49 Система социальной защиты населения

Переход российского общества к рыночным отношениям, обо-

стривший социальные проблемы широких слоев населения, потре-

бовал создания и развития нового социального института — соци-

альной защиты населения (СЗН), сделав его центром обществен-

ного мнения. Опыт стран, перешедших к рыночным отношениям,

свидетельствует о том, что рынок может нормально функциониро-

вать только параллельно с созданием надежной СЗН, которая яв-

ляется необходимой и своеобразной платой общества, бизнеса, ра-

ботодателей за социальный мир, стабильность социальной систе-

мы и возможность вести нормальную хозяйственную деятельность.

Система социальной защиты должна быть ориентирована на широ-

кие слои населения, но ее реальное воплощение по отношению к

различным социальным слоям и группам является дифференциро-

ванным: здоровым, трудоспособным, активным членам общества,

она должна помогать получать равные возможности в области обра-

зования, освоения профессии, включения в систему трудовых от-

ношений, предпринимательства, а нетрудоспособным и социаль-

но уязвимым слоям и группам населения (инвалидам, пенсионе-

рам, многодетным и неполным семьям, детям и др.) — оказывать

комплекс социальных услуг (в зависимости от состояния) за счет

государства, гарантировать получение установленных законом льгот

и пособий, т.е. создавать необходимые условия для жизнедеятель-

ности.

Под системой социальной защиты в настоящее время понимает-

ся совокупность законодательно установленных экономических,

социальных, юридических гарантий и прав, социальных институ-

тов и учреждении, обеспечивающих их реализацию и создающих

условия для поддержания жизнеобеспечения и деятельного суще-

ствования различных социальных слоев и групп населения, прежде

всего социально уязвимых.

В России право граждан на социальную защиту гарантировано

Конституцией и регламентировано законодательством. Социальная

защита осуществляется за счет федерального, местных бюджетов,

специально создаваемых негосударственных фондов.

Впервые необходимость создания систем СЗН была подчеркну-

та в постановлении Совета Министров РСФСР «О первоочередных

мерах по созданию государственной системы социальной помощи

семье» (1991), Указе Президента Российской Федерации «О перво-

очередных мерах по реализации Всемирной декларации об обеспе-

чении выживания, защиты и развития детей в 90-е годы» (1992),

документах Минеоцзащиты России: «Концепции государственной

семейной политики Российской Федерации» (1993), «Концепция

развития социального обслуживания населения в Российской Фе-

дерации» (1993), в принятой в 1997 г. Правительством Российской

Федерации Программе социальных реформ на 1999—2000 гг.

Предполагалось в сравнительно короткие сроки создать систему

СЗН, которая объединит и скоординирует разноплановые меры по-

мощи людям, оказавшимся в трудной жизненной ситуации, соеди-

нит различные финансовые потоки и станет ощутимой частью ин-

фраструктуры, способствующей нормальному функционированию

рыночной экономики, а значит, и ее возможности создавать нор-

мальные условия жизнедеятельности человека. Планировалось со-

здать принципиально новую систему СЗН, отличную от существо-

вавшей в советское время. Старая система носила уравнительный

характер, действия ее субъектов сводились к распределению и пе-

рераспределению имеющихся материальных и денежных ресурсов.

Она мало ориентировалась на активизацию потенциала творческих

сил человека по преодолению бедности и выходу из трудной жиз-

ненной ситуации. Поэтому коренная переориентация экономичес-

ких реформ на проблемы социально-трудовой сферы, область со-

циальной защиты была объективно необходимой.

В настоящее время система СЗН складывается как социальный

институт, характеризующийся совокупностью социальных норм,

принципов, учреждений и организаций и определяющий устойчи-

вые формы социального поведения и действия людей.

Мы рассматриваем институт социальной защиты как комплек-

сную систему, формирующуюся в обществе для решения много-

численных, взаимосвязанных социальных проблем, обусловлен-

ных необходимостью помощи социально уязвимым социальным

слоям и группам населения. Формирование и развитие такого ин-

ститута происходит на основе создающейся законодательной и нор-

мативно-правовой базы, творческого использования историчес-

кого опыта, под влиянием политической, социально-экономи-

ческой, духовно-нравственной обстановки в обществе, существу-

ющих представлений о характере и формах социальной помощи

людям. На его развитиекак механизма регулирования всей сово-

купности социально-экономических, политических, духовно-нрав-

ственных отношений в обществе влияют многочисленные факто-

ры: политические, экономические, идеологические, нравствен-

но-психологические, факторы, связанные с социальной работой

как профессиональным видом деятельности, и др. Рассмотрим их

подробнее.

Политические факторы. Опыт стран, осуществляющих социальную

защиту населения в условиях рыночных отношений, свидетельствует

о большой значимости политических факторов. Они связаны с ук-

реплением власти, проводимой ею социальной политикой, ее спо-

собностыо влиять на положение дел в социальной сфере и осуще-

ствлять здесь реформы в интересах человека, обеспечивать спокой-

ствие и социальную стабильность в обществе.

Политические мотивы реформирования системы СЗН остро про-

явились в российском обществе в начале 90-х гг. и были связаны с

начавшимися реформами, которые обернулись системным кризи-

сом, что привело к ухудшению качества жизни людей. Возникла

опасность политической дестабилизации и социального напряже-

ния. В это время принимаются политические решения и начинает

разрабатываться система национальных мер по социальной защите

населения, в первую очередь его социально уязвимых слоев. При-

нимается концепция социального обслуживания населения как ве-

дущего направления социальной защиты, которое вскоре стано-

вится обязательным элементом государственного устройства стра-

ны. Расширяется сеть учреждений социального обслуживания раз-

личной специализации. Появляются первые законы Российской Фе-

дерации, регулирующие социальные отношения в этой сфере:

«О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инва-

лидов», «Об основах социального обслуживания населения в Рос-

сийской Федерации» и др. Принимаются комплексные программы

«Дети России», «Старшее поколение» и др. Наряду с краткосроч-

ными мерами по оказанию помощи людям, оказавшимся в труд-

ной жизненной ситуации, определяются меры долгосрочного ха-

рактера: реформирование пенсионного обеспечения, социального

страхования, совершенствование системы подготовки кадров, тех-

нологизации социальной работы и др. Политический фактор про-

явился в активизации деятельности общественных объединений и

политических партий. В начале 90-х гг. возникли новые гражданские

и общественные инициативы, направленные на улучшение жизни

общества, появились новые общественные объединения, которые

стали расти численно, крепнуть организационно и превращаться в

активный субъект социальной работы. Вопросы развития и улучше-

ния социальной защиты, поддержки людей, оказавшихся в труд-

ной жизненной ситуации, стали все чаще привлекать внимание об-

щественных объединений, включатьсяв их программы и другие

документы, вноситься в качестве инициативы на обсуждение зако-

нодательных органов власти и т.д.

Необходимость политической стабилизации в обществе в ре-

шающей степени определила превращение системы социальной

защиты населения в элемент национальной безопасности страны,

предмет особой заботы законодательных и исполнительных орга-

нов власти. Ими принимаются конкретные меры по противодейст-

вию многим потенциальным и реальным угрозам, которым под-

вергаются жизненно важные интересы России: по преодолению

бедности, замедлению снижения уровня жизни населения, соци-

альной дифференциации общества, ликвидации различного рода

чрезвычайных ситуаций. Среди этих мер — мониторинг и прогно-

зирование социальных процессов, упреждающая корректировка

решений органов государственной власти, способных ухудшить

социальную ситуацию, развитие социальных выплат и социаль-

ного обслуживания. Сюда же следует отнести действия, направ-

ленные на укрепление основ федерализма, повышение управляе-

мости системы исполнительной власти, развитие социального за-

конодательства, разработку и реализацию федеральных и регио-

нальных программ, заключение договоров о разграничении пол-

номочий по вопросам социальной защиты с субъектами Российс-

кой Федерации и др.

Экономические факторы определяют характер и специфику фун-

кционирования института социальной защиты: экономические по-

следствия, связанные с применением определенных методов регу-

лирования социальной защиты; величина общего уровня потребле-

ния важнейших видов товаров; моделирование доходов посредством

взимания взносов, рассматриваемых в качестве формы налогооб-

ложения и предоставления пособий в денежной или натуральной

форме.

Социальная защита влияет на уровень накоплений и инвести-

ций, спрос и предложение труда, характер управления предприя-

тиями и на стратегию руководства. Очевидно ее влияние на эконо-

мическую конъюнктуру и на явления, связанные с ростом произ-

водительности труда. Поэтому важным является внедрение эконо-

мических, рыночных механизмов в распределительные каналы и ее

ресурсное обеспечение.

Не случайно в докладе Международного бюро труда Комиссии

по социальному развитию Экономического и Социального Совета

ООН «Социальная защита в контексте национального развития»

отмечается, что различные стороны социальной защиты содействуют

росту производительности труда работников. Так, трудоспособность

рабочих непосредственно зависит от состояния их здоровья. Доступ

к медицинской помощи профилактического или лечебного харак-

тера способствует значительному повышению эффективности тру-

довых затрат, увеличивая умственные и физические возможности

работников, уменьшая потери рабочего времени и снижая количе-

ство несчастныхслучаев на производстве; выплата пенсии и посо-

бий по безработице в определенной степени снимает у работников

чувство страха экономической необеспеченности, а страхование по

болезни, обеспечение от несчастных случаев на производстве, дей-

ствия системы медицинской помощи непосредственно влияют на

улучшение качества рабочей силы".

Рост накоплений и инвестирования в социальную защиту по-

зволяет осуществлять достойное страхование по безработице и пен-

сионное страхование, материальное обеспечение нетрудоспособ-

ных граждан, укрепить материально-техническую базу учреждений

социального обслуживания; сокращение текучести рабочей силы и

закрепление ее на предприятиях мерами социальной защиты — это

отражение влияния экономических факторов на состояние и раз-

витие системы социальной защиты.

Влияние экономических факторов проявляется и в том, что в

социальной защите удается полностью воплотить принцип семей-

ного подхода. Появляются новые возможности для противодействия

угрозам, связанным с демографическим кризисом, состоянием ге-

нофонда и здоровья населения, ростом масштабов безработицы и

вынужденной миграции, падением морально-нравственных устоев

в обществе. Семья, являясь важнейшей ячейкой общества, стано-

вится естественным защитным механизмом для своих членов, обес-

печивающим выработку мировоззрения базовых моделей поведе-

ния и жизненной стратегии, возможности адаптации к изменив-

шимся условиям социума. Вот почему одной из задач социальной

защиты является укрепление потенциала семьи, в том числе и эко-

номического, оказание ей помощи в развитии семейного бизнеса,

предпринимательства для более полной реализации потенциала в

выполнении семьей своих функций.

Идеологические факторы играют важную роль в становлении ин-

ститута социальной защиты.

Идеологические факторы отражают посредством системы об-

щественных взглядов и идей экономическую жизнь общества, ак-

тивно влияют на ее развитие посредством деятельности государ-

ства, общественных объединений, партий, групп и слоев общества.

Реально их влияние и на результативность деятельности складыва-

ющегося института социальной защиты. Известно, что в советское

время господствующая коммунистическая идеология считала госу-

дарственное социальное обеспечение приоритетной мерой в облас-

ти социальной защиты населения.

После многолетнего доминирования государственной системы

социального обеспечения в начале 90-х гг. под влияниемрыночных

изменений в экономике и других сферах общества актуальной ста-

ла проблема выработки и принятия новой идеологии социальной

защиты. Реформы в нашей стране начались с ориентации на идеи

создания либеральной рыночной экономики с соответствующей ей

системой СЗН, основанной на отношениях собственности.

Опыт стран, осуществивших рыночные преобразования, свиде-

тельствует о том, что там, где утверждались либеральные рыноч-

ные отношения, выделение средств на социальную защиту базиро-

валось на отношениях собственности. Приоритетным было разви-

тие организационно-правовых форм защиты нуждающихся, име-

ющих частный характер, в рамках частного страхования или об-

ществ взаимопомощи. Это составляло суть доктрины помощи в этих

странах. Вместе с тем, наряду с развитием форм защиты частного

характера стали функционировать формы защиты, основанные на

определенном обобществлении средств и их перераспределении на

нужды. Опыт показывает, что практически все капиталистические

страны на ранних этапах своего развития исповедовали идеологию

либеральных рыночных отношений и первостепенным считали раз-

витие форм защиты частного характера; лишь значительно позднее

начинают появляться формы защиты нуждающихся, основанные

на определенном обобществлении средств и их перераспределении

на нужды слабо социально защищенных лиц. Это привело к серьез-

ным социальным последствиям: социально-экономические систе-

мы этих стран переставали быть системами либеральной рыночной

экономики, да и сами страны стали называться странами с соци-

ально-ориентированной рыночной экономикой*.

В странах с социально-ориентированной рыночной экономикой

иная идеология социальной защиты человека. Здесь проводят ак-

тивную, осознанную социальную политику, отражающую новую

политическую и социально-экономическую ситуацию и нацелива-

ющую на развитие новых организационно-правовых форм защиты.

В организационной структуре системы СЗН главное место отводит-

ся обязательному социальному страхованию. Минимальный уровень

пенсионного обеспечения и необходимую медицинскую помощь

гарантирует государство. Используются и частные формы социаль-

ной защиты, но их главное назначение — повышать уровень соци-

альной защищенности людей, для которых основные формы соци-

альной защиты малоэффективны. Интересы частной собственности

оберегаются и в этом случае.

В нашей стране наметились основные общие контуры многоук-

ладной организационной структуры системы СЗН, в которой ис-

пользуются практически все организационно-правовые формы, осу-

ществляемые в странах с рыночной экономикой. Конституция Рос-

сийской Федерации ориентирует общество на создание социально-

го государства, политика которого направлена на создание усло-

вий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие че-

ловека. Устанавливаются государственные гарантии по важнейшим

положениям, составляющим суть социальной защиты. Создавая свою

национальную модель системы СЗН, общество должно иметь четко

изложенную новую идеологию социальной помощи и поддержки

нуждающегося человека, учитывающую национальные традиции и

менталитет, особенности многоукладной организационной струк-

туры, опыт зарубежных стран, создавших социально-ориентиро-

ванную рыночную экономику.

Необходима и быстрейшая разработка современной теории со-

циальной защиты, чтобы на ее основе сформировать новую, ак-

тивную социальную политику, реально стабилизирующую повы-

шение уровня жизни граждан России.

Нравственно-психологические факторы на протяжении всей ис-

тории социальной защиты являются важнейшими регуляторами

отношений, возникающих в сфере социальной защиты человека.

Нравственно-психологические проблемы возникают часто и про-

являются во всех областях социальной помощи и поддержки чело-

века — при взаимодействии социального работника и клиента, в

семье, в деятельности учреждений социального обслуживания

и т.д. Социальные работники, к примеру, постоянно сталкивают-

ся с проблемами проявления социального и политического не-

равенства, унижением человеческого достоинства, утратой челове-

ческих ценностей. Поэтому задача института социальной защиты —

способствовать восстановлению социальной справедливости, за-

конных прав клиента, добиваться реализации его основных по-

требностей, уважительного отношения к ценно'стям человека. Но

важен и другой нравственный момент. Социальная помощь и под-

держка нередко связаны в массовом сознании с настроениями

социального иждивенчества, стремлением стать благополучным не

за счет своего труда, а за счет «захребетничества». Вот почему так

важно, осуществляя социальную защиту, полно и всесторонне

анализировать социальные проблемы клиентов, особенности их

жизненной ситуации. При оказании социальной защиты возраста-

ет влияние психологических факторов, сопровождающих значи-

тельную часть социальных проблем клиентов — проблемы взаи-

модействия людей, их влияния друг на друга, отношений между

ними. Налаживание взаимодействия с людьми, оказание им по-

мощи в социальном функционировании — это сфера интересов

института социальной защиты.

Таким образом, на развитие системы СЗН активно влияют фак-

торы, связанные с ее более глубоким воздействием в качестве ме-

ханизма регулирования всей совокупности социально-экономичес-

ких, политических,духовно-нравственных отношений в обществе.

Все указанные факторы определяются господствующей политичес-

кой доктриной, проводимой государственной политикой, социаль-

но-экономической ситуацией в обществе. Их влияние выражается в

постановке конкретных целей и задач по социальной защите чело-

века в функциях, реализующих главную цель системы социальной

защиты: оказать помощь человеку или группе людей, находящихся

в трудной жизненной ситуации. Причем оказать помощь на лично-

стном уровне, за счет активизации потенциала собственных сил и

возможностей клиента; наладить связь между людьми, которые нуж-

даются в помощи, с ресурсными системами социума, с государ-

ственными учреждениями и законодательными органами.

Факторы, связанные с социальной работой как профессиональ-

ным видом деятельности. Система социальной защиты населения и

профессиональная социальная работа тесно связаны и взаимозави-

симы. Становясь профессиональным видом деятельности, социальная

работа предполагает наличие необходимой законодательной и нор-

мативной базы, развитой инфраструктуры, подготовленных кад-

ров, словом, всего того, что может предоставить социальная защи-

та как социальный институт. Система социальной защиты прежде

всего на мезо- и микроуровне является своеобразным «организаци-

онно-правовым полем» для социальной работы, где она выполняет

свои цели и задачи, реализует свойственные ей основные функции.

В свою очередь, с помощью средств социальной работы реализуют-

ся функции социальной защиты. Приход в социальную работу под-

готовленных специалистов, повышение уровня профессионализма

в работе с клиентами, возросшее умение обеспечивать взаимодейст-

вие в деятельности по оказанию помощи и поддержки людям с

государственными организациями и общественными объединения-

ми — все это повышает эффективность мер по социальной защите.

Принципы и функции системы социальной защиты населения

Система СЗН базируется на принципах, составляющих ее науч-

ную основу. Принципы — это научно обоснованные положения,

выражающие характер требований к ее содержанию, формам и ме-

тодам по социальной защите людей. Основываясь на принципах,

система СЗН наиболее полно и эффективно реализует свои функ-

ции.

Важнейшими принципами социальной защиты являются гума-

низм и социальная справедливость.

Быть гуманным и справедливым при осуществлении социаль-

ной защиты — значит признавать самоценность человеческой лич-

ности, ее право на свободу, развитие своих способностей, достой-

ную, полноценную и счастливую жизнь независимо от нацио-

нальных, расовых, религиозных и других индивидуальных или со-

циальных особенностей. Это создание бескорыстных отношений

между людьми, основанных на взаимопомощи, взаимопонимании

и доброте.

Быть справедливым и гуманным в социальной защите — это

уметь правильно оценивать личностный потенциал человека, его

внутренние ресурсы, осознавать основные причины жизненных зат-

руднений и определять пути выхода их них. Это и оценка человека

с точки зрения способности осуществить конкретную деятельность

по самозащите, проявлять инициативу, предприимчивость. Это важ-

но еще и потому, что необходимо оберегать создающуюся систему

социальной защиты от опасности ее превращения в орудие всеоб-

щего усреднения и распространения всеобщей бедности в то вре-

мя, когда она должна быть средством помощи и поддержки дей-

ствительно нуждающегося человека.

Справедливость и гуманизм в социальной защите — это обеспе-

чение на правовой основе всем членам общества, всем слоям и

группам населения равнодоступных защитных гарантий и благ с

учетом трудового вклада. А это означает, что создание СЗН населе-

ния тесно связано с построением правового, демократического го-

сударства, в котором потенциальные возможности обретения рав-

нодоступных защитных гарантий и благ исключают пассивное ожи-

дание помощи и стимулирование иждивенческих настроений от-

дельных членов общества.

Система социальной защиты основывается на принципах сис-

темности и комплексности. Она создается как упорядоченная сово-

купность взаимодействующих компонентов, как целостное образо-

вание, составленное из частей, как комплекс взаимосвязанных

структурных элементов, которые в процессе интеграции образуют

определенную целостность. Важнейшими элементами системы со-

циальной защиты являются субъекты и объекты, содержание кото-

рых раскрывается в целях, задачах, функциях, средствах. При фор-

мировании системы важно обеспечить, чтобы ее объекты являли

собой иерархически организованную, целостную общественную

систему, чтобы субъекты, осуществляющие деятельность, отража-

ли эту целостность, а связывающее объекта и субъекта звено —

формы, методы, системы, технологии социальной работы — пред-

ставляло собой взаимосвязанный процесс оказания помощи и под-

держки нуждающемуся человеку.

С системностью в организации и содержании социальной защи-

ты тесно связана комплексность, т.е. обеспечение тесного единства

всего комплекса мер экономического, социального, правового и

другого характера по обеспечению гарантированного государством

минимального уровня социальной защиты.

Комплексность обеспечивается:

• единством целей, принципов и направлений деятельности;

• сочетанием исторического опыта и традиций с современ-

ной практикой помощи человеку;

• всесторонним изучением объекта социальной защиты (ин-

дивидуума, социальной группы, территориальной общнос-

ти, трудового коллектива);

• координацией и согласованностью действий субъектов со-

циальной защиты;

• контролем за осуществлением мер по оказанию помощи и

поддержки людям.

На основе комплексного подхода удается увязать решение про-

блем социальной защиты с реализацией целей социальной и эко-

номической политики государства, наиболее эффективно защитить

тех, кому угрожает переход за черту бедности, кто оказался в труд-

ной жизненной ситуации, превратить социальную защиту в фактор

стабилизации экономического и социального развития.

Огромное значение имеет принцип превентивности мер по соци-

альной защите, который означает, что следует предупреждать при-

чины социального неблагополучия, вскрывать их на самой началь-

ной стадии формирования и устранять. Превентивность — это не

только и не столько упреждающие компенсации в денежной и нату-

ральной форме малообеспеченным группам населения при повыше-

нии цен или иных социальных потрясениях, а прежде всего созда-

ние таких условий, когда люди сами могут справиться со сложной

жизненной ситуацией, использовать личные ресурсы на случай воз-

никновения социальных рисков: старости, болезни, безработицы.

Предупреждение социальных рисков осуществляется посредством:

• помощи в нахождении работы пенсионеру, инвалиду; раз-

вития надомного труда;

• поддержки негосударственных систем социального страхо-

вания;

• формирования частного сектора на основе добровольных взно-

сов граждан и других средств;

• развития различных форм участия населения в финансиро-

вании социальных программ, например на основе развития

ипотечного кредитования, поддержки деятельности страхо-

вых медицинских компаний (помощь семье или отдельному

человеку в выборе медицинского учреждения, врача, необ-

ходимых видов медицинских услуг);

• сочетания платных и бесплатных услуг, что способствует

обеспечению воспроизводственных возможностей субъектов

социальной защиты, создает дополнительные системы для

накопления населением денежных сбережений. А это озна-

чает появление новых возможностей для реализации мето-

дов самозащиты и удовлетворения социальных потребнос-

тей в образовании и воспитании детей, укреплении их здо-

ровья, улучшении жилищных условий и др.;

• поддержания величины денежных доходов на уровне не ниже

прожиточного минимума, что обеспечивается сочетанием раз-

личных форм социальной помощи, участием в формирова-

нии рынка труда, использованием общественных работ и др.

В этой связи представляется важным,чтобы каждое решение по

социальной защите населения, каждый проект проходили экспер-

тизу и оценивались с точки зрения возможности социально защи-

тить людей в процессе будущей реализации, с позиций противо-

действия развитию негативных социальных явлений.

Важнейший принцип социальной защиты — ее адресность, т.е.

осуществление комплекса мер по поддержке достойных условий

существования конкретно нуждающихся людей, попавших в труд-

ную жизненную ситуацию с учетом их индивидуальных потребнос-

тей и возможностей их удовлетворения в соответствии с установ-

ленными критериями. Следует отметить, что в современных усло-

виях предоставление средств существования старым, больным лю-

дям, а также людям, попавшим в трудную жизненную ситуацию,

пока не всегда является адресным и справедливым: пособия неред-

ко выплачиваются не тем, кому они должны выделяться в первую

очередь, назначаемые пенсии не в полной мере учитывают трудо-

вой стаж граждан, узок перечень социальных услуг и др.

Адресность социальной защиты, основанная на научных методах и

расчетах и учитывающая индивидуальную трудную жизненную ситуа-

цию конкретного человека является средством обеспечения социаль-

ной справедливости и фактором активизации его внутреннего потен-

циала. Благодаря принципу адресности удается достичь главное — по-

мочь людям оказавшимся в трудной жизненной ситуации, поощрить

и поддержать их социальную инициативу и активность, их стремле-

ние самостоятельно разрешать возникшие проблемы.

В условиях ухудшения экономического положения возникла по-

требность в критериях оценки нуждаемости в материальной помо-

щи и механизмах, обеспечивающих адресность.

Наиболее оптимальными критериями предоставления адресной

социальной помощи являются:

• размер совокупного семейного или среднедушевого дохо-

да — он должен быть ниже суммы установленных на регио-

нальном уровне прожиточных минимумов всех членов се-

мьи по социально-демографическим группам или по соот-

ветствующей величине регионального прожиточного мини-

мума (ниже уровня минимальной заработной платы, мини-

мальной пенсии и др.). Следует, однако, заметить, что ис-

пользование среднедушевого дохода в качестве единствен-

ного критерия, без учета потенциальных возможностей кли-

ентов иметь дополнительный доход (например, за счет вто-

ричной занятости, сдачи в аренду квартиры, машины, га-

ража и т.д.), может стимулировать иждивенчество и не спо-

собствует развитию инициативы и социальной активности

нуждающихся;

• отсутствие средств к существованию;

• одиночество и неспособность к самообслуживанию;

• материальный ущерб или физические повреждения (вслед-

ствие стихийных бедствий, катастроф, в результате испол-

нения служебных обязанностей и др.).

На основании таких критериев по территориальному принципу

создается банк данных о нуждающихся в адресной помощи и ока-

зывается помощь. Критерии базируются на социальных нормати-

вах, представляющих собой научно обоснованные показатели уровня

потребления важнейших благ и услуг, размера денежных доходов и

других данных, характеризующих условия жизнедеятельности че-

ловека.

Адресная помощь должна предоставляться прежде всего следу-

ющим группам населения:

• инвалидам 1-й и 2-й групп;

• одиноким пенсионерам и одиноким супружеским парам, не

способным к самообеспечению;

• престарелым гражданам в возрасте 80 лет и старше;

• детям-сиротам, выпускникам детских домов, школ-интер-

натов;

• семьям, воспитывающим детей дошкольного возраста и де-

тей-инвалидов;

• многодетным и неполным семьям;

• семьям безработного;

• лицам, попавшим в экстремальные ситуации (беженцам,

бомжам, вынужденным переселенцам, лицам, пострадав-

шим в результате стихийных бедствий, и т.д.);

• лицам, которые не могут получить трудовой доход в доста-

точном размере по объективным причинам (уход за нетру-

доспособным членом семьи, инвалидность и др.);

• лицам, которые не имеют родственников, обязанных по за-

кону содержать граждан, неспособных к самообслуживанию,

и др.

Круг лиц, нуждающихся в социальной помощи, может быть

расширен по усмотрению местных органов власти с учетом демо-

графических, социально-экономических, природно-климатических

и других особенностей региона.

Материальное положение названных категорий нуждающихся

тоже необходимо проверять, используя социальные критерии.

Адресность социальной защиты позволяет полнее использовать

ресурсы социума для оказания помощи человеку, учитывая, что

именно в социуме проявляется вся совокупность условий и факто-

ров, окружающих человека, составляющих поле его жизнедеятель-

ности и влияющих на его социальное самочувствие, образ жизни.

Принцип адаптивности системы СЗН означает что она должна

предусматривать упреждающий пересмотр социальных нормативов

в условиях инфляции и экономической нестабильности, снижения

занятости; своевременное развитие правовой базы организацион-

ных структур; обновление методов осуществления и др. Адаптив-

ность системы СЗН означает ее способность к самосовершенство-

ванию, развитию самозащитной активности и инициативы самих

социальных субъектов, их способности к самопомощи, проявле-

нию социального творческого потенциала, использованию собствен-

ных средств социальной защиты. Это особенно важно, когда речь

идет о социально-демографических, профессиональных и иных груп-

пах населения, региональных общностях.

Принципом социальной защиты является ее многосубъектность.

Важнейший субъект СЗН — государство, социальная зашита насе-

ления является одной из его основных функций. Государство разра-

батывает и осуществляет социальную политику в области социаль-

ной защиты, стремится сделать ее сильной и эффективной, учиты-

вает региональные факторы при ее проведении. Реализуя свои важ-

нейшие функции — целеполагания и организационного воздействия

на социальные процессы в обществе, эффективного регулирова-

ния и контроля социальной сферы, — государство обеспечивает

минимальный уровень социальных гарантий, создает социально га-

рантированные условия для жизнедеятельности людей, поддержи-

вает оптимальные отношения между доходами активной части на-

селения и нетрудоспособных граждан, минимальными размерами

оплаты труда, пенсий, стипендий, социальных пособий и величи-

ной прожиточного минимума, создает условия для укрепления здо-

ровья населения, роста его образованности и культуры, решения

жилищных проблем.

Государство влияет на функционирование системы СЗН, ут-

верждая государственный бюджет, а также бюджеты других нахо-

дящихся в государственной собственности источников финанси-

рования (в России к ним относятся внебюджетные социальные

фонды — пенсионный, социального страхования, обязательного

медицинского страхования и занятости).

Путем корректировки доходных или расходных статей проектов

бюджета законодательные органы создают основу финансового обес-

печения проектов социальной защиты (например, устанавливая за-

работную плату занятых на бюджетных предприятиях и в организа-

циях, социальные пособия, трудовые и иные виды пенсий и др.).

Органы законодательной власти конкретизируют порядок соци-

альных выплат, подготавливают нормативные документы, регули-

рующие деятельность структур, аккумулирующих и использующих

средства, предназначенные для социальной защиты граждан, и др.

Государство обеспечивает правовую основу социальной защи-

ты, формирует и организует работу общественных фондов, исполь-

зует их возможности для помощи социально незащищенным слоям

населения.

Вместе с тем, нельзя не учитывать и опыт экономически раз-

витых стран, свидетельствующий о том, что параметры государст-

венного регулирования проблем жизнеобеспечения населения ог-

раничиваются 5—10% населения, находящегося за чертой бедно-

сти. Естественно, что в нашей стране, где свыше 60% населения

находятся за чертой бедности, государство в одиночку не сможет

обеспечить защиту нуждающихся. Да государство и не единствен-

ная структура гражданского общества, которая осуществляет за-

щиту населения. Среди субъектов социальной защиты важное ме-

сто занимают профсоюзы, развивающие особенно бурную деятель-

ность непосредственно на предприятиях, в учреждениях, трудо-

вых коллективах.

Разработка комплексных планов социальной защиты; проведе-

ние ее единых принципов; обеспечение справедливой оплаты труда

с учетом гарантированного минимума; создание дополнительных

рабочих мест за счет увеличения сменности, развития подсобных

хозяйств; организация процессов переквалификации персонала и

овладения новыми профессиональными функциями, отражающи-

ми потребности рыночной экономики; формирование фондов на

случай чрезвычайных обстоятельств; обеспечение гласности при-

нимаемых решений и результатов хозяйственной деятельности —

все эти функции профсоюзных организаций делают их в системе

СЗН заметными и продуктивными.

Эффективным элементом их воздействия на решение вопросов

СЗН являются коллективные договоры, которые в условиях ры-

ночных отношений становятся основным документом хозяйствова-

ния. Реализуя социально-защитные функции, профсоюзы обеспе-

чивают необходимые производственные и социальные условия для

жизнедеятельности членов коллектива их социальной защиты. Прак-

тика социального партнерства государства с профсоюзными орга-

низациями, предпринимателями становится важным условием ак-

тивизации их роли в социальной помощи и поддержке нуждаю-

щимся членам.

Субъектом СЗН являются также общественные объединения, обес-

печивающие общественную поддержку и заинтересованное учас-

тие миллионов граждан в создании и функционировании совре-

менной модели социальной защиты.

Потенциал общественных объединений огромен. По оценкам

экспертов, на начало 1999 г. в стране функционировало свыше

40 тыс. зарегистрированных и незарегистрированных общественных

объединений; 49% общественных организаций осуществляют свою

деятельность в социальной сфере, 37% являются общественно-граж-

данскими объединениями, 11% — общественно-политическими,

15% — производственными*.

Деятельность многих из них направлена на оказание помощи и

поддержки конкретным категориям граждан, разработку и реали-

зацию целевых социальных программ и формирование источников

финансирования, вовлечение в процесс оказания помощи посредст-

вом развития добровольческого движения.

Отмечая особую роль в социальной защите населения профсою-

зов и других общественных организаций, следует отметить, что их

возможности влиять на социальную защиту ограничены: они не

располагают значимыми финансовыми ресурсами, поэтому неко-

торым из них присуща увлеченность популистскими воззрениями и

призывами. Требуя высокого уровня социальной защиты, фикси-

руя достигнутые соглашения с органами государственной власти и

законодателями, они фактически не несут ответственности за срыв

намеченных мероприятий по социальной защите. Поэтому и эф-

фективность работы многих из них низка.

Еще один субъект социальной защиты — работодатели . Они

обеспечивают обязательные условия социальной помощи и под-

держки наемных работников (минимальный уровень заработной

платы, обязательное страхование по установленным нормативам

пенсионное, социальное, медицинское, по безработице, соци-

альные выплаты и компенсации, относимые на фонд оплаты тру-

да, и др.). Возможности работодателей в качестве активных субъек-

тов социальной защиты используются далеко не в полную меру.

Располагая значительными финансовыми ресурсами, многие из них

могут создавать на своих предприятиях рабочие места, развивать

социальную инфраструктуру, предоставлять различные социальные

блага — бесплатные путевки, обеды, выдачу долгосрочных беспро-

центных кредитов и т.д.

Современная концепция социальной защиты исходит из того,

что социальная защита не должна сводиться к бесплатной помощи

и поощрению ее пассивного ожидания. Ее суть должна заключаться

в том, чтобы возрождать и поощрять в человеке чувство хозяина,

формировать мотивы к высокопроизводительному труду и вовле-

кать его~в такой труд, создавать в обществе относительно равные

«стартовые возможности» для всех его членов. Вот почему важней-

шим субъектом социальной защиты является сам человек, реализу-

ющий свой потенциал и силы, защищающий свои жизненные по-

требности и интересы. В обществе должны быть созданы условия —

экономические, организационные, правовые финансовые и дру-

гие — для формирования самосознания, системы знаний и ценно-

стных представлений о роли и месте человека в защите своих прав

и охране коренных жизненных интересов, способах собственной

самореализации и самоутверждения, взаимодействии с другими

субъектами социальной защиты.

Названные принципы выражают объективные закономерности

развития общества, его социально-экономической жизни, но име-

ют и субъективную сторону. Принципы — это научно обоснован-

ные положения, разрабатываемые с учетом объективных условий и

требований. Но реализуются они в процессе создания и развития

системы социальной защиты, в процессе реализации функций со-

циальной защиты и обогащения их новым содержанием. Функции —

это относительно самостоятельные, но тесно связанные между со-

бой виды деятельности по социальной защите человека, оказавше-

гося в трудной жизненной ситуации.

Важнейшими из них являются:

• экономическая;

• хозяйственно-бытовая;

• психолого-педагогическая;

• социально-медицинская;

• юридическая;

• организации труда и отдыха и др.

В процессе развития системы СЗН функции меняются, наполня-

ются новым содержанием за счет инновационных технологических

приемов, комплексности оказываемых услуг и расширения сферы

их применения, повышения профессионализма специалистов.

В этом находит отражение процесс освоения нового содержания

деятельности по социальной защите, его все более четкая ориента-

ция на оказание многосторонней поддержки нуждающегося чело-

века, обеспечение его личного участия в разрешении возникших

проблем и трудностей, совершенствование отношений между людь-

ми в рамках различных систем помощи населению.

Организационно-правовые формы социальной защиты населения

В современных условиях социальная защита становится важней-

шей функцией общества, всех его государственных органов и со-

циальных институтов. Появляются и формы социальной защиты

частного характера — пенсионного обеспечения, медицинского стра-

хования, социального обслуживания. Это свидетельствует о том,

что в нашей стране появляется многоукладная организационная

структура системы СЗН, в которой используются практически все

организационно-правовые формы, существующие в странах с ры-

ночной экономикой, хотя они функционируют неполностью в силу

нерешенности ряда теоретических и организационных проблем.

Ведущими организационно-правовыми формами СЗН в настоя-

щее время являются пенсионное обеспечение, обеспечение соци-

альными пособиями, льготами особо нуждающихся категорий на-

селения, государственное социальное страхование, социальное

обслуживание. Рассмотрим их подробнее.

Пенсионное обеспечение — это государственная регулярная де-

нежная выплата (в расчете на месяц), пенсия, которая выплачива-

ется в установленном порядке определенным категориям лиц из

социальных фондов и других источников, предназначенных для этих

целей.

Пенсионные отношенияв России регулируются Законами

«О государственных пенсиях в РСФСР» от 20 ноября 1990 г.,

«О внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР «О государ-

ственных пенсиях в РСФСР» от 14 января 1997 г. (в названии и

тексте Закона аббревиатура «РСФСР» заменена словами «Россий-

екая Федерация»); «О пенсионном обеспечении лиц, проходящих

службу в органах внутренних дел, и их семей» и др.

Пенсии выплачиваются при достижении определенного возрас-

та; наступлении инвалидности; смерти кормильца; длительном вы-

полнении определенной профессиональной деятельности — выс-

луге лет.

Основными видами пенсий являются трудовые и социальные.

К трудовым относится пенсия по старости (по возрасту); пенсия по

инвалидности; пенсия по случаю потери кормильца; пенсия за выс-

лугу лет.

Если граждане по каким-либо причинам не имеют права на тру-

довую пенсию, им устанавливается социальная пенсия.

Право на пенсию на общих основаниях имеют женщины по до-

стижении 55 лет при общем трудовом стаже не менее 20 лет и муж-

чины по достижении 60 лет при трудовом стаже не менее 25 лет.

Отдельным категориям граждан трудовая пенсия по старости

устанавливается при сниженном трудовом стаже (льготные пенсии

в связи с особыми условиями труда, работой на Крайнем Севере,

при неполном трудовом стаже и др.).

Финансирование выплаты пенсий осуществляет Пенсионный фонд

Российской Федерации за счет страховых взносов работодателей и

граждан, а также за счет средств федерального бюджета России.

Все пенсии индексируются в установленном порядке в связи с

повышением стоимости жизни. При повышении минимальных раз-

меров пенсий все пенсии увеличиваются пропорционально росту

их минимальных размеров.

Развитие пенсионного обеспечения на перспективу будет осу-

ществляться на базе концепции реформы системы пенсионного

обеспечения России, одобренной Правительством Российской

Федерации.

Концепция предполагает осуществление плавного перехода к

новому накопительному принципу пенсионного обеспечения с со-

хранением пенсионных прав, закрепленных действующей пенси-

онной системой. Реформа предусматривает:

• введение системы индивидуального (персонифицированно-

го) учета страховых взносов в пенсионный фонд Россий-

ской Федерации;

• обеспечение стабильности реальной стоимости пенсии, до-

стижения справедливой дифференциации размеров пенсии

на основе трудового вклада, установление постоянного ме-

ханизма индексациипенсий посредством применения ин-

дивидуального коэффициента пенсионера, исходя из роста

средней заработной платы в народном хозяйстве страны;

• укрепление финансовой устойчивости бюджета пенсионно-

го фонда России для обеспечения своевременного финан-

сирования выплаты пенсий.

Реформирование пенсионного обеспечения позволит превратить

его в эффективный элемент системы СЗН.

Другой организационно-правовой формой СЗН является обес-

печение социальными пособиями, льготами особо нуждающихся кате-

горий населения.

В современных условиях в стране число социальных выплат и

льгот составляет свыше 1000, они установлены более чем для 200

категорий граждан, численность лиц, претендующих на их получе-

ние, достигает почти 100 млн. человек (инвалиды, ветераны, дети,

безработные и др.). С помощью социальных пособий и льгот обес-

печивается реализация социальных гарантий граждан, полнее учи-

тываются индивидуальные ситуации и наличие таких обстоятельств,

как бедность, сиротство, незащищенное материнство, безработи-

ца, продолжительная болезнь и др.*

Вместе с тем сложившаяся практика выплаты социальных посо-

бий несовершенна. Не удалось обеспечить справедливость исполь-

зования средств, выделяемых на эти цели, предоставлять их адрес-

но, полнее использовать возможности регионов в укреплении фи-

нансовой базы обеспечения социальных гарантий. Поэтому эти воп-

росы в настоящее время являются центром внимания государствен-

ных и других органов, учреждений социального обслуживания.

Обязательное государственное социальное страхование — это сред-

ство возмещения социального риска и средство социального пере-

распределения с учетом принципа социальной справедливости. Го-

сударственное социальное страхование — это установленная госу-

дарством и регулируемая нормами права система материального

обеспечения работников в старости, в случае временной или по-

стоянной утраты трудоспособности членов семей работников (при

потере кормильца), а также охраны здоровья работников и членов

их семей.

Государственное социальное страхование осуществляется за счет

специальных фондов, образуемых из обязательных взносов работо-

дателей и (в некоторых случаях) работников, а также дотаций из

федерального бюджета на материальное обеспечение работников и

членов их семей.

Взносы, предназначенные на государственное социальное стра-

хование, уплачивают предприятия, организации, отдельные граж-

дане, использующие труд наемных работников в личном хозяй-

стве, а также работники из своего заработка.

Обеспечение по государственному социальному страхованию

подразделяется на денежные выплаты, материальные блага и услу-

ги. В современных условиях стали очевидными необходимость ре-

формирования всей системы социального страхования, более пол-

ное использование апробированных в различных странах мира прин-

ципов: гарантированность помощи застрахованному и обязатель-

ный характер условий и норм; платность; солидарность; автомати-

зация финансирования на основе аккумуляции страховых взносов;

строго целевой характер средств и их возвратность; определение

страхового пространства в сочетании с разграничением различных

видов страхования и др. Совершенствование социального страхова-

ния будет предусматривать:

• освобождение государственных социальных внебюджетных

фондов от несвойственных им выплат, отделение страховых

платежей от налогов;

• введение дифференцированных размеров страховых взносов

на государственное социальное страхование в зависимости

от степени опасности, вредности, тяжести работы и состо-

яния условий труда;

• усиление личного участия граждан в финансировании и уп-

равлении системой социального страхования;

• развитие добровольных форм социального страхования за

счет средств граждан и доходов предприятий и др.

Это позволит превратить социальное страхование в важнейшую

надежную составную часть системы СЗН.

Социальное обслуживание представляет собой широкий спектр

социально-экономических, медико-социальных, психолого-педа-

гогических, социально-правовых, социально-бытовых и иных со-

циальных услуг и материальной помощи, проведение адаптации и

реабилитации граждан, оказавшихся в сложной жизненной ситуа-

ции.

Приоритетные направления развития системы социальной защи-

ты населения в современных условиях:

• активизация разработки теории социальной защиты, теоре-

тическое обоснование ее целей и задач, способов деятель-

ности и организационных структур, правовых норм деятель-

ности;

• усиление социальной политики в области СЗН за счет кон-

кретизации политических решений в области помощи и под-

держки социально уязвимых групп населения и, прежде всего,

семьи;

• концентрация материальных, финансовых, интеллектуаль-

ных ресурсов для обеспечения конституционных и законо-

дательных социальных норм, осуществления социальных

гарантий на всех уровнях;

• совершенствование и всемерноеукрепление системы соци-

ального обслуживания как важнейшего направления соци-

альной защиты, включая его правовое, финансовое, орга-

низационно-управленческое, кадровое, материально-техни-

151

ческое, научно-методическое, информационно-аналитическое

обеспечение;

• поддержка развития социального обслуживания в нестаци-

онарных учреждениях различного вида: центрах комплекс-

ного обслуживания, учреждениях социального обслужива-

ния семьи и детей, специализированных отделениях соци-

альной помощи на дому;

• содействие расширению номенклатуры и повышению каче-

ства социальных услуг;

• технологизация социальной работы, формирование закон-

ченных социальных технологий в работе с социально уязви-

мыми группами населения;

• обеспечение дифференцированного подхода к осуществ-

лению социальной защиты различных категорий нужда-

ющихся;

• реализация принципа семейного подхода, забота об укреп-

лении потенциала семьи, его максимальной реализации в

целях выполнения ею своих основных функций;

• обеспечение адресности в осуществлении социальной по-

мощи;

• введение дополнительных региональных мер адресной со-

циальной помощи населению после обеспечения в полном

объеме установленных федеральных социальных гарантий,

финансирования мероприятий, программ и содержания уч-

реждений социальной защиты населения;

• активизация участия общественности в разработке и реали-

зации федеральных и региональных целевых программ по

социальной защите социально уязвимых слоев и групп на-

селения, расширение активных форм социальной помощи.