Глава 25 социальная политика и управление: сравнительный политический анализ р. И. Хофферберт д. Л. Сингранелли

Сравнительный политический анализ — это отрасль знания, изучающая вариативность результатов управленческой деятельности в зависимости от фактора времени и области ведомственных полномочий. В центре внимания этого исследовательского направления находится ряд четко очерченных про­блем. В какой степени различия политического курса, проводимого органами власти, определяются социально-экономическими условиями принятия реше­ний? Можно ли утверждать, что более богатые страны предоставляют своим гражданам больше социальных благ, чем менее развитые государства? В какой степени разница в политическом курсе определяется различиями, существую­щими в структуре институтов управления и/или в политических условиях? Существует ли вероятность того, что правительства левой ориентации прово­дят перераспределительную политику, в большей степени направленную на повышение благосостояния населения, чем режимы правого толка? Что со­ставляет движущую силу развития современного государства — внутренняя динамика процесса индустриализации, расширяющаяся и углубляющаяся де­мократия или некая сложная комбинация этих двух факторов?

Основные проблемы этого направления научных разработок были постав­лены на повестку дня рядом исследований, осуществленных в 60-е годы.¹ Проводившиеся в тот период аналитические разработки были направлены на самые разные объекты: американские штаты, английские графства, отдель­ные города в разных странах, национальные государства. Доминировавший до того времени в политическом анализе метод изучения отдельных случаев ус-

¹ К числу наиболее важных относятся следующие труды: Dawson, James, Robinson, 1963; Outright, 1965; Dye, 1966; Hofferbert, 1966; Sharkansky, Hofferbert, 1969. Обзор и критические замечания в адрес исследователей первого поколения, занимавшихся сравнительным по­литическим анализом, см.: Hofferbert, 1972.

570

тупил место агрегативным статистическим исследованиям различных ведомств. При этом использовались лишь отдельные разновидности более или менее основательного анализа регрессий, что позволяло выявить корреляцию между экономическими и политическими показателями, с одной стороны, и пока­зателями политического курса (как правило, определявшимися на основе данных о бюджетных расходах), — с другой. Расцвет сравнительного политического анализа явственно обозначился с начала 70-х годов. Он характеризовался раз­витием исследовательских проектов и методов, а также существенно услож­нившейся постановкой изучаемых проблем. Результаты проводимых исследо­ваний в большинстве случаев способствовали усилению позиции тех, кто полагал, что «политика не имеет значения», особенно тогда, когда их выводы сопоставлялись с очевидным влиянием на политический курс экономических условий.

В основе проблем, стоящих перед специалистами по сравнительному поли­тическому анализу, лежат те же вопросы, которые определяют сущность тео­рии демократии. Существует ли постоянная закономерная связь между резуль­татами управленческих акций и итогами выборов или изменениями организа­ционных форм демократической деятельности, таких, как типы представи­тельства (например равенство населения отдельных районов, пропорциональные и плюралистичные выборы), структура и эффективность политических партий, различия в отдельных конституционных положениях? Могут ли избиратели твердо рассчитывать на изменение политики в более или менее предсказуемых направлениях при сдвигах в составе тех, кто стоит у власти? Может быть, направленность и результаты проводимой политики в большей степени зави­сят от изменений в институциональных соглашениях? Возможно, различия проводимой политической линии, определяющей как ее направленность, так и структуру управленческих учреждений, прямо или косвенно зависит от ограничений, налагаемых экономическими ресурсами или социальными усло­виями? Является ли современное государство всеобщего благоденствия лишь одним из экспериментов по «регулированию бедности» (Piven, Cloward, 1971), или оно представляет собой логический результат демократической политики (Schumpeter, 1942)?

На основе достаточно сопоставимых методов и техники статистической обработки материалов были проведены исследования широкого спектра поли­тических курсов. Полученные результаты показали, что эта область полити­ческой науки представляет собой прекрасный пример накопления знаний. Тем не менее, было бы нецелесообразно пытаться в данной главе представить всесторонний обзор и критическое рассмотрение всего комплекса исследова­ний, проведенных в рамках компаративного политического анализа. Вместо этого нам хотелось бы сосредоточить внимание на тех примерах исследова­тельской работы, которые лучше всего иллюстрируют каждое из двух направ­лений, развивающихся в этой отрасли знания. Такой подход позволит нам более полно осветить ключевые аналитические проблемы, над которыми ра­ботает каждое из этих двух основных течений. Во-первых, чтобы выявить специфику политико-экономического направления, мы остановимся на поли­тике социального обеспечения в разных странах. И во-вторых, рассмотрим вопросы, связанные с изучением предвыборных программ политических партий, что позволит нам глубже понять суть того направления исследова­ний, в основе которого лежат принципы теории демократии.

571

Политико-экономическое направление сравнительного изучения различ­ных типов политики ставит своей целью как можно более полное объяснение причинно-следственных связей при сопоставлении влияния тех сил, которые действуют в сфере практической политики. Иначе говоря, представители это­го направления стремятся с максимальной точностью объяснить причины и специфику пространственной и временной вариативности в проведении по­литического курса. Центральное место при решении этой задачи отводится причинно-следственным связям. Главная проблема аналитического характера при этом заключается в моделировании взаимодействия между экономичес­кими и политическими условиями. Основное внимание уделяется зависимой переменной, т.е. исследованию разброса политических решений.

Направление, в основе которого лежит теория демократии, в меньшей степени придает значение причинно-следственным связям. Исследователи пре­имущественно анализируют качественные характеристики тех сигналов, ко­торые воспринимают избиратели в ходе состязательного политического про­цесса. Главный вопрос, на который они ищут ответ, можно сформулировать следующим образом: насколько обоснованы ожидания избирателей, связан­ные с последствиями их выбора между партиями и кандидатами, которые борются между собой за государственные посты? Аналитическая проблема, которую должны решить при таком подходе политологи, состоит в противо­речии между причинностью и знаковостъю. Внимание в данном случае сосре­дотачивается на независимых переменных, в частности, на том, в какой сте­пени различные аспекты политической ситуации служат для избирателей ин­дикаторами имеющегося у них выбора.