1.3. Організаційно-правова основа місцевого самоврядування в Україні як вихідний чинник регламентування на місцевому рівні.

Правова основа становить сукупність правових норм, що регулюють суспільні відносини, які виникають у процесі організації й функціонування органів публічної влади, закріплюють елементи їх організації і діяльності. (2) Правову основу місцевого самоврядування можна представити наступними взаємопов’язаними і взаємообумовленими складовими:

- Українське законодавство — Конституція України, закони "Про місцеве самоврядування в Україні" 1997 р., "Про ратифікацію Європейської хартії місцевого самоврядування" 1997 р., "Про вибори депутатів місцевих рад та сільських, селищних, міських голів", "Про статус депутатів місцевих рад" 2002 р., "Про органи самоорганізації населення" 2001 р., "Про службу в органах місцевого самоврядування" 2001 р., "Про столицю України — місто-герой Київ" 1999 р., "Про всеукраїнський та місцеві референдуми" 1991 р., "Про порядок висвітлення діяльності органів державної влади та органів місцевого самоврядування в Україні засобами І масової інформації". Положення про загальні збори громадян за місцем проживання в Україні, затверджене Постановою Верховної Ради України 1993 р., Хартія українських міст 1997 р. Загальних зборів Асоціації міст України. Компетенція органів місцевого самоврядування деталізується у галузевих законах.

- Міжнародно-правові акти—Всесвітня декларація місцевого самоврядування 1985 р., прийнята Всесвітньою асоціацією місцевого самоврядування. Європейська декларація прав міст 1992 р., прийнята Постійною конференцією місцевих і регіональних органів влади Європи (СІДАЕ) Ради Європи, Європейська хартія міст 1992 р., Хартія Конгресу місцевих і регіональних влад Європи (КМРВЄ) 1994 р., ухвалена Комітетом Міністрів;

3. Локальні нормативно-правові акти—статути територіальних громад, регламенти місцевих рад, положення про символіку територіальної громади та інші акти, які приймаються органами і посадовими особами місцевого самоврядування.

Правовий статус місцевого самоврядування у містах Києві та Севастополі, Автономній Республіці Крим визначається згаданими актами з особливостями, передбаченими законами про міста Київ і Севастополь (2).

Одним із основних елементів організаційної основи місцевого самоврядування є територіально громада. Вона є важливим джерелом для інституту місцевого самоврядування, муніципальної влади.

Територіальна громада - жителі, об'єднані постійним проживанням у межах села, селища, міста, що є самостійними адміністративно-територіальними одиницями, або добровільне об'єднання жителів кількох сіл, що мають єдиний адміністративний центр.(5)

Власно кажучи, всі повноваження місцевого самоврядування є компетенцією територіальних громад , які можуть виконуватися ними як безпосередньо, так і через утворені територіальними громадами органи та обраних посадових осіб. Одночасно у територіальних громад є деякі повноваження, які не можуть бути перекладені на органи чи посадові особи місцевого самоврядування і вирішуються ними безпосередньо. Проте, є також деякі питання, які не можуть вирішуватися територіальними громадами безпосередньо, а покладені на органи, що утворюються ними. До них відносяться питання пов’язані з обранням, призначенням, звільненням службових осіб, що належать до компетенції відповідних місцевих рад або голови. Крім того, територіальними громадами безпосередньо не можуть вирішуватися питання делегованих повноважень, адже вони державою виключно органам місцевого самоврядування. (15)

Формами безпосередньої діяльності громад є місцеві вибори, місцеві референдуми, загальні збори громадян за місцем проживання, місцеві ініціативи, громадські слухання, відкликання депутатів і виборних посадових осіб місцевого самоврядування, індивідуальні та колективні письмові звернення, опитування та анкетування з питань місцевого самоврядування, громадські експертизи, громадські роботи з благоустрою території та надання послуг соціальне незахищеним жителям населеного пункту, участь жителів у роботі органів місцевого самоврядування, громадські обговорення проектів актів органів місцевого самоврядування та інші незаборонені Конституцією форми прямої місцевої демократії. (2)

Інших форм безпосередньої діяльності громад та їх членів визначені статтями 38-40, 69-71,141 Конституції, законами "Про всеукраїнський та місцеві референдуми", "Про місцеве самоврядування в Україні", "Про вибори депутатів місцевих рад та сільських, селищних, міських голів", "Про статус депутатів місцевих рад" тощо.

Формами опосередкованої реалізації громадами свого права на місцеве самоврядування є органи та посадові особи місцевого самоврядування.

Органами, що представляють відповідні територіальні громади, є сільські, селищні, міські ради, яким у системі органів місцевого самоврядування належить провідна роль.

Рада обирається місцевим товариством на основі загального, рівного і прямого виборчого права при таємному голосуванні і виражає волю всього населення поселення, надаючи їй загальнообов’язкового характеру і здійснюючи в такий спосіб свої владні повноваження.

Чисельний склад рад України неоднаковий навіть для поселень з одним адміністративним статусом. Згідно із Законом «Про вибори депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад та сільських, селищних, міських голів» загальний склад ради визначається відповідно до чисельності населення у поселенні. (Додаток)

Депутатом може бути обраний громадянин України, який має право голосу і на день виборів досяг 18 років. Право висування кандидатів у депутати реалізується виборцями через місцеві організації партій (блоки) або шляхом само висування.

Закон України «Про місцеве самоврядування» визначив понад 50 питань виняткової компетенції місцевих рад. Згідно зі ст. 25 даного Закону сільські, селищні, міські ради правомочні розглядати і вирішувати питання, віднесені Конституцією України, цим та іншими законами до їх відання.

Законодавством визначено, що обраний депутат представляє інтереси всієї територіальної громади, має всю повноту прав, що забезпечують його активну участь у діяльності ради та утворюваних нею органів, має обов'язки перед виборцями, радою та її органами, виконує їх доручення.

Частина депутатів ради володіють особливим статусом, будучи посадовими особами ради. До них належать секретар ради та голови постійних та контрольних комісій.

Секретар сільської, селищної, міської ради обирається за пропозицією сільського, селищного, міського голови відповідною радою з числа її депутатів на строк повноважень ради та працює на постійній основі.

Найважливішою організаційно-правою формою діяльності ради є сесія. Тільки в рамках сесії рада діє як колегіальний представницький орган. Зміст цього періоду становлять пленарні засідання ради, а також засідання постійних комісій, що проводяться з метою реалізації повноважень ради, шляхом розгляду питань порядку денного та прийняття рішення.

Сесії відповідних рад скликаються головою або секретарем ради не менше 1 разу на квартал. Перша сесія новообраної ради скликається відповідною територіальною виборчою комісією не пізніше ніж через місяць після обрання ради у правомочному складі. Її відкриває і веде голова цієї виборчої комісії. Він інформує раду про результати виборів депутатів та сільського, селищного, міського голови і визнання їх повноважень.

Сесію сільської, селищної, міської ради відкриває і веде голова відповідної ради, крім випадків передбачених законом.

Сесія ради є правомочною, якщо в її пленарному засіданні бере участь більше половини від загального складу ради. Сесії ради проводяться гласно. У разі необхідності рада може прийняти рішення про проведення закритого засідання. Протоколи сесій сільської, селищної, міської ради, прийняті нею рішення підписуються головою відповідної ради, а у разі його відсутності – відповідно секретарем сільської, селищної, міської ради, заступником голови районної в місті, районної, обласної ради.

Постій комісії ради є органами ради, що обираються з числа її депутатів для вивчення, попереднього розгляду і підготовки питань, які належать до її відання, здійснення контролю за виконанням рішень ради, її виконкому.

Організація роботи постійної комісії ради покладається на голову комісії. Голова комісії скликає і веде засідання комісії, дає доручення членам комісії, представляє комісію у відносинах з іншими органами, об’єднаннями громадян, підприємствами, установами, організаціями, а також громадянами, організовує роботу по реалізації висновків і рекомендацій комісій.

Засідання комісії скликаються в міру необхідності і є прамочними, якщо в цьому бере участь не менш як половина від загального складу комісії. Рекомендації постійних комісій підлягають обов’язковому розгляду органами, підприємствами, організаціями, установами, посадовими особами, яким вони адресовані.

Постійна комісія для вивчення питань, розробки проектів рішень ради може створювати підготовчі комісії і робочі групи із залученням представників громадськості, вчених і спеціалістів.

Вищою посадовою особою місцевого самоврядування, яка надулена громадою повноваженнями по здійсненню представницьких, виконавчих і контрольних функцій є голова.

Він здійснює три осно­вні функції: 1) представляє територіальну громаду у відно­шеннях з іншими територіальними громадами, органами державної влади, підприємствами, установами і організаціями. 2) головує на пленарних засіданнях відповідної ради; 3) очолює виконавчий комітет відповідної ради.

Вибори сільського, селищного, міського голови проводяться за мажоритарною виборчою системою відносної більшості в єдиному одномандатному окрузі на основі загального, рівного, прямого виборчого права шляхом таємного голосування строком на чотири роки в по­рядку, визначеному Законом України «Про вибори депутатів місцевих рад та сільських, селищних, міських голів», і здійс­нює свої повноваження на постійній основі. При цьому сільським, селищним, міським головою може бути обраний громадянин України, який проживає на території від­повідно села, селища, міста і на день виборів досяг 18 років. Сільський, селищний, міський голова не може бути депутатом будь-якої ради, суміщати свою службову діяльність з іншою посадою, в т.ч. на громадських засадах, займатися підприємницькою діяльністю, отримувати від цього прибуток.

Повноваження сільського, селищного, міського голови починаються з моменту оголошення відповідною сільсь­кою, селищною, міською виборчою комісією на пленарно­му засіданні ради рішення про його обрання і закінчуються в момент вступу на цю посаду іншої обраної відповідно до закону особи. При вступі на посаду голова зачитує присягу.

Закон передбачає можливість дострокового припинення його повноважень у разі:

• його звернення з особистою заявою до відповідної ради про складення ним повноважень голови;

• припинення його громадянства;

• набрання законної сили обвинувальним вироком що­до нього;

• порушення ним вимог щодо обмеження сумісності його діяльності з іншою роботою (діяльністю), встановлених цим Законом;

• визнання його судом недієздатним, безвісно відсут­нім або оголошення таким, що помер;

• його смерті.

Крім того, якщо голова порушує Конституцію або зако­ни України, права і свободи громадян, не забезпечує здійс­нення наданих йому повноважень або в інших випадках, його повноваження можуть бути припинені достроково за рішенням місцевого референдуму або за рішенням відпові­дної ради, прийнятим шляхом таємного голосування не менш як двома третинами голосів депутатів від загального складу ради.

Одним із елементів управління поселеннями, значення якого постійно підвищується, є виконавчі органи рад, що відповідають за повсякденне управління, підготовку і реалізацію рішень представницьких органів місцевого самоврядування, розпоряджень голови територіальної громади. до зазначених структур належать як виконавчий орган загальної компетенції (виконавчий комітет ради), так і органи спеціальної компетенції (управління, відділи, департаменти, комісії тощо).

Статус виконавчих органів місцевого управління зафіксований у Законі України «Про місцеве самоврядування в Україні». Відповідно до чинних норм виконавчим органом сільської, селищної, міської ради є виконавчий комітет, що утворюється на термін її повноважень. Після закінчення повноважень ради і голови територіальної громади виконавчий комітет здійснює свої повноваження до формування нового складу виконкому.

Персональний склад ради затверджується радою за пропозицією голови територіальної громади. утворення виконкому, затвердження його персо- нального складу, як правило, відбувається на першій сесії відповідної ради.

Відповідно до Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» до складу виконавчого комітету ради за посадою входять голова територіальної громади, який головую на засіданні виконкому, заступник(-и) голови з питань діяльності виконавчих органів ради, керуючий справами виконавчого комітету, а також керівники відділів, управлінь та інших виконавчих органів ради. Членами виконкому не можуть бути депутати відповідних рад. Проте, в Законі закріплено положення про те, що до складу виконавчого комітету ради входить за посадою секретар відповідної ради.

Виконавчий комітет ради є підзвітним і підконтрольним раді, що його утворила, а з питань здійснення ним повноважень органів виконавчої влади – також підконтрольний відповідним органам виконавчої влади.

Виконком може розглядати і вирішувати будь-які питання, як самоврядні, так і делеговані, віднесені до ст. 27-41 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» до відання виконавчих органів ради.

Основною формою роботи виконавчого комітету відповідної ради є його засідання. засідання виконкому скликаються головою територіальної громади, а в разі його відсутності чи неможливості виконанням ним цієї функції – заступником сільського, селищного, міського голови з питань діяльності виконавчих органів ради в міру необхідності, але не рідше одного разу на місяць, і є правомочними якщо в них бере участь більше половини від загально складу виконкому. На засіданні виконкому мають право бути присутні депутати, що обрані у відповідні поселення. Нормативними актами, які приймає виконком на своїх засіданнях є рішення, які підписуються головою виконавчого комітету ради.

Інші питання роботи виконкому регулюються їхніми регламентами. Організація роботи виконавчого комітету ради покладається на його апарат, яким керує керуючий справами. Виконавчий комітет є юрособою.

Сільська, селищна, міська рада в межах затверджених нею структури і штатів може створювати відділи, управління та ін. виконавчі органи ради для здійснення повноважень, що належать до їх відання.

Відділи, управління та ін. виконавчі органи ради є підзвітними і підконтрольними раді, яка їх утворила, підпорядкованими її виконавчому комітету, сільському, селищному, міському голові.

Керівники відділи, управління та ін. виконавчі органи ради призначаються на посаду і звільняються з посади відповідним головою ради, а у випадках, передбачених законом, - за погодженням з відповідним органом виконавчої влади.

Положення про відділи, управляння та ін. виконавчі органи ради затверджуються відповідною радою. Організація внутрішньої роботи відділу, управління та ін. виконавчих органів ради здійснюється відповідно до їх регламентів.

Повноваження виконавчих органів місцевих рад визначаються у главі 3 розділу 2 Закону України «Про органи місцевого самоврядування», а також у численних галузевих законах.