89. Російсько-американські відносини в 1991 – 1999 рр. Американо-російські відносини в умовах формування моделі партнерства (1991-1999 рр.)

О.В.Крапівін

Після закінчення “холодної війни” і виходу Росії на міжнародну арену як суб’єкта міжнародних відносин, перед Сполученими Штатами з’явилась проблема розробки нової доктрини щодо Російської Федерації. Вона повинна була базуватися на засадах співробітництва і партнерства. Держсекретар М.Олбрайт наголосила в цьому контексті: “Наше завдання полягає в тому, оскільки це в наших інтересах, аби керувати наслідками розпаду радянської імперії, допомогти Росії інтегруватися в співтовариство, частиною якого ми являємося і в кінцевому рахунку сприяти РФ в досягненні процвітання... Це також означає підтримку Росії до тих пір, поки вона рухається у вірному напрямку” [1]. І тому на початку дев’яностих Росією і США була зроблена спроба формування нової моделі американо-російських відносин – моделі партнерства, що базувалася не тільки на спільності національних інтересів, тобто питаннях безпеки, але й на спільності цінностей. Розвиток відносин США з Росією на новій основі почався ще за адміністрації Буша – старшого і був продовжений президентом Клінтоном. В цей період були визначені основні принципи нового американського підходу у відносинах з Росією.

Концепцію партнерства між Сполученими Штатами і Росією було сформовано і документально оформлено на початку 90-их років. Правовою основою американо-російських відносин стали наступні документи: Кемп-Девідська декларація президентів Буша і Єльцина про нові відносини (1 лютого 1992 року); Хартія російсько-американського партнерства і дружби (17 червня 1992 року); Ванкуверська декларація (квітень 1993 року) і Московська декларація (січень 1994 року) [4].

Відомо, що Росія успадкувала від СССР разом з ракетно-ядерним потенціалом і іншим політичним, економічним і психологічним спадком пріоритетність російсько-американських зв’язків. Курс на партнерство з Заходом було взято першим президентом Росії Б.Єльциним і командою лібералів-західників, що склали основу його уряду. Цікавим є те, що Російська Федерація сподівалась на значну фінансову компенсацію в обмін на скорочення ядерного потенціалу та її рух до західних стандартів [5].

Важливою подією в визначенні змісту і принципів розвитку американо-російських відносин стала перша зустріч президента Росії з новообраним американським президентом Біллом Клінтоном, яка проходила 3-4 квітня 1993 року у Ванкувері. Обидва президенти підтвердили свою прихильність розвиткові американо-російського партнерства і дотриманні Кемп-Девідської декларації і Вашингтонської хартії партнерства і дружби. За результатами другої зустрічі, яка відбулася в січні 1994 року, було підписано Московську декларацію, яка проголошувала перехід американо-російських відносин у якісно нову стадію стратегічного партнерства на засадах рівності, взаємної вигоди, визнанні національних інтересів один одного [6].

Клінтон, будучи ще кандидатом в президенти, у новій стратегії національної безпеки від 1994 року часто критикував політику Буша стосовно Росії. Тому у власній зовнішньополітичній програмі розвиток відносин з Москвою, допомога у встановленні демократичних інститутів і ринкової економіки були одними з пріоритетних напрямків. Відзначалось, що відносини з Росією будуть будуватися “з врахуванням регіональних викликів і можливостей”. Однією із складових нової американської стратегії національної безпеки стала підтримка демократичних і ринкових реформ у пострадянській Росії. Було заявлено, що “ніде успіх демократичних перетворень не є для Сполучених Штатів важливішим, ніж в цих країнах” (Росії і інших країнах СНД) [7].

Офіційно декларувались дві взаємопов’язані цілі щодо Росії: підтримка демократичних перетворень і трансформації її політичних, економічних і соціальних інститутів; забезпечення безпеки США за рахунок скорочення арсеналів ядерної зброї, що накопичились за роки “холодної війни”, недопущення розповсюдження зброї масового знищення (ЗМЗ) і технологій її виробництва. В Сполучених Штатах побоювалися того, що російська ядерна зброя може потрапити в руки терористичних режимів. Розповсюдження ЗМЗ проголошувалося головним ворогом безпеки США. Звідси і прагнення Штатів до співробітництва з Росією в області контролю над нерозповсюдженням ЗМЗ.

Між США і Росією була укладена також угода про мирне використання збагаченого урану, добутого з ядерної зброї. Це є одним з прикладів прагнення Вашингтону зміцнити свою безпеку на основі співробітництва з Росією. Відповідно до угоди уран, добутий з демонтованих радянських ядерних боєголовок, переробляється в паливо для АЕС і реалізується в США за комерційними цінами. За умовами угоди, Росія зобов'язувалась продати Сполученим Штатам до 500 тон сировини за 12 млрд. доларів протягом 20 років. Цією угодою Вашингтон намагався сприяти утилізації урану, атомного спадку колишнього СССР і одночасно переорієнтувати Мінатоменерго РФ на пошук покупців цієї продукції на світовий ринок. До 2000 року в Сполучені Штати було експортовано 80 тонн цієї сировини, достатньої для виготовлення 3 тисяч ядерних боєголовок. За 8 років спільної роботи в цій галузі було дезактивовано приблизно 5 тисяч російських ядерних боєголовок [8].

На саміті у Ванкувері 1993 року президенти домовились про створення міжвідомчих комісій, які повинні були займатися розвитком економічного співробітництва двох держав: з торгово-економічних питань, очолювану від російської сторони віце-прем'єром Шохіним, а від американської – міністром торгівлі США Брауном; та спільної американо-російської комісії з економічного і технічного співробітництва (відомої як комісія Гор – Черномирдин) [9].

У вересні 1994 було підписано на американо-російському саміті двосторонню угоду, яка отримала назву “Партнерство для економічного прогресу”. США офіційно закріпили за Росією статус країни з ринковою економікою. Наприкінці 90-тих років Сполучені Штати зайняли друге місце (після ФРН) як основний торговельний партнер Росії. Обсяг взаємної торгівлі після 1992 року збільшився в 2,5 рази. Її пік припав на 1998 рік, коли вона досягла 9,5 млрд. дол. (6% зовнішньоторговельного товарообігу Росії) [10].

Економічна криза 1998 року в Росії показала всю неспроможність політики, що проводилася урядом Єльцина і підтримувалася МВФ. Все частіше стали лунати звинувачення на адресу США, які нав’язують Москві свої рецепти економічного оздоровлення, втручаються у внутрішні справи. Однак в Вашингтоні не стали переглядати російську політику, Сполучені Штати як і раніше вимагали продовження реформ [11].

В політичній сфері в Вашингтоні орієнтувались на підтримку Єльцина і його уряду, оскільки з його політикою в США пов’язували успіх демократизації Росії. Для Штатів Єльцин був найбільш прийнятною фігурою у справі конструктивного співробітництва з цією країною. Він уособлював крах комунізму, поєднував в собі рішучість і стійкість у боротьбі зі своїми внутрішніми ворогами. Адміністрація Клінтона підтримала всі ключові внутрішньополітичні кроки російського президента, навіть такі, які очевидно суперечили духові демократії. Однак підтримкою Єльцина і його уряду США сильно скомпрометували себе в очах російської громадськості. Дії американської адміністрації стали оцінюватися нею як такі, що спрямовані на подальше послаблення і дезінтеграцію Росії і посилення її залежності від політики Сполучених Штатів [12].

Але вже в 1995 році американо-російські відносини погіршилися: надто явною була невідповідність зовнішньополітичних обіцянок американського президента. Після перемоги республіканців на проміжних виборах до Конгресу у 1994 році законодавці вдалися до перегляду російського напрямку в зовнішньополітичному курсі президента Клінтона. Конгрес зокрема погрожував вжити економічних санкцій щодо Росії в разі неприйняття їхніх умов і тих чи інших політичних питань [13].

В січні 1996 року новим міністром закордонних справ Росії було призначено Є.Примакова. В Сполучених Штатах до нового міністра, який на Заході мав репутацію жорсткого політика, поставились з тривогою і недовір’ям. Він критикував курс Козирєва за домінування проамериканського напрямку російської зовнішньої політики та ігнорування інших. Виходячи з фахової підготовки нового міністра стало приділятися більше уваги далекосхідному і азійському напрямкам російської політики, зокрема співробітництву з Китаєм, Індією, Іраном та Іраком. Простір СНД було проголошено зоною національних інтересів Російської Федерації. В Вашингтоні політику Примакова оцінили як “суперництво”. Разом з тим, в США високо оцінювали перспективи плідного співробітництва з Росією, коли її міністром закордонних справ став Примаков.

Нова хвиля розширення НАТО передбачала прийняття до Альянсу низки країн Східної Європи (колишніх членів ОВД) і Балтії. Росія виступала особливо критично проти розміщення ядерної зброї на території нових членів і включення до НАТО країн Балтії. США заявили, що не мають наміру погоджувати з Росією коло держав, які вступатимуть до Альянсу. Разом з тим, Росії було запропоновано співпрацю з НАТО в рамках програми “Партнерство заради миру”, а в 1997 році було підписано Основоположний акт про взаємні відносини, співробітництво і безпеку між Російською Федерацією і НАТО, на основі яких було створено Спільну постійну раду Росія – НАТО. Росія отримала гарантії нерозміщення ядерної зброї на території нових членів [14]. Говорячи про вищезазначену раду, варто зазначити, що вона не стала міцним механізмом співробітництва Росії і НАТО. Балканська криза звела нанівець діяльність цієї структури.

Постійне занепокоєння Вашингтона викликало співробітництво Росії з Іраном у галузі ядерних і ракетних технологій, а також допомога Москви в будівництві АЕС в Бушері. Вашингтон виступив з вимогою припинити контакти російських організацій з Іраном в галузі військово-технічного співробітництва, погрожуючи їм санкціями.

Сполучені Штати жорстко критикували Росію за збереження військових баз на території країн СНД та за економічну політику. Всі спроби останньої, спрямовані на інтеграцію на пострадянському просторі, визначались як відродження імперських амбіцій Росії.

Росія ж робила ставку на збереження в американо-російських стратегічних відносинах ролі Договору ПРО (технічної протиракетної оборони) від 1973 року, оскільки вона розуміла, що зіткнеться з серйозними економічними проблемами при кардинальному вдосконаленні своїх систем ПРО чи при розробці нових зразків наступальних стратегічних сил для прориву американської протиракетної системи території країни в разі конфлікту [15].

Так само гострі суперечки викликало питання ПРО ТВД. Слід зауважити, що спори навколо цих систем є одним із найгостріших моментів у взаємовідносинах між США і Росією. Питання стосовно ПРО ТВД стало на порядок денний у 1993 році, коли Сполучені Штати внесли в Постійну консультативну комісію питання (ПКК) пропозицію стосовно уточнення сфери дії Договору ПРО з тим, щоб дозволити проведення випробувань і розгортання систем ПРО ТВД нового покоління з підвищеними бойовими можливостями [16].

Адміністрація Клінтона вважала, що нові системи ПРО ТВД необхідні для захисту союзників і військ США від противників, озброєних бойовими ракетами середньої і малої дії.

На травневій зустрічі 1995 року відбувся ряд двосторонніх обговорень щодо конкретних елементів угоди в області розмежування систем ПРО. В спільній американо-російській заяві від 10 травня 1995 року зафіксовано: “Сторони готові вивчати можливості для спільних зусиль в області оборони, в тому числі і по забезпеченню раннього повідомлення про діяльність в сфері ПРО ТВД, для технічного співробітництва в галузях, що пов’язані з ПРО ТВД, і розширення програми співробітництва в питанні навчань в ній” [17].

В березні 1997 року на новій зустрічі президентів Росії і США в Хельсінкі була досягнута домовленість стосовно високошвидкісних систем (тобто систем з ракетою-перехоплювачем, що має швидкість більше ніж 3 км/сек.) [18]. А 26 вересня 1997 року в Нью-Йорку за участі міністрів закордонних справ РФ, США, Білорусії, Казахстану і України, представників і голів делегацій цих держав в ПКК відбулося підписання угод, що стосуються питань розмежування стратегічної і нестратегічної ПРО і правонаступництва щодо Договору ПРО 1972 року.

На цій зустрічі президенти Росії і США підтвердили наявність спільних інтересів для співробітництва в сфері нестратегічної ПРО. Сторони заявили про готовність вивчати шляхи комплексного співробітництва в сфері ПРО, а саме: в забезпеченні попереднього попередження щодо діяльності в області нестратегічної ПРО, в технічному співробітництві в областях, що належать до стратегічної ПРО, в розширенні існуючої програми співробітництва під час проведення навчань в області нестратегічної ПРО [19].

В 1999 році після серйозного погіршення відносин Росії зі Сполученими Штатами у зв'язку з різким запереченням Москви акції НАТО на Балканах, намітилось певне пожвавлення контактів між дипломатами та військовими стосовно проблеми ПРО. На зустрічі президентів Клінтона і Єльцина 20 червня 1999 року в Кьольні було досягнуто домовленості про дотримання обома державами всіх раніше підписаних угод щодо питань обмеження і скорочення озброєнь, а також щодо початку обговорення сторонами положень майбутнього договору СНО-3.

Історія переговорів щодо зазначеного розмежування в 1990-ті роки свідчить, з одного боку, про наявність різних політико-стратегічних підходів у Сполучених Штатів і Російської Федерації стосовно даної проблеми, а з іншого – про виключно важливе значення в її вирішенні військово-технічних факторів. Відповідно до офіційної політики в жовтні 1993 року адміністрація Клінтона запропонувала в ПКК, щоб розмежування між стратегічними системами і системами ПРО ТВД базувалися на демонстраційних можливостях (тобто даних випробувань) систем. Тепер США пропонували, щоб система ПРО визначалась як тактична система (система ТВД) за тактично-технічним критерієм, тобто якщо вона не випробовувалася проти цілі зі швидкістю більшою ніж 5 кілометрів за секунду. Відповідно, система ПРО, яка продемонструвала здатність перехопити ціль, яка рухається швидше, повинна розглядатися як стратегічна і, як наслідок, підлягати обмеженню відповідно до Договору ПРО [20]. Зауважимо, що Росія не прийняла дану пропозицію. В спільній заяві, виходячи з результатів травневої зустрічі 1995 року на найвищому рівні, президенти США і РФ, підтвердивши, що Договір є “межевим каменем” стратегічної стабільності, вперше в двосторонньому документі визнали: ефективні системи ПРО ТВД можуть бути розгорнуті в рамках Договору ПРО, але вони не повинні вести до його порушення чи обходу, і, що суттєвіше, Росія погодилась з тим, що масштаби розгортання систем ПРО ТВД як в кількісному, так і в географічному відношенні повинні визначатися не тільки американо-російськими домовленостями, але й ракетними програмами третіх держав, що погрожують кожній з сторін. Проте, ця заява не вирішила проблеми, і це питання, і загалом питання навколо ПРО, не було остаточно вирішено за час президентства Клінтона, цю проблему продовжив вирішувати Джордж Буш – молодший.

Але були також питання, які додавали гостроти в їхні відносини, зокрема процес поширення НАТО на Схід. Деякою мірою цю суперечку вдалося владнати, коли в 1997 році було підписано Основоположний акт про взаємні відносини, співробітництво і безпеку, але воно продовжує бути актуальним і сьогодні [21]. Залишилося до кінця невизначеним питання Договору ПРО, який Клінтон проголосив “межевим каменем” двосторонніх відносин. Все це свідчить, що американо-російські відносини були є і будуть одними з пріоритетних напрямків американської зовнішньої політики. Зрештою ці дві країни, як і 50 років тому, будуть, на нашу думку, визначати характер міжнародних відносин в майбутньому.

Іншим істотним питанням американо-російських відносин стало ядерне питання. Навіть самі американці не роблять секрету з того, що одним з найбільш важливих засобів забезпечення процвітання нації є військова міць держави, яка в свою чергу залежить від стану ядерних сил. Важливою передумовою активізації процесу скорочення ядерних озброєнь у 90-ті роки стало усвідомлення того, що подальше їх нарощування призводить не до зміцнення безпеки, а навпаки – до її ослаблення. Кількість ядерних боєзарядів уже давно перевершила ту межу, за якою настає обопільне знищення не тільки ядерних суперників, а й усієї земної цивілізації.

Усвідомлення такої глобальної ядерної небезпеки спричинило розвиток трьох тенденцій у галузі контролю та ядерного роззброєння. Перша тенденція стала характерною для політики неядерних країн. Вона полягала у створенні без’ядерних зон, зон вільних від ядерної зброї, а також у зміцненні без’ядерного статусу. Друга і третя тенденції були притаманні політиці ядерних країн. Сутнісними ознаками цих тенденцій стали значне обмеження та скорочення ядерних озброєнь. З’явилась стратегія “мінімального ядерного стримування”. Підхід Вашингтона до реалізації контролю над озброєнням визначають три головних чинника: 1) розпад Радянського Союзу з наступним припиненням глобальної конфронтації; 2) збільшення загрози розповсюдження ядерної зброї; 3) активізація міжнародного тероризму [22].

В другій половині 90-х темпи процесу ядерного роззброєння суттєво зменшились. Американська сторона звинувачувала в цьому Росію, та нератифікацію Російською Думою Договору СНО-2. Росія ж була невдоволена обмеженням її стратегічних інтересів через відмову НАТО, блока в якому США відіграють провідну роль, підписати згоду про нерозміщення ядерної зброї на територіях нових членів. Але компроміс був знайдений. В вересні 1997 року в Нью-Йорку міністр закордонних справ РФ С.Примаков та держсекретар США М.Олбрайт підписали пакет документів за Договором СНО-2, а 20 червня 1999 року президенти Б.Єльцин та Б. Клінтон домовились про те, щоб восени того ж року розпочати переговори по СНО-3, за яким кількість стратегічних ядерних боєзарядів знизиться до 2000-2500 одиниць.

І все ж залишається дискусійним постійне прагнення американців зберігати резерв ядерних боєзарядів. Це мало місце при підписанні всіх трьох договорів СНО. Вважається, що ядерний резерв має зробити свій внесок в досягнення чотирьох основних цілей: впевнити потенційних супротивників в недієвості погроз Сполученим Штатам; гарантувати безпеку союзників; стримувати агресію; знищити супротивників, якщо б агресія відбулась [23]. На рубежі 90-х років Сполучені Штати помітно активізували свої зусилля в боротьбі з розповсюдженням ядерної зброї, яка стала розглядатись, як одна з найбільших загроз національним інтересам США.

Крім цього, США почали проводити політику, спрямовану на зміцнення режиму нерозповсюдження ядерної зброї. В багатьох випадках політика Вашингтона в сфері нерозповсюдження була зорієнтована на “порогові” країни, так звані проліферанти. Серед них виокремлювалась так звана група “країн-вигнанців” (перш за все Ірак, Іран, КНДР), що проводили ворожу для Сполучених Штатів політику. Для примусу цих країн дотримуватись режиму нерозповсюдження, на думку Вашингтона, могли використовуватись навіть силові методи. Так в 1993 році в Пентагоні була розроблена “Оборонна ініціатива з контррозповсюдження”, що стала загальною частиною процесу реорганізації військових сил. Дана ініціатива була покликана вирішувати два завдання – запобігання розповсюдженню ядерної зброї та захист від неї.

Основною ж причиною висунення Вашингтоном розповсюдження зброї масового враження в якості загрози національній безпеці США, було те, що поява цієї зброї в більшості країн суттєвим чином могла обмежити претензії США на світове лідерство, що обмежує спектр можливих дій при вирішенні регіональних проблем на вигідних для себе умовах. Таким чином 1 жовтня 1998 року в Пентагоні було створене відомство – Управління зі зменшення загрози. Його метою була протидія процесам розповсюдження зброї масового ураження.

Отже, розгляд політики США в ядерній сфері дозволяє зробити висновок, що в існуючій геополітичній обстановці зміцнення стратегічної безпеки – це об’єктивна необхідність. В світі з’явився комплекс взаємопов’язаних негативних військово-політичних явищ. До їх числа слід віднести практично незупинне розширення “ядерного клубу”, ріст масштабів розповсюдження ракетних технологій, загрозу міжнародного тероризму.

Зміцнення стратегічної безпеки можливо досягнути за допомогою широкого комплексу заходів з контролю над озброєнням, як: 1) раніше узгоджених та нових домовленостей, а також односторонніх заходів з зміцнення стратегічної безпеки, через збереження стратегічної стабільності, припинення розповсюдження ядерної зброї та потрапляння його в руки терористів, зміцнення ядерної безпеки; 2) заходи з усунення рисків несанкціонованого використання ядерної зброї та загрози ядерної війни. Ядерна стратегія США поступово адаптується до нових геополітичних реалій, але вказані заходи практично не реалізуються. На сьогоднішній день в активному резерві США знаходиться практично 8000 ядерних боєголовок, але до 2012 року практично 3000 з них планується перевести в пасивний резерв або списати [24].

Таким чином гарантування національної безпеки досягається відповідно до американських поглядів, шляхом вироблення і реалізації стратегії національної безпеки, до якої належить принцип необхідності розширення демократії у світі для безпеки США. Прогнозуючи ситуацію слід виходити з того, що Вашингтон в цілому готовий до подальшого обмеження стратегічних ядерних озброєнь. Слід очікувати змін позицій нового американського керівництва в питанні подальшої перспективи розвитку існуючої системи контролю над озброєнням. В будь якому випадку вже в найближчий час США очікує нелегкий, але необхідний діалог з широкого спектру стратегічних проблем. Виникне необхідність в пошуку розумних рішень, що враховують інтереси всього світового співтовариства в цілому.

Істотним чинником американо-російських відносин є американська політика щодо країн СНД. Доки існував СРСР, інші держави могли реалізовувати свої інтереси в Україні чи Прибалтиці лише через Москву. Після 1991 р. США істотно посилили свою присутність на пострадянському просторі. Таку політику значна частина російських еліт вважала і вважає антиросійською, оскільки там увесь пострадянський простір вважали сферою своїх життєво важливих інтересів [25]. В керівництві ж США запанувала думка щодо відродження неоімперської політики Росії, яка побудована на максимальній протидії США.

З легкої руки Зб.Бжезінського в американо-російських відносинах і політиці США щодо країн СНД виділяють два періоди: 1991-1993 pp. та з 1994 р. по сьогодні.

Протягом першого періоду США відводили Росії роль рушія демократичного розвитку інших пострадянських держав. Активною була підтримка Москви у питаннях поділу власності та виплаті радянського зовнішнього боргу. США бажали мати справу з Росією, яка мала колосальні запаси природних ресурсів та активи, ніж з декількома країнами, чия економічна та політична спроможність викликала сумніви. Однозначно Росія була підтримана у справі поділу військового майна, що значною мірою обумовлювалось коливаннями України у ядерному питанні.

США виступили посередником і активно допомагали у виводі російських військ з країн Балтії, переконавши Таллінн і Ригу дати Росії час, щоб компенсувати їй втрату двох ключових для безпеки баз (Скрунде і Палдіскі). Таким чином і адміністрація Дж. Буша і У.Клінтона надали Росії “свободу рук” у близькому зарубіжжі, окрім країн Балтії.

Однак вже тоді з'явились симптоми майбутнього погіршення відносин. Це було відображено у фінансових планах Пентагону на 1994-1999 pp., в якому поряд із підтримкою демократичних перетворень в Росії наголошувалось на співпраці з країнами СНД, як противагою останній [26].

Тоді ж з’явились тертя щодо миротворчої діяльності. Росія у цьому плані вважала себе форпостом цивілізації та розраховувала на підтримку США, а останні розцінювали на як неоімперіалізм [27].

Наступний період характеризувався переходом США від “реальної” політики до абсолютного лідерства. Що стосується російсько-американських суперечностей щодо європейських країн СНД, то основну роль тут став грати український фактор.