на многократное применение.
В административно-правовой норме содержится правило поведения, регулирующее общественные отношения в сфере исполнительной власти (государственного управления). Норма административного права выражает сущность регулируемого ею общественного отношения, является «кирпичиком» конкретного административно-правового акта (закона, указа Президента, постановления Правительства и др.):
Нормы административного права занимают важное место в системе российского права, так как регламентируют широкий круг разнообразных общественных отношений. Ими определяются границы должного, допускаемого или рекомендуемого поведения людей, порядок деятель-. ности органов исполнительной власти и их должностных лиц, а также государственных и негосударственных предприятий, учреждений, организаций и трудовых коллективов в сфере исполнительной власти (государственного управления). Нормы административного права устанавливают правовой режим взаимоотношений субъектов государст
венного управления и местного самоуправления, определяют права, свободы и обязанности граждан в сфере исполнительной власти и гарантии их реализации. Значительное место занимают нормы об административной, дисциплинарной и материальной ответственности, а также о способах обеспечения законности и дисциплины в деятельности органов исполнительной власти и их должностных лиц.
Нормы административного права не только упорядочивают, закрепляют и защищают новые общественные отношения, возникающие при переходе крыночной экономике, но и вытесняют из сферы исполнительной власти (государственного управления) общественные отношения, не отвечающие современным условиям. Во многих его нормах определяется механизм исполнения, претворения в жизнь, применения требований законов к конкретным обстоятельствам и объектам управления.
Целям исполнения и применения законодательства служит и пра-вотворческая деятельность самих органов исполнительной власти. В случаях, когда нормы законов не имеют прямого действия, эту роль выполняют подзаконные акты, издаваемые Правительством, федеральными и региональными органами исполнительной власти. Детализируя и конкретизируя'конституционные и законодательные нормы, подзаконные акты делают их реально «работающими».,
Существуют различные виды административно-правовых норм (см. схему 3). Основаниями их подразделения на виды являются: содержание; форма выражения установленных правил; круг лиц, на которых они распространяются: порядокдействия норм в пространстве и другие признаки.
По содержанию административно-правовые нормы группируются в правовые институты – совокупности определенных правовых норм, родственных по содержанию регулируемых ими общественных отношений. Соответственно весьма многочисленные административно-правовые нормы подразделяются на следующие виды норм:
закрепляющие права, обязанности и ответственность (статус) субъектов административного права: граждан, органов исполнительной власти, государственных служащих, предприятий, учреждений и организаций;
определяющие формы и методы реализации исполнительной власти;
устанавливающие административную ответственность за правонарушения, не являющиеся преступлениями;
регулирующие административно-процессуальную деятельность;
обеспечивающие законность в деятельности органов исполнительной власти;
Схема 3. Классификация административно-правовых норм
определяющие основные положения по организации государственного управления в экономической, социально-культурной и административно-политической сферах.
Те группы административно-правовых норм, которые определяют права, обязанности и ответственность участников регулируемых ими отношений, принято называть материальными – например, статьи многочисленных положений о субъектах государственного управления. Административно-правовые нормы, которые определяют порядок (процедуру) реализации норм материального права, называются ' процессуальными – например, разделы Кодекса об административных правонарушениях РСФСР1 (КоАП), регулирующие производство по соответствующим категориям дел.
Деление административно-правовых норм по их содержанию имеет важное значение при изучении курса административного права, позволяя группировать в определенной последовательности объемный нормативный материал.
По форме выражения (способу воздействия на участников регулируемых отношений) административно-правовые нормы бывают обязывающими, запрещающими, уполномочивающими (дозволительными), стимулирующими (поощрительными) и рекомендательными.
Примером обязывающей нормы, т.е. содержащей предписание действовать должным образом, является ст. 92 Водного кодекса РФ2, согласно которой водопользователи обязаны рационально использовать водные объекты, соблюдать условия и требования, установленные в лицензии на водопользование и договоре пользования водным объектом. Здесь же содержится и запрет: не допускать нарушения прав других водопользователей, а также нанесения вреда здоровью людей, окружающей природной среде и др.
Уполномочивающими (дозволительными) являются, например, ст. 11 – 15 Закона от 18 апреля 1991 г. «О милиции»3, где подробно определены виды дозволенных действий милиции при выполнении возложенных на нее обязанностей, условия и пределы применения физи-- ческой силы, специальных средств и огнестрельного оружия.
1 Ведомости Верховного Совета РСФСР (в дальнейшем – Ведомости РСФСР). 1984. № 27. Ст. 909 (с последующими изменениями и дополнениями).
2 СЗ РФ. 1995. № 47. Ст. 4471.
3 Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР (далее – Ведомости РСФСР). 1991. № 16. Ст. 503; Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации (далее – Ведомости РФ). 1993. № 10. Ст. 360; № 32. Ст. 1231; СЗ РФ. 1996. № 25. Ст. 2964; СЗ РФ. 1999. № 14. Ст. 1666; № 29. Ст. 3698; № 49. Ст. 5905.
Стимулирующие (поощрительные) нормы предусматривают средства (меры) материального или морального воздействия на участников регулируемых управленческих отношений с целью обеспечения их должного поведения (например, предоставление определенных льгот).
Важное значение имеет деление административно-правовых норм по порядку действия во времени, в пространстве и по кругу лиц.
Общим правилом является то, что административно-правовые нормы вступают в силу, т.е. начинают действовать, с момента доведения их до сведения исполнителей. В отдельных случаях они вступают в силу в срок, указанный в нормативном акте.
Действие норм права обычно рассчитано на неопределенное время, но могут предусматриваться и временные условия их действия, например, на период действия чрезвычайного положения на определенной территории. Общим правилом является то, что нормативный акт обратной силы не имеет, а исключения оговариваются в самом акте.
Действие административно-правовых норм в пространстве связано с положением органа, издавшего акт. Исходя из этрго различают нормы, действующие на территории Российской Федерации, субъектов Федерации или региона; нормы межотраслевого и отраслевого характера; нормы (и акты) локального (внутриорганизационного) характера.
По кругу физических лиц действие административно-правовых норм связано с распространением устанавливаемых ими правил на всех граждан либо на отдельные их группы (военнослужащие, беженцы, работники определенного министерства и т.д.) – это так называемые специальные субъекты.
Как и любая другая норма права, административно-правовая норма состоит из гипотезы, диспозиции и санкции.
Гипотеза содержит указание на фактические условия реализации нормы, обстоятельства, при наличии которых надо или можно действовать определенным образом. Обстоятельства, предусматриваемые гипотезой нормы административного права, являются юридическими фактами, порождающими, изменяющими или прекращающими административные правоотношения. Например, ст. 13 КоАП предусматривает, что административной ответственности подлежат лица, достигшие к моменту совершения административного правонарушения шестнадцатилетнего возраста. В данном случае достижение указанного возраста дает право уполномоченным-на то органам привлечь виновного к административной ответственности.
Диспозиция – центральная часть административно-правовой нормы – определяет само правило поведения, предписываемое, дозволяемое или рекомендуемое данной нормой права.
В санкции административно-правовой нормы указываются неблагоприятные последствия, наступающие для нарушителей установленного данной нормой правила.
Административно-правовая норма не тождественна содержанию статьи или параграфа того или иного акта. Специфика этой нормы заключается в том, что санкция (как в ряде случаев и гипотеза) не всегда выражена непосредственно в содержании того акта, в который включена данная норма, – зачастую она предусмотрена другим актом.
Например, Порядок отчетности руководителей федеральных государственных унитарных предприятий и представителей Российской Федерации в органах управления открытых акционерных обществ, утвержденный Правительством 4 октября 1999 г.1, изложен в п. 1–5 этого нормативного правового акта, а в п. 6 указано, что за искажение отчетности названные лица несут ответственность, установленную законодательством РФ. Следовательно, п. 6 не содержит конкретных санкций, а отсылает к другим нормативным актам. Так, дисциплинарная ответственность государственных служащих, которыми в данном случае могут быть представители Российской Федерации в органах управления открытых акционерных обществ, за должностной проступок предусмотрена ст. 14 Федерального закона от 31 июля 1995 г. «Об основах государственной службы Российской Федерации»2, а негосударственных служащих (руководителей предприятий) – нормами Кодекса законов о труде (КЗоТ) РФ.
Реачизация норм административного права, как и других отраслей права, представляет собой процесс практического претворения в жизнь содержащихся в них требований и может заключаться в их исполнении, а также применении, т.е. принятии на их основе государственно-властных решений применительно к конкретным случаям или субъектам управленческого процесса. Исполнение – это совершение всеми участниками административно-правовых отношений тех действий, которые предписаны в нормах. В отличие от исполнения применение административно-правовых норм осуществляется органами исполнительной власти (должностными лицами) и практически выражается в издании ими индивидуальных правовых актов, основанных на требованиях материальных или процессуальных норм. Например, издание Президентом указа о назначении конкретного лица на должность федерального министра является применением п. «д» ст. 83 Конституции.
СЗ РФ. 1999. №42. Ст. 5034.
СЗ РФ. 1995. № 31. Ст. 2990; 1999. № 8. Ст. 974.
Таким образом, административное право как совокупность правовых норм, регулирующих общественные отношения в сфере исполнительной власти, присущими ему способами и средствами обеспечивает исполнение требований действующего российского законодательства, а также защиту прав и законных интересов участников регулируемых общественных отношений.
Акты органов законодательной и исполнительной власти, содержащие административно-правовые нормы, которые регулируют общественные отношения в сфере исполнительной власти, именуются источниками административного права.
После распада СССР и образования Содружества Независимых Государств (СНГ) следует различать акты: 1) Российской Федерации (России, ранее – РСФСР); 2) СНГ, принятые с участием России и действующие на ее территории; 3) акты СССР, применяемые постольку, поскольку соответствующих актов России еще не имеется, при условии, что они не противоречат российскому законодательству. Кроме того, имеются международные акты, выполнять которые обязапась Российская Федерация.
Из ст. 5 Конституции следует, что, будучи субъектами Российской Федерации, республики (государства) имеют свои конституции и законодательство, а края, области, города федерального значения, автономная область и автономные округа – свои уставы и законодательство. Согласно п. «к» ст. 72 Конституции, административное и админи-стративно-проиессуатьное законодательство находятся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов.
Источниками административного права России являются: Конституция; законы (федеральные конституционные и федеральные), в которых содержатся административно-правовые нормы; соответствующие кодексы (прежде всего КоАП, Таможенный кодекс РФ1 и другие отраслевые кодексы); нормативные акты Президента, Правительства, федеральных органов исполнительной власти; нормативные акты органов законодательной и исполнительной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления, регулирующие административно-правовые отношения.
Важнейшими официальными изданиями, где публикуются административно-правовые акты, являются Собрание законодательства Российской Федерации (до 1 мая 1994 г. – Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской
Ведомости РФ. 1993. № 31. Ст. 1224.
Федерации), Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации, а также Российская газета1.
Федеральным законом от 22 октября 1999 г.2 Парламентская газета объявлена официальным периодическим изданием Федерального Собрания, где публикуются федеральные конституционные законы, федеральные законы и акты палат Федерального Собрания.
В стране проводится большая работа по совершенствованию законодательства и его систематизации (прежде всего кодификации). Многие нормативные акты признаются утратившими силу, вместо них принимаются новые, адекватные реальным современным потребностям общества и государства.
В целях реализации положений ст. 15 Конституции, упорядочения законодательства, обеспечения его стабильности и укрепления конституционной законности 6 февраля 1995 г. Президентом был издан Указ «О подготовке к изданию Свода законов Российской Федерации»3. Он ставит задачу создания официального, систематизированного, полного собрания действующих на территории России нормативных актов. Утверждено Положение о Временной комиссии по подготовке и изданию Свода и ее персональный состав.
Необходимость в составлении и издании Свода законов возникла в связи с тем, что современное законодательство крайне запутано и противоречиво, ориентироваться в нем крайне сложно не только гражданам, но и квалифицированным юристам.
Прежде всего предстоит провести ревизию всего законодательства, начиная с 1917г. Итогом, как определено приведенным Указом, станет хронологическое собрание действующих нормативных актов на машиночитаемых носителях. Следующий этап – разграничение собранного материала по принципу: акты жизнеспособные, акты устаревшие либо противоречащие действующему законодательству. Каждый акт (вне зависимости от того, останется ли он в числе действующих или будет отменен) пройдет не только юридическую экспертизу, заключение по нему представят ведущие специалисты соответствующих отраслей знаний и народного хозяйства. Одновременно будут определены принципы основ формирования Свода на бумажных носителях, т. с. в традиционном и привычном виде книжных томов.
С 5 РФ. 1994. №8. С 1.801. СЗ РФ. 1999. №43. Ст. 5124. СЗ РФ. 1995. №7. Ст. 509