Развитие антимонопольного законодательства: этапы и тенденции.
История антимонопольного законодательства в России началась еще до возникновения собственно рыночной экономики. Первый антимонопольный закон «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности» был принят в 1991 г. Контроль за его выполнением осуществлял созданный годом ранее антимонопольный орган, носивший название сначала Государственного комитета по антимонопольной политике и поддержке новых экономических структур, затем Министерства по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства и, наконец (с 2004 г.), Федеральной антимонопольной службы. Российский антимонопольный орган, в отличие от многих зарубежных, не был и не является независимым: в настоящее время он подчинен Правительству РФ. Закон «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности» опирался в основном на содержание и опыт применения европейского антимонопольного законодательства. Изначально он был рассчитан на более широкую область применения, чем в большинстве других стран, включая нормы не только о незаконности ограничивающих конкуренцию соглашений, злоупотребления доминирующим положением и контроле сделок слияний, но и о недобросовестной конкуренции, ограничении конкуренции со стороны органов власти, а позже — и об антимонопольных требованиях к торгам. До 2004 г. собственно дела о нарушении антимонопольного законодательства играли в деятельности ФАС подчиненную роль. Непосредственной причиной этого выступала крайне низкая планка применяемых штрафов. Например, в начале 2000-х гг. по искам ФАС взыскивалось всего 20–30 млн. рублей штрафов ежегодно. Наибольшее число дел, связанных собственно с бизнесом, составлял контроль сделок слияний, а также дела, касающиеся нарушения законодательства о рекламе. Отдельным островком выступала конкурентная политика на финансовых рынках, которая даже была регламентирована специальным законом (закон «О защите конкуренции на рынках финансовых услуг», 1999).
Новый этап в развитии антимонопольной политики в России начинается с образования ФАС и назначения его руководителем И.Ю. Артемьева. Активность антимонопольного органа растет. Еще до пересмотра стандартов санкций величина налагаемых штрафов возрастает в три раза, составляя свыше 80 млн. рублей в год. Резко снижается планка предварительного контроля слияний, и становится ясно, что ФАС в отношениях с бизнесом всерьез намерен переключаться с выполнения функций контроля сделок на преследование за нарушения антимонопольного законодательства.
В течение двух лет разрабатывается и в 2006 г. Принимается новый закон — «О защите конкуренции». В этом законе появляются новые понятия, или по крайней мере новые определения традиционных понятий — коллективного (в противоположность индивидуальному) доминирования, согласованных действий, монопольно высокой цены. Несмотря на то, что ФАС с самого начала функционирования становится одним из наиболее открытых органов исполнительной власти и новый закон проходит открытое обсуждение не только в министерствах, но и на многочисленных экспертных площадках, представители бизнеса не проявляют большого интереса к содержанию этого закона.
Последующие два года позволили убедиться в том, что новый закон послужил лишь прологом. В 2007 г. принимаются поправки в КоАП, вводящие систему оборотных штрафов за нарушение антимонопольного законодательства. Благодаря этим поправкам уже в следующем 2008 г. размер взысканных ФАС штрафов повышается до 1,5 млрд. рублей (рис. 2.1). При этом 1,5 млрд. — лишь чуть более одной десятой наложенных решениями антимонопольных органов штрафов, достигающих 13 млрд. рублей. Одновременно растет число дел по фактам соглашений и, особенно, согласованных действий. Однако поистине переломным моментом в истории антимонопольной политики России становится осень 2008г., когда возбуждаются дела против «большой четверки» нефтяных компаний (Газпромнефти, Лукойла, Роснефти, ТНК-ВР), в которых используются и новые концепции закона (концепция коллективного доминирования и определение монопольно высокой цены), и новые стандарты оборотных штрафов. По делам, возбужденным в 2008 г., ФАС принимает решение о взыскании с «большой четверки» штрафов в размере 5,4 млрд. рублей, а по второй волне дел
2009 г. — 20,7 млрд. Решения ФАС оспариваются в разных судебных инстанциях, однако после решения Высшего Арбитражного Суда по делу ТНК-ВР (май 2010 г.) чаша весов склоняется в сторону антимонопольного органа. Решение о выработке мирового соглашения (осень 2010 г.), принятое совершенно в духе российской внутренней политики, подтвердило возросший авторитет ФАС в системе органов власти и способность использовать инструменты антимонопольного законодательства для решения политических (или популистских) задач.
Тем временем рост активности антимонопольных органов продолжается и за пределами крупнейших дел (рис. 2.1). За три года с момента принятия закона «О защите конкуренции» практически учетверяется число дел, возбужденных по фактам соглашений и согласованных действий, в полтора раза растет и без того немалое число дел по фактам злоупотребления доминирующим положением. Сложно сказать, насколько долго будет продолжаться тенденция расширения масштабов применения антимонопольных запретов. Во всяком случае, в I полугодии 2010 г. темпы роста полностью сохранились: число дел, возбужденных по факту нарушения ст. 10 (за злоупотребление доминирующим положением), выросло по сравнению с первым полугодием предшествующего 2009 г. на 23%, по нарушениям ст. 11 (соглашения и согласованные действия) — на 55%.