Глава 1.Государственное устройство как элемент формы государства

1.1. Понятие государственного устройства

Правовой и политологический генезис понятия государственного устройства весьма сложен и многогранен. Для предоставления его определения, понятийного и сущностного устройства, необходимо обратиться к трудам различных цивилистов, политологов и ученых. – Из этого твоего утверждения следует вывод, что «всякие» цивилисты и политологи – не ученые, а ученые не могут быть цивилистами и политологами!!!! Кроме того, с удивлением обнаружила среди «всяких», занимающихся вопросами государственного устройства, цивилистов. Они никак не могут заниматься данными проблемами, потому что являются специалистами в сфере гражданского права! В правовой литературе говорится об устройстве государства как о форме государства в целом, об устройстве как о форме правления, об устройстве как территориальной организации.

Форма государственного устройства — это административно-территориальное и национальное строение государства, которое раскрывает характер взаимоотношений между его составными частями, между центральными и местными органами государственной власти. Как «территориальное устройство или территориальная организация государство — это система взаимоотношений между центральной властью и территориальными составными частями, точнее, их населением и действующими там органами публичной власти»¹.

Н.И. Матузов, А.В. Малько понимают под формой государственного устройства территориальную структуру государства, соотношение между государством в целом и его составными территориальными единицами.²

М.Н. Марченко под формой государственного устройства понимает внутреннее деление государства на составные части - административно-территориальные единицы, автономные, культурные, политические образования или суверенные государства. Она отражает также характер соотношения государства в целом и отдельных ее частей.¹

В юридической науке форма государственного устройства чаще всего понимается в качестве одного из элементов формы государства. Иногда встречается более широкое понятие государственного устройства, которым охватывается вся форма государства на данном этапе развития, в данной стране. Такое понимание государственного устройства чаще всего используется в истории государства и права.

В теории государства и права можно встретить также понятие «устройство государства», по смыслу идентичное форме государства в целом (А. Б. Венгеров). Интересно отметить, что те авторы, которые отождествляют понятия форма и устройство, как правило, избегают употребления термина «государственное устройство». Так, А. Б. Венгеров вместо термина «государственное устройство» использует термин «национально-государственное и административно-территориальное устройство»². Большинство теоретиков государства и права отдают предпочтение термину «государственное устройство». Форма государственного устройства при этом определяется по-разному. Тем не менее, все имеющиеся в теории государства и права формулировки являются близкими по смыслу.

Иногда государственное устройство отождествляется с понятием территориальное устройство. Так, М. В. Сальников, Р. А. Ромашов и П. А. Оль пишут, что «Форма государственного (территориального) устройства характеризует национальное и административно-территориальное строение государства, раскрывающее характер взаимоотношений между территориальными образованиями, в совокупности составляющими территорию го­сударства, а также между центральными и региональными органами госу­дарственной власти»¹.

Все вышеприведенные формулировки в целом правильно отражают сущность формы государственного устройства. Однако, на наш взгляд, имеется необходимость разработки более четкого определения понятия «форма государственного устройства» с учетом реалий сегодняшнего дня и опыта современного развития как России, так и зарубежных стран.

Во-первых, вызывает сомнение указание на национальное устройство государства. Деление государства на национальные составные части не является доминирующей мировой тенденцией. Напротив, последние десятилетия свидетельствуют о распаде национальных федераций, каковыми яв­лялись СССР, ЧССР (Чехословацкая Социалистическая Республика), СФРЮ (Социалистическая Федеративная Республика Югославия). Большинство же современных федераций построено по территориальному принципу (США, ФРГ, Австрия и другие). К их числу к тому же относятся государства с многонациональным составом, например, Нигерия. Федерации, построенные по смешанному (национально-территориальному) принципу, крайне немногочисленны (Российская Федерация, Канада). Деление всей территории на национальные административно-территориальные единицы не присуще унитарным государствам. Таким образом, определяя, например, форму государственного устройства США или Франции, никак нельзя сказать, что она выражается в их национальном устройстве.

Во-вторых, административно-территориальное деление, без сомнения, присуще любому государству. Однако не во всех государствах оно напрямую характеризует форму государственного устройства. Если государство является федеративным, то следует говорить в первую очередь не об административно-территориальном, а об его федеративном устройстве. Административно-территориальное устройство в таком государстве вторично по отношению к федеративному, оно присуще субъекту федеративного государства, а не федерации в целом.

Основная позиция вытекает, в частности, из положений Конституции Российской Федерации 1993 г.¹ Так, глава 3 Конституции РФ называется «Федеративное устройство», и нигде не говорится о национальном и административно-территориальном устройстве в отличие от предыдущей Конституции (Основного Закона) Российской Федерации - России 1978 г. с последующими изменениями и дополнениями, в которой имелся раздел III под названием «Национально-государственное и административно- территориальное устройство Российской Федерации». В то же время, например, в уставе субъекта Российской Федерации - Новгородской области - имеется раздел III «Административно-территориальное устройство»².

Таким образом, более правильным было бы определять форму государственного устройства в качестве федеративного и (или) административно-территориального устройства.

В-третьих, в большинстве приведенных выше определений формы государственного устройства указывается на территориальную организацию государственной власти, на взаимоотношения между органами государственной власти в центре и на местах. Однако при этом, как правило, не учитывается, что на местах действуют не только местные органы государственной власти, но и органы местного самоуправления, не входящие в систему органов государственной власти. Государственная власть вместе с властью органов местного самоуправления составляет публичную власть, поэтому в последние годы иногда вместо термина «государственное устройство» употребляют термин «организация публичной власти». На наш же взгляд, вряд ли стоит отказываться от устоявшегося в литературе термина «государственное устройство», но его сущностью вполне можно считать именно территориальную организацию публичной власти, а основной характеристикой государственного устройства - взаимоотношения между органами государственной власти (федеральными в федерациях, центральными в унитарных государствах) и органами публичной власти (государственной и муниципальной) в отдельных частях государства.

Таким образом, форма государственного устройства показывает:

— части внутренней структуры государства;

— правовое положение этих частей и взаимоотношения их органов;

— построение отношений между центральными и местными государственными органами;

— в какой государственной форме выражаются интересы каждой нации, проживающей на территории данного государства.