27

Управління нагляду за додержанням законів при виконанні судових рішень у кримінальних справах та інших примусових заходів

Генеральної прокуратури України

Національна академія прокуратури України

Інститут підвищення кваліфікації кадрів

кафедра підтримання державного обвинувачення та виконання судових рішень у кримінальних справах

Л Е К Ц І Я

на тему: „Повноваження прокурора при здійсненні нагляду за додержанням законів при виконанні судових рішень у кримінальних справах та інших примусових заходів”

(підготовлена на основі лекцій начальника галузевого управління Генеральної прокуратури України Неділька В.Г.-2008-2010)

Київ - 2011

П Л А Н

1. Загальні повноваження прокурора при виконанні завдань нагляду за додержанням законів при виконанні кримінальних покарань та інших примусових заходів.

2.Спеціальні повноваження прокурора при здійсненні нагляду за додержанням законів при виконанні судових рішень у кримінальних справах та інших примусових заходів.

3. Правові засоби прокурорського нагляду за додержанням законів при виконанні судових рішень у кримінальних справах та інших примусових заходів.

Функції, завдання, організація і засади діяльності органів прокуратури, їх загальні повноваження визначені Конституцією України та Законом України „Про прокуратуру”.

Функції прокуратури – це урегульована законом діяльність органів прокуратури, спрямована на виконання завдань, передбачених Основним Законом України та Законом України „Про прокуратуру”, і які визначені ст.121 Конституції України” (ст.5 Закону України „Про прокуратуру”):

1) підтримання державного обвинувачення в суді;

2) представництво інтересів громадянина або держави в суді у випадках, визначених законом;

3) нагляд за додержанням законів органами, які проводять оперативно-розшукову діяльність, дізнання, досудове слідство;

4) нагляд за додержанням законів при виконанні судових рішень у кримінальних справах, а також при застосуванні інших заходів примусового характеру, пов'язаних з обмеженням особистої свободи громадян;

Реалізація прокуратурою цих функцій повинна забезпечити утвердження принципу верховенства права, зміцнення законності і правопорядку, захист від неправомірних посягань прав і інтересів, гарантованих Конституцією України, іншим законодавством держави, міжнародно-правовими актами, що є частиною

національного законодавства України, соціальних, політичних та особистих прав людини і громадянина. Для забезпечення виконання покладених на прокуратуру функцій вона наділена певним обсягом прав і обов’язків – повноваженнями.

Відповідно до статті 3 Закону України „Про прокуратуру” (Правові основи діяльності прокуратури) повноваження прокурорів, організація, засади та порядок діяльності прокуратури визначається Конституцією України, цим Законом, іншими законодавчими актами. Органи прокуратури у встановленому порядку в межах своєї компетенції вирішують питання, що випливають із загальновизнаних норм міжнародного права, а також укладених Україною міждержавних договорів.

Статтею 15 Закону України „Про прокуратуру” визначені повноваження Генерального прокурора України по керівництву органами прокуратури, у статті 16 Закону - повноваження прокурорів АР Крим, областей, районних і міських прокурорів. Статтю 10¹ Закону окремо визначені повноваження прокурора Автономної Республіки Крим щодо правових актів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, Уряду та інших органів виконавчої влади Автономної Республіки Крим, які суперечать Конституції та законам України.

Прокурори, виходячи із поняття „прокурор”, що дається у ст.56 Закону України „Про прокуратуру”,: це Генеральний прокурор України та його заступники, підпорядковані прокурори та їх заступники, старші помічники і помічники прокурора, начальники управлінь і відділів, їх заступники, старші прокурори і прокурори управлінь і відділів, які діють у межах своєї компетенції.

При здійсненні нагляду за додержанням і застосуванням законів прокурор наділений повноваженнями, передбаченими ст.20 Закону:

1) безперешкодно за посвідченням, що підтверджує займану посаду, входити у приміщення органів державної влади та органів місцевого самоврядування, об'єднань громадян, підприємств, установ та організацій незалежно від форм власності, підпорядкованості чи приналежності, до військових частин, установ без особливих перепусток, де такі запроваджено; мати доступ до документів і матеріалів, необхідних для проведення перевірки, в тому числі за письмовою вимогою, і таких, що містять комерційну таємницю або конфіденційну інформацію. Письмово вимагати подання в прокуратуру для перевірки зазначених документів та матеріалів, видачі необхідних довідок, в тому числі щодо операцій і рахунків юридичних осіб та інших організацій, для вирішення питань, пов'язаних з перевіркою. Отримання від банків інформації, яка містить банківську таємницю, здійснюється у порядку та обсязі, встановлених Законом України "Про банки і банківську діяльність";

2) вимагати для перевірки рішення, розпорядження, інструкції, накази та інші акти і документи, одержувати інформацію про стан законності і заходи щодо її забезпечення;

3) вимагати від керівників та колегіальних органів проведення перевірок, ревізій діяльності підпорядкованих і підконтрольних підприємств, установ, організацій та інших структур незалежно від форм власності, а також виділення спеціалістів для проведення перевірок, відомчих і позавідомчих експертиз;

4) викликати посадових осіб і громадян, вимагати від них усних або письмових пояснень щодо порушень закону.

При виявленні порушень закону прокурор або його заступник у межах своєї компетенції мають право:

1) опротестувати акти Прем'єр-міністра України, Кабінету Міністрів України, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, міністерств та інших центральних органів виконавчої влади, виконавчих органів місцевих Рад, підприємств, установ, організацій, громадських об'єднань, а також рішення і дії посадових осіб;

2) вносити подання або протест на рішення місцевих Рад залежно від характеру порушень;

3) порушувати у встановленому законом порядку кримінальну справу, дисциплінарне провадження або провадження про адміністративне правопорушення, передавати матеріали на розгляд громадських організацій;

4) давати приписи про усунення очевидних порушень закону;

5) вносити подання до державних органів, громадських організацій і посадовим особам про усунення порушень закону та умов, що їм сприяли;

6) звертатись до суду з заявами про захист прав і законних інтересів громадян, держави, а також підприємств та інших юридичних осіб.

Використання прокурором форм і методів нагляду тісно пов’язане з наданими йому законом повноваженнями, які реалізуються в процесі використання тих чи інших форм та методів нагляду. Поряд з цим, форми та методи нагляду є засобом реалізації повноважень прокурора у здісненні нагляду за додержанням законів і можуть реалізуватися лише у межах повноважень, визначених законом.

Реалізуючи свої повноваження по керівництву органами прокуратури, передбаченими ст.15 Закону, з метою визначення основних засад і напрямів організації роботи органів прокуратури України, спрямування управлінської діяльності прокурорів на забезпечення ефективного виконання покладених на них завдань і функцій, Генеральний прокурор України видав наказ від 19 вересня 2005 року № 1 (із наступними змінами та доповненнями) „Про організацію роботи і управління в органах прокуратури України”, яким, зокрема, зобов’язав прокурорів усіх рівнів здійснювати свої повноваження виключно в межах та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Не допускати втручання в компетенцію інших органів, установ та організацій. Не підміняти органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування. Поважати та захищати незалежність і гідність судової влади. Принципово реагувати на будь-які посягання на незалежність прокуратури у здійсненні повноважень. Протидіяти втручанню органів державної влади, посадових осіб, громадських об’єднань та організацій у діяльність прокурорів. Запобігати впливу на працівників прокуратури з метою перешкодити виконанню ними службових обов’язків або добитися прийняття неправомірного рішення. Про такі факти невідкладно інформувати вищестоящих прокурорів, а в передбачених законом випадках вирішувати питання про притягнення винних осіб до встановленої законом відповідальності.

Не допускати порушення процесуальної самостійності прокурорсько-слідчих працівників. Питання організації роботи органів прокуратури з окремих напрямів визначати в галузевих наказах, у яких на основі чинного законодавства та цього наказу конкретизувати завдання і пріоритети прокурорської діяльності, предмет нагляду, приводи, підстави або періодичність проведення перевірок, повноваження різних ланок прокурорської системи, критерії оцінки їхньої роботи.

На міські, районні, міжрайонні, інші прирівняні до них прокуратури як на головну ланку системи органів прокуратури, покладено здійснення на відповідній території нагляду за додержанням законів місцевими органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, правоохоронними органами, підприємствами, установами й організаціями, незалежно від форм власності, підпорядкованості та приналежності, їх посадовими і службовими особами, громадянами; провадження досудового слідства; підтримання державного обвинувачення, представництво інтересів громадянина або держави у місцевих загальних судах у випадках, передбачених законом.

Генеральна прокуратура України зобов’язана безпосередньо здійснювати нагляд за додержанням законів Кабінетом Міністрів України, центральними органами виконавчої влади та правоохоронними органами.

Апарати Генеральної прокуратури України та прокуратур обласного рівня уповноважені забезпечити організаційне і методичне керівництво підпорядкованими прокуратурами та контроль за їх діяльністю. Не допускати при цьому проявів формалізму, зайвого паперотворення, дріб’язкової опіки. Принципово реагувати на факти бюрократичного стилю і методів керівництва.

Розмежування повноважень між органами прокуратури у межах Автономної Республіки Крим, областей, міст Києва і Севастополя здійснювати за потреби на основі зазначених положень наказами відповідних прокурорів.

Прокуратурам вищого рівня брати до свого розгляду питання, що належать до компетенції підпорядкованих прокуратур, лише за виняткових обставин та за розпорядженням чи письмовою вказівкою керівника відповідної прокуратури.

Обов’язки між керівництвом розподіляти наказами Генерального прокурора України та прокурорів обласного рівня.

Організацію діяльності апаратів визначати регламентами відповідних прокуратур, у яких встановлювати, зокрема, розподіл повноважень між керівниками різного рівня, роботи структурних підрозділів, їх взаємодії тощо.

Прокурорам усіх рівнів координувати діяльність правоохоронних органів по боротьбі із злочинністю відповідно до вимог статті 10 Закону України «Про прокуратуру». Прокурорам міст з районним поділом здійснювати координаційну діяльність у межах міста із залученням прокурорів районного рівня в порядку, визначеним наказом Генерального прокурора України щодо їх повноважень.

Зважаючи на особливості діяльності прокуратур міст з районним поділом, з метою розмежування їх повноважень з районними в містах прокуратурами, Генеральний прокурор України 30 грудня 2010 року видав наказ № 1\2гн „Про особливості організації роботи прокуратур міст з районним поділом”, яким зобов’язав прокурорів областей забезпечити прокуратурам міст з районним поділом умови для реалізації передбаченим законодавством та цим наказом повноважень щодо керівництва прокуратурами районів, не допускаючи дублювання їх функцій.

Прокурорам міст з районним поділом спрямовувати діяльність прокуратур районів на виконання покладеним законом завдань та функцій.

Організацію роботи прокуратур міст з районним поділо здійснювати за територіальним та галузевим принципом.

Прокурорам міст з районним поділом надано повноваження щодо керівництва прокуратурами районів у місті та контролю за їх діяльністю.

Зокрема, прокурорам міст з районним поділом здійснюють нагляд за додержанням законів у діяльності місцевих підрозділів органів внутрішніх справ, служби безпеки, податкової міліції, міських ізоляторів тимчасового тримання, приймальників-розподільників для дітей.

Також координують діяльність правоохоронних органів та здійснюють взаємодію з органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування у боротьбі зі злочинністю та території міста. Взаємодіють із військовими та іншими спеціалізованими прокуратурами, розташованими на території міста.

Раніше діяв наказ Генерального прокурора України від 26 серпня 2005 року № 1\2 „Про розмежування повноважень прокуратур міст і районів у містах з районним поділом”, яким прокурорів областей були зобов’язані діяльність прокуратур міст з районним поділом на визначених чинним законодавством засадах рівності з прокуратурами районної, міської ланки та відсутності у них контрольних та інших управлінських функцій щодо районних у містах прокуратур.

Прокурорам міст з районним поділом заборонялось безпідставно втручатися в роботу районних у містах прокуратур, пов’язану з виконанням їхніх процесуальних, управлінських та наглядових повноважень. З метою недопущення дублювання функцій міських і районних прокуратур наказом встановлено, що прокуратури міст з районним поділом.

Розкриттю співвідношення таких понять, як „компетенція”, „повноваження”, „права” і „обов’язки” прокурора та їх змісту відведено значне місце у наукових дослідженнях. Зокрема, компетенція розглядається як поняття, що визначає мету, завдання, права та обов’язки органу прокуратури, а не її посадової особи, діяльність же останньої визначається повноваженнями, наданими їй цим органом на підставі своєї компетенції (відповідними наказами про розподіл обов’язків тощо).

У свою чергу повноваження прокурора включають єдність прав та обов’язків, їх сполучення залежить від певних обставин. Якщо правомочність прокурора розглядається як конкретна юридична можливість, міра дозволеної поведінки, то поняття „повноважень” включає в себе не тільки ступінь його можливої, але й характер належної поведінки.

Повноваження прокурора можливо умовно поділити на :

1. повноваження щодо попередження (запобігання) порушень законів (перевірки та аналіз законності діяльності адміністрації, посадових осіб органів та установ, що виконують покарання чи застосовують інші примусові заходи; відмова у санкціонуванні або дачі згоди з окремих питань порядку та умов тримання затриманих, ув’язнених, засуджених та осіб, до яких застосовано примусові заходи медичного характеру);

2. повноваження у виявленні порушень законності. Прокурор виявляє порушення законів, відповідними засобами: при розгляді звернень громадян, організацій про порушення закону, що визначає порядок та умови виконання судових рішень, перевірок стану законності у піднаглядних органах та установах, опитуванні осіб, які там тримаються або перебувають на обліку, ознайомленні з документами, на підставі яких до цих осіб застосовано заходи державного примусу; пере­вірці законності наказів, розпоряджень та постанов адміністрації органів та установ; участі у судових засіданнях при розгляді питань, пов'язаних з виконанням судових рішень;

3. повноваження, пов'язані з усуненням порушень закону, понов­ленням порушеного права. Основними засобами реагування прокурора на порушення законів є: постанови та вказівки прокурора щодо додержання встановленого законом порядку та умов тримання засуджених; зупинення виконання наказів, розпоряджень та постанов адміністрації органів установ, вико­нання покарань, та місць застосування інших примусових заходів, опротестування або скасування їх у разі невідповідності закону; негайне звільнення особи, яка незаконно перебуває у місцях тримання затриманих, по­збавлення волі, закладах для застосування примусових заходів медичного характеру; вжиття заходів щодо фактичного усунення порушень, притягнення до передбаченої законом відповідальності по­садових осіб цих установ; внесення апеляційного, касаційного подання (ст. ст.37, 39, 44, 45 За­кону України "Про прокуратуру", ч.2 ст. 14, 354, 384, 405¹, 407, 408²,408³, 410, 415 КПК України).

Таким чином, можливо зробити висновок, що повноваження прокурора з нагляду за додержанням законів при виконанні судових рішень у кримінальних справах та інших примусових заходів - це визначені законом його права і обов'язки, встановлені для прийняття відповідних рішень щодо попередження, виявлення та усунення порушень законності, як посадовими особами місць тримання затриманих, органів і установ виконання покарань і застосування інших примусових заходів, так і осіб, які в них тримаються або перебувають на обліку, поновлення порушених прав та вжиття заходів щодо притягнення винних до встановленої законом відповідальності. Основні повноваження при здійсненні нагляду на зазначеному напрямі передбачені ст.44 Закону України „Про прокуратуру” та деталізовані у наказі Генерального прокурора України від 06.04.2011 року № 7гн „Про організацію прокурорського нагляду за додержанням законів при виконанні судових рішень у кримінальних справах, а також при застосуванні інших заходів примусового характеру, пов’язаних з обмеженням особистої свободи громадян”.

До характерних рис повноважень прокурора можливо віднести те, що: 1) вони спрямовані як на попередження, виявлення, так і негайне усунення порушень закону, причин та умов, що їм сприяють; 2) їх застосування неможливе без безпосереднього, особистого ознайомлення прокурора з дія­льністю установ виконання покарань; 3) постанови та вказівки прокурора щодо додержання встановлених законом порядку та умов тримання засу­джених є обов'язковими та підлягають негайному виконанню (ст.45 Зако­ну "Про прокуратуру").

Специфіка повноважень прокурора у галузі, що розглядається, обу­мовлена тим, що: 1) вони визначаються як Законом "Про прокуратуру", так і кримінально-виконавчим, кримінально-процесуальним та іншим законо­давством, наказами Генерального прокурора України та підпорядкованими йому прокурорами у межах наданих повноважень; 2) окремі з них мають владно-розпорядчий характер (обов'язкові для виконання), інші - випливають із загальнонаглядових повноважень прокурора (обов'язкові для розгляду), деякі - пов'язані з такою галуззю діяльності прокурора, як участь у розг­ляді справ у судах, а також з наглядом за додержанням законів при про­веденні дізнання та досудового слідства (у кримінальних справах про злочини, вчинені в установах виконання покарань); 3) вони спрямовані на додержання законів як посадовими особами вказаних установ, так і вико­нання вимог закону самими засудженими (оскільки без останнього немож­ливе додержання прав інших осіб, позбавлених волі).

Повноваження прокурорів з нагляду за додержанням законів при ви­конанні судових рішень у кримінальних справах або відповідних територіальних прокурорів, якщо у структурі прокуратур обласного рівня не створені спеціалізовані прокуратури, мають багато­плановий характер, які конкретизовані у п. 7 галузевого наказу, зокрема:

• наглядову діяльність за додержанням законів у виправних та виховних колоніях, виправних центрах, арештних домах та дільницях слідчих ізоляторів на території виправних колоній, багатопрофільних лікарнях для засуджених;

• нагляд за додержанням законів при провадженні дізнання та досудового слідства у справах про злочини, вчинені у зазначених установах, згідно з вимогами галузевого наказу Генерального прокурора України, що регламентує питання організації прокурорського нагляду за додержанням законів органами, які проводять дізнання та досудове слідство;

• досудове слідство відповідно до ч. 1 ст. 112 КПК України у кримінальних справах про злочини, вчинені у виправних та виховних колоніях, виправних центрах, дільницях слідчих ізоляторів та арештних домах на території виправних колоній, у тому числі й працівниками цих установ, згідно із вказівкою прокурора області або його заступника, відповідального за організацію нагляду за розслідуванням кримінальних справ слідчими органів прокуратури;

• представництво інтересів громадян і держави в судах, вжиття заходів, спрямованих на своєчасне і реальне виконання судових рішень за заявленими ними позовами;

• підтримання державного обвинувачення, а також участь у судових засіданнях при вирішенні питань, пов'язаних з виконанням вироків, згідно з їх компетенцією;

• нагляд за додержанням законів у діяльності спостережних комісій місцевих органів влади у частині їх взаємодії з установами виконання покарань.

У регіонах, де слідчі ізолятори, спеціальні палати протитуберкульозних закладів Міністерства охорони здоров'я України розташовані за межами обласних центрів, прокурори обласної ланки за погодженням з галузевим управлінням Генеральної прокуратури України можуть покладати здійснення нагляду на міських, районних, міжрайонних прокурорів за місцем розташування цих установ.

Огляд місця події, інші першочергові слідчі дії у невідкладних випадках проводити працівникам територіальної прокуратури, про що негайно повідомляти відповідного прокурора з нагляду за додержанням законів при виконанні судових рішень у кримінальних справах.

Зазначені повноваження можливо поділити на: 1) загальнонаглядові; 2) владно-розпорядчі; 3) процесуальні.

Нагляд за додержанням законів у цій сфері включає в себе не тільки виявлення порушень закону, але й вжиття заходів щодо їх усунення. Повноваження прокурора носять владно-розпорядчий характер, оскільки прокурор, використовуючи свої повноваження, безпосередньо поновлює порушені права і законні інтереси. Він зобов'язаний негайно звільнити особу, яка незаконно перебуває в місцях попереднього ув'язнення, обмеження чи позбавлення волі, його постанови і вказівки щодо встановлених законодавством порядку і умов тримання засуджених є обов'язковими і підлягають негайному виконанню. В основі них повноважень знаходиться правозабезпечувальна направленість прокурорського нагляду, обумовлена специфікою діяльності установ виконання покарань, правовим статусом засуджених тощо.

У своїй діяльності прокурор використовує й загальнонаглядові повноваження такі, як: перевірка стану додержання законів в установах виконання покарань, законності наказів, розпоряджень та постанов адміністрації, зупинення їх виконання, опротестування або скасування їх у разі невідповідності законодавству, отримання від посадових осіб пояснень з приводу допущених порушень тощо. Крім того, відповідно до ст. 24 Закону України „Про прокуратуру" залежно від характеру порушення закону прокурор має право винести мотивовану постанову про дисциплінарне провадження, провадження про адміністративне правопорушення або про порушення кримінальної справи стосовно винних осіб.

Окремі з повноважень прокурора визначені нормами кримінально-процесуального законодавства. Зокрема законом передбачена обов’язкова участь прокурора в судовому розгляді справ про застосування умовно-дострокового звільнення від покарання і заміну покарання більш м’яким, інших питань, зв’язаних з виконанням вироку, відповідно до ст.411 КПК України. Прокурор наділений правом подання апеляції на постанови та ухвали суду (судді), які винесені у порядку виконання вироку (ст. ст. 407, 408, 408-2, 408-3, 410 КПК України).При реалізації своїх повноважень прокурор використовує певні правові засоби.

Правові засоби прокурорського нагляду – це, перш за все, форми та методи діяльності прокурора, передбачені законом (Законом України „ Про прокуратуру”, кримінально-виконавчим, кримінально-процесуальним та іншим законодавством), деякі з них визначені наказами Генерального прокурора України, прокурорів обласного рівня тощо.

Форми прокурорського нагляду – це види діяльності прокурора з виконання функцій нагляду і реалізації повноважень у межах, наданих законом.

Методи нагляду - це способи, шляхи реалізації можливостей, передбачених формою прокурорського нагляду. Методи включають як певні способи, прийоми здійснення прокурором своїх повноважень, так і самі повноваження прокурора, в яких реалізується його функція нагляду.

Використання прокурором форм та методів нагляду тісно пов’язане з наданими йому законом повноваженнями. Останні реалізуються в процесі використання тих чи інших форм та методів нагляду в межах визначених законом повноважень.

Форми і методи використання повноважень прокурорів регламентуються наказами Генерального прокурора України, прокурорів обласного рівня та рішеннями колегіальних органів відповідних прокуратур (рішення колегій, оперативних, міжвідомчих нарад) у межах, встановлених законом.

Відомчі нормативні акти спрямовані на забезпечення оптимальної організації діяльності прокурора для повного і своєчасного використання наданих йому повноважень, оперативного і фактичного усунення виявлених порушень закону, поновлення порушених прав і свобод людини і громадянина, притягнення до відповідальності посадових або службових осіб, визнаних винними у таких порушеннях, до передбаченої законом відповідальності.

Для забезпечення виконання прокуратурою покладених функцій та завдань законом гарантується незалежність прокурора від будь-якого впливу при реалізації наданих йому повноважень. Перш за все, заборонено покладення на органи прокуратури функцій, не передбачених законом, працівники прокуратури не можуть належати до будь-яких політичних партій чи рухів. Органам державної влади усіх рівнів, їх посадовим особам заборонено втручатися в діяльність прокуратури.

Законні вимоги прокурора є обов’язковими для усіх підприємств, установ, організацій, незалежно від форм власності, посадових осіб і громадян повинні виконуватись невідкладно або у визначений законом чи прокурором строк. Рішення, прийняте прокурором може бути оскаржене вищому прокурору або у суді.

Порядок реалізації прокурором повноважень при здійсненні нагляду за додержанням законів при виконанні судових рішень у кримінальних справах та інших примусових заходів регламентується КПК, КВК, Кодексом України про адміністративні правопорушення, законами України „Про міліцію”, „Про Державну кримінально-виконавчу службу”, а також наказами і розпорядженнями Генерального прокурора України.

Прокурор при здійсненні нагляду за додержанням законів при виконанні судових рішень у кримінальних справах та інших примусових заходів наділеній як загальним так і спеціальним обсягом повноважень, що характеризуються особливостями об’єкту та предмету нагляду, який:

• має ініціативний, системний характер, оскільки прокурорські перевірки у піднаглядних органах і установах проводяться не лише при наявності повідомлень про порушення законності, а і за встановленою галузевим наказом періодичністю;

• розрахований на особистий, безпосередній вплив на стан додержання законів у піднаглядних органах і установах;

• повноваження прокурора носять імперативний характер і зорієнтовані на негайне реагування на виявлені порушення закону;

• спрямований не лише на виявлення, але і на запобігання порушенням закону.