§ 3. Становление местного самоуправления в Республике Беларусь

Создание принципиально новой системы исполнительной власти и системы местного самоуправления стоит на одном из первых мест среди тех проблем, которые сегодня приходится решать в Республике Беларусь. Острота вопроса и необходимость нахождения оптимального варианта обуславливаются тем, что какой бы совершенной, какой бы правильной ни была власть в центре, общество никогда не станет оптимально организованным и совершенным, если оно не будет также соответствующим образом организовано на местах.

Одним из важнейших принципов реформирования системы местного управления является его децентрализация, то есть последовательная передача вышестоящими государственными органами ряда прав и обязанностей местным властям. Однако с этим инструментом следует обращаться осторожно. Децентрализация в том виде, в котором она была предпринята в некоторых европейских странах с переходной экономикой, а также в России, по-видимому, не оказалась бы приемлемой для Беларуси.

Задача предстоящей реформы — приблизить власть к народу, повысить эффективность деятельности органов местного самоуправления, сосредоточить их внимание на удовлетворении потребностей людей независимо от их политических взглядов, вероисповедания, рода занятий, отношения к собственности. Надо избегать при этом ненужных конфронтации и противостояния. Реформа не может быть политизированной. Она должна обеспечить снижение социальной напряженности, дать возможность гражданам получать достоверную и исчерпывающую информацию о деятельности местных органов, стать основой развития гражданского общества, главным опорным пунктом согласия и консолидации всех здоровых сил в обществе.

Основные преобразования в области местного управления и самоуправления должны быть направлены на постепенное ограничение прямого вмешательства государства в развитие конкретных поселений, районов и, соответственно, на повышение роли местных сообществ, а также представляющих их интересы органов местного самоуправления в решении основной части своих проблем. Необходимо обеспечить поэтапный переход от менее развитых к более зрелым формам децентрализации.

Вначале необходимо завершить деконцентрацию исполнительной власти и управления, то есть передачу всех функций, связанных с решением вопросов локального значения, непосредственно на уровень органов управления в административно-территориальных единицах. При этом часть центральных органов сохраняет рычаги контроля за деятельностью соответствующих местных органов государственного управления, выполнение ряда функций носит условный, регламентированный характер, и может быть ограничено или снова передано на более высокий уровень.

Затем целесообразно начать делегирование часть вышеуказанных функций органам местной власти, постепенно устанавливая необходимые для их качественного выполнения исполнительно-распорядительные структуры местных органов самоуправления, соответственно, сокращая аппарат местных органов государственного управления.

Важно иметь в виду, что реформа местного самоуправления должна иметь четкую социальную направленность, предусматривать систему формирования необходимых условий для позитивного изменения социальных процессов в их территориальном и социальном аспектах. Следует обеспечить последовательную и разумную децентрализацию в вопросах социального страхования, социального обеспечения, социальной помощи, передачу полномочий в этих сферах в органы местного самоуправления, находящиеся ближе к населению и непосредственно занятые его обслуживанием. Предметом их особой заботы должна стать проблема социальной защиты малообеспеченных категорий населения, а также вопросы, связанные с воспитанием и обучением детей и подростков.

Реформа местного самоуправления, хотя и не терпит медлительности, но и не приемлет поспешности. Здесь явно необходимы осмотрительность, взвешенность, преемственность в восприятии и использовании новых подходов. Тем более нельзя допускать непродуманных шагов, которые могут вызвать определенную дестабилизацию в сфере управления. Тон реформам должны задавать повседневная жизнь, практическая целесообразность. Важно, чтобы механизм управления работал четко и бесперебойно, был совершенным и восприимчивым к новшествам во всех сферах жизни.

Как трактуется местное самоуправление в нынешнем законодательстве республики? В статье 2 республиканского Закона «О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь» записано, что местное самоуправление — это форма организации и деятельности граждан для самостоятельного решения непосредственно или через избираемые ими органы социальных, экономических, политических и культурных вопросов местного значения, исходя из интересов населения и особенностей развития административно-территориальных единиц на основе собственной материально-финансовой базы и привлеченных средств. Под местным управлением в ст. 1 понимается форма организации и деятельности местных исполнительных и распорядительных органов для решения вопросов местного значения, исходя из общегосударственных интересов и интересов населения, проживающего на соответствующей территории. Единая система органов местного управления на территории республики состоит из областных, районных, городских, поселковых и сельских исполнительных комитетов и местных администраций.

Система же местного самоуправления включает местные Советы депутатов и органы территориального общественного самоуправления (советы и комитеты микрорайонов, жилищных комплексов, домовые, уличные, квартальные поселковые, сельские комитеты и другие органы). Местное управление и самоуправление в нашей республике осуществляется в соответствии со следующими основными принципами:

1) народовластия, участия граждан в местном управлении и самоуправлении;

2) законности, социальной справедливости, гуманизма, защиты прав и охраняемых законом интересов граждан;

3) взаимодействия органов местного управления и самоуправления;

4) разграничения компетенции представительных и исполнительных органов;

5) единства и целостности системы местного управления и самоуправления;

6) самостоятельности и независимости Советов, других органов местного самоуправления в пределах своих полномочий в решении вопросов местной жизни;

7) выборности Советов, других органов местного самоуправления, их подотчетности населению;

8) гласности и учета общественного мнения, постоянного информирования населения о принимаемых решениях по важнейшим вопросам и результатам их выполнения, предоставления каждому гражданину возможности ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и интересы;

9) сочетания местных и общегосударственных интересов, участия органов местного управления и самоуправления в решении вышестоящими органами вопросов, затрагивающих интересы населения соответствующей территории;

10) ответственности за законность и обоснованность принимаемых решений.

Граждане, проживающие на соответствующей территории, осуществляют местное управление и самоуправление через Советы, исполнительные и распорядительные органы, органы территориального общественного самоуправления, местные референдумы, собрания и другие формы прямого участия в государственных и общественных делах.

Исполнительным и распорядительным органом на территории области, района, города, поселка, сельсовета является исполнительный комитет с правами юридического лица. Исполнительные комитеты первичного уровня – сельские, поселковые, городские (городов районного подчинения), базового уровня –городские (городов областного подчинения), районные, а также областного уровня входят в систему органов исполнительной власти и являются органами местного управления.

Исполнительным и распорядительным органом на территории района в городе является местная администрация с правами юридического лица. Местные администрации входят в систему органов исполнительной власти и являются органами местного управления. В состав местной администрации входят глава местной администрации, его заместители и члены местной администрации.

Глава местной администрации назначается на должность и освобождается от должности Президентом Республики Беларусь или в установленном им порядке. Заместитель (заместители) главы местной администрации назначается на должность и освобождается от должности председателем городского исполнительного комитета. Другие члены местной администрации, а также сотрудники местной администрации назначаются на должность и освобождаются от должности главой местной администрации.

Представительными государственными органами на территории соответствующих административно-территориальных единиц и основным звеном системы местного самоуправления выступают Советы. Они обеспечивают на своей территории согласованную деятельность органов территориального общественного самоуправления.

Сельские, поселковые, городские, районные, областные советы составляют систему Советов в нашей республике, единство которой обеспечивается общностью правовых начал, принципов образования и деятельности, а также задач, которые они призваны решать в интересах населения, социального и экономического развития соответствующей территории.

В Беларуси устанавливаются три территориальных уровня Советов: первичный, базовый и областной. К первичному территориальному уровню относятся сельские, поселковые, городские (городов районного подчинения) Советы. К базовому территориальному уровню относятся городские (городов областного подчинения) и районные Советы. К областному территориальному уровню относятся областные Советы. Минский городской Совет обладает правами базового и областного Советов.

Советы являются юридическими лицами. В своей деятельности они исходят из интересов граждан, проживающих на соответствующей территории, и общегосударственных интересов, участвуют в обсуждении вопросов республиканского значения, затрагивающих интересы подведомственных им территорий, вносят по ним свои предложения в вышестоящие органы.

Советы осуществляют свою деятельность через сессии, постоянные временные комиссии и другие органы Советов, а также путем реализации депутатами своих полномочий в установленном законодательством Республики порядке. Они самостоятельно определяют порядок своей деятельности в соответствии с законодательством. Вышестоящие Советы осуществляют координацию деятельности нижестоящих Советов и их органов, оказывают им организационно-методическую помощь. Советы подотчетны в своей деятельности гражданам, проживающим на соответствующей территории, и ответственны перед ними.

Основной формой деятельности Совета является сессия, которая созывается по мере необходимости, но не реже одного раза в квартал. Первая сессия вновь избранного Совета созывается соответствующей территориальной избирательной комиссией при избрании более 50% депутатов от общей численности, установленной для данного Совета, не позднее, чем через 30 дней после выборов. Заседания вновь избранного Совета до избрания председателя Совета ведет председатель территориальной избирательной комиссии, а в его отсутствие — член комиссии, исполняющий обязанности председателя.

К компетенции советов первичного территориального уровня на подведомственной им территории относятся:

1) утверждение программ жилищного строительства, благоустройства территорий, дорожного строительства, коммунально-бытового и социально-культурного обслуживания населения, охраны природы; контроль за выполнением этих программ и утверждение отчетов об их выполнении;

2) установление местных налогов, сборов и пошлин в пределах компетенции, установленной законодательством Республики Беларусь;

3) решение в установленном порядке вопросов о приватизации коммунальной собственности и т.д.

К компетенции Советов базового территориального уровня на подведомственной им территории относятся:

1) утверждение программ жилищного строительства, благоустройства территорий, дорожного строительства и по другим вопросам коммунально-бытового и социально-культурного обслуживания населения на подведомственной территории, а также приватизации, охраны природы; контроль за выполнением этих программ и утверждение отчетов об их выполнении;

2) утверждение территориальных планов развития районов, генеральных планов городов и других населенных пунктов;

3) рассмотрение планов и программ размещения, развития и специализации предприятий (объединений) и социально-культурных учреждений различных форм собственности, дача по ним заключений и в необходимых случаях внесение предложений в соответствующие органы управления и др.

К компетенции Советов областного территориального уровня относятся:

1) утверждение межтерриториальных программ и мероприятий, осуществление полномочий, делегированных Советами базового территориального уровня;

2) содействие в установленных законодательством Республики Беларусь случаях сбалансированности бюджетов административно-территориальных единиц на территории области (города Минска);

3) установление в соответствии с законодательством Республики Беларусь местных налогов, сборов и пошлин;

4) оказание организационно-методической помощи Советам базового и первичного территориального уровней в разработке региональных программ развития с учетом национально-культурной и демографической политики Республики Беларусь и т.д.

Местное самоуправление в наибольшей степени соответствует законам рыночной экономики. Основу его составляет муниципальная собственность.

Экономическую основу местного управления и самоуправления составляют природные ресурсы (земля, ее недра, воды, леса, растительный и животный мир), коммунальная и иная собственность, служащие источником получения доходов местного управления и самоуправления и удовлетворения социальных и экономических потребностей населения соответствующей территории.

Немаловажную роль в функционировании системы местного самоуправления играет местное хозяйство. Оно состоит из предприятий, организаций, учреждений и объединений, в том числе объектов социальной и производственной инфраструктуры, являющихся коммунальной собственностью той или иной административно-территориальной единицы.

Коммунальная собственность состоит из казны административно-территориальной единицы и имущества, закрепленного за коммунальными юридическими лицами. Казну соответствующей административно-территориальной единицы составляют средства местного бюджета и иное коммунальное имущество, не закрепленное за коммунальными юридическими лицами.

В коммунальной собственности могут находиться имущество государственных органов соответствующей административно-территориальной единицы, средства местного бюджета, жилищный фонд и жилищно-коммунальное хозяйство подведомственной территории. В нее входят также промышленные, строительные, сельскохозяйственные предприятия, организации торговли, бытового обслуживания населения и транспорта, учреждения здравоохрания, образования, культуры, физической культуры и спорта, социальной защиты и иное имущество, необходимое для функционирования и развития соответствующей территории.

К коммунальной собственности относится также имущество, передаваемое в коммунальную собственность безвозмездно Республикой Беларусь, иными собственниками, а также имущество, создаваемое или приобретаемое Советами и администрациями за счет принадлежащих им средств. В том числе, и вне границ соответствующих административно-территориальных единиц.

Таким образом, для успешной работы органов власти на местах правительству необходимо предоставлять органам местного самоуправления собственные достаточные источники финансирования, следить, чтобы выравнивание финансового положения отдельных территорий, которое осуществляется из центра, не использовалось для ограничения полномочий местных властей, чтобы их полномочия не подрывались также и административными действиями правительства. Органы самоуправления должны обладать общей компетенцией, иметь свободу выбора методов деятельности, своей внутренней структуры, право определять размеры местных налогов.

Вместе с тем, местные органы власти должны выполнять наряду с чисто самоуправленческими и государственные функции, и в этом смысле их автономность от центра не может быть абсолютной. Государство регулирует местное самоуправление как законодательными средствами, так и оперативными.

Очевидно, что при реформировании органов государственной власти каждому уровню управления будет четко определен своей участок деятельности, рамки компетенции, которые не должны поглощаться сферой деятельности вышестоящих органов власти. Должен быть закреплен принцип невмешательства в осуществление не своей компетенции. Вышестоящие Советы и их органы не должны вмешиваться в решение вопросов, входящих в круг ведения данного Совета, изымать его имущество и доходы, утверждать или отменять его акты, давать обязательные указания или принимать решения по вопросам, отнесенным к его ведению. Особенно важна самостоятельность местных органов власти в решении экономических вопросов, столь необходимая в условиях рынка. Исполнительные органы могут подчиняться вышестоящим только по общегосударственным вопросам при проведении государственной политики. С другой стороны, при разделении властей на местах должно обеспечиваться скорее не равновесие представительной и исполнительной ветвей, а установление ограничений, контроля одной из них по отношению к другой.

Выборные представители в местные органы власти должны быть не чиновниками, состоящими на государственной службе, а независимыми выразителями и блюстителями общественных интересов, даже если эти интересы в чем-то не тождественны государственным интересам, а то и противоречат им. Они должны заботиться о насущных потребностях населения.

Учитывая мировой опыт, следует обратить внимание на то, что местное самоуправление в процессе своего реформирования должно на практике пройти длительный путь постепенных приспособлений: приспособления исторических традиций к требованиям современного общества; приспособления преимущественно автономного выполнения задач к их обсуждению и решению в более широких рамках; приспособления к растущему правовому регулированию со стороны государственного законодательства; приспособления выборного управления к действующей на профессиональной основе общественной службе. При этом важно преодолеть значительную потерю навыков и потребностей в деятельности на общественных началах, имеющую ныне место в обществе, когда в расчет больше стала браться административно-техническая сторона дела.

Реформа местного самоуправления должна проходить в условиях осмотрительности, взвешенности, сохранения преемственности в восприятии и использовании положительного опыта и недопущения политической дестабилизации в стране.