4. Система і ефективність антикорупційних механізмів в сучасній Україні.

Витяг з автореферату дисертації Невмержицького

У третьому розділі «Соціальні механізми протидії корупції» досліджуються питання ефективності чинних антикорупційних механізмів в сучасній Україні та міжнародний досвід боротьби з корупцією. У першому підрозділі «Сучасна антикорупційна політика в Україні» розглядаються елементи такої системи та їх результативність. Зазначається, що за 17 років незалежності президентами України було затверджено декілька загальнодержавних програм боротьби з організованою злочинністю і корупцією, прийнято три концепції боротьби з корупцією та спеціальний закон України «Про боротьбу з корупцією», всього діє близько 100 нормативно-правових актів антикорупційної спрямованості. Крім цього, з зазначеної проблематики проведено десятки форумів, круглих столів, конференцій, семінарів. Ці питання неодноразово розглядала Верховна Рада України, Кабінет Міністрів України. Проте всі ці декларації, програми, плани, заходи бажаних результатів не досягли. Україна за даними незалежних міжнародних дослідницьких організацій визнана однією з найбільш корумпованих країн світу. В дисертації визначені найбільш корумповані сфери суспільного життя: державний апарат, органи місцевого самоврядування, міліція, суди, податкові адміністрації, навчальні заклади, адміністрації поліклінік і лікарень, органи контролю, а також політичні партії.

Досліджуючи ефективність чинних механізмів протидії корупції, автор розглядає два головні напрямки: перший - це власне боротьба з корупцією як з конкретними кримінальними або адміністративними проявами. Вона включає виявлення, розслідування і притягнення до відповідальності винних осіб. Це завдання в основному вирішують правоохоронні органи і суди. Другий напрям – це комплекс заходів, що включає в себе політичні, соціально-економічні, культурні, профілактичні, виховні та організаційні заходи, які в комплексі направлені на те, щоб виключити соціально-політичне підґрунтя корупції. Це завдання вирішують усі органи влади і управління, структури громадського суспільства.

Аналізуються повноваження, функції та діяльність політичних інститутів, а також органів, на які держава покладає обов’язки боротьби з корупцією. Зазначені органи дисертант поділяє на п’ять рівнів, відносячи: до першого – Президента України, Верховну Раду України, Кабінет Міністрів України, Верховний Суд України, Вищій Господарський Суд України, Вищий Адміністративний Суд, Генеральну Прокуратуру України; до другого – міністерства, державні комітети та інші центральні відомства України; до третього – обласні та прирівнені до них державні адміністрації, Раду міністрів Автономної Республіки Крим, відповідні ради народних депутатів; до четвертого – виконкоми міських рад, районні державні адміністрації, міські та районні ради народних депутатів; до п’ятого – інститути громадянського суспільства – політичні партії, громадські об’єднання та створені ними структури. Кожен з цих суб’єктів подолання корупції в країні за умов неналежної взаємодії, нечіткої визначеності функцій та обов’язків працює сьогодні неефективно. Це стосується насамперед першого рівня органів, які визначають державну політику, здійснюють законодавче, нормативне, організаційне і матеріальне забезпечення антикорупційної діяльності усіх державних і місцевих органів влади та управління. Ситуація склалася так, що сьогодні немає повної ясності в тому, хто, який рівень влади, за що і яку відповідальність несе за рішення ключових проблем соціально-економічного розвитку, у тому числі і в протидії корупції. Зберігається дублювання функцій органів виконавчої влади, діяльність яких характеризується слабкою відповідальністю, низькою виконавчою дисципліною при реалізації вже прийнятих рішень та нормативних актів. До цього необхідно додати постійні коливання політичного курсу, пошук нових способів досягнення нечітко сформульованих цілей, що різко знижує ефективність державної антикорупційної політики. Зовсім не визначені функції і відповідальність обласних і районних державних адміністрацій, обласних і районних рад у протидії корупції. Фактично, крім відповідальності за неповідомлення правоохоронних органів про виявлений факт корупції у підконтрольному органі, чинне законодавство не визначає повноваження керівників державних органів щодо запобігання та протидії корупції. В Україні десятки громадських організацій задекларували антикорупційну направленість своєї діяльності, проте їх діяльність ніким не координується, а законодавство не визначило механізми впливу на державні і політичні інститути. Сутність антикорупційної стратегії повинна полягати в поєднанні адміністративних і демократичних компонентів (підвищення спеціалізованих механізмів антикорупційних розслідувань, економічне делегування, максимально можливи деперсоналізацію взаємодії державних службовців з громадянами через механізми «єдиного вікна», детальну регламентацію процедур взаємодії зі споживачами державних і муніципальних послуг, регулярну ротація посадових осіб тощо.

У другому підрозділі «Органи державної влади в системі антикорупційних механізмів» безпосередньо досліджується система та ефективність діяльності державного апарату у протидії корупції. Характеризується сучасний стан організаційно-правового забезпечення органів, на які держава поклала обов’язки боротьби з корупцією, а саме: МВС, податкової міліції, СБУ, прокуратури та військової служби правопорядку. Докладно проаналізовано їх повноваження та реальні можливості їх реалізації, що дозволило дійти висновку, що коло суб’єктів боротьби з корупцією в чинному законодавстві необґрунтовано звужене. За його межами залишились органи, які взмозі більш кваліфіковано вести цю роботу, передусім, щодо виявлення та документування проявів корупції. Це органи контрольно-ревізійної служби, Рахункової палати, Головної державної служби, Національного банку України, Антимонопольного комітету, а також спеціально створені в центральних органах виконавчої влади – служби внутрішньої безпеки. Всі вони мають у своєму розпорядженні професійні кадри і структури в регіонах і взмозі ефективно протистояти корупції. Досліджуючи цю проблему з урахуванням досвіду розвинутих демократичних країн, в дисертації робиться висновок, що в державі повинен діяти незалежний спеціалізований антикорупційний орган, наділений широкими координаційними, контрольними і процесуальними повноваженнями.

Зазначено, що розвитку корупції сприяло безпрецедентне зростання державної бюрократії, в результаті чого різні державні інститути не завжди і не в усьому діють узгоджено. Механізми ухвалення рішень на всіх рівнях державної влади в постійному русі, стикаються один з одним. Це пояснюється тим, що відомства, відділи, управління будуються за принципом більш-менш вузької спеціалізації, відповідно, пропоновані ними програми, відображають як професійні інтереси їхніх укладачів, так і інтереси тих сфер суспільного життя, якими вони покликані управляти. Ці державні установи і посадовці, до компетенції яких входить прийняття рішень, відрізняються плюралізмом думок, позицій, симпатій. Тому вони доступні впливу різноманітних політичних, економічних, соціальних та інших груп, кожна з яких прагне реалізувати свої інтереси. Переслідуючи свої приватні інтереси, представники бюрократичного апарату розглядають відповідні інститути і процедури як джерело свого збагачення та існування. Наголошується необхідність радикального скорочення кількості ліцензій, дозволів та інших бюрократичних обмежень для приватного бізнесу. Практика видачі дозволів в Україні не лише далека від європейської, але й значно складніша, триваліша, ніж навіть в країнах, створених на теренах колишнього Радянського Союзу.

Інший важливий напрям – посилення внутрішнього контролю за діяльністю чиновників. Наголошується на доцільності введення в штатні розклади центральних та обласних відомств спеціальних підрозділів внутрішньої безпеки, на які слід покласти контрольні функції щодо службової поведінки і способу життя посадових осіб. В цілому обмеженню корупції в державному апараті можуть сприяти: забезпечення виваженої науково обґрунтованої чисельності державного апарату; приведення структури державної служби у відповідність з рекомендаціями та стандартами держав – членів Європейського Союзу; запровадження правового інституту ротації кадрів державних службовців; удосконалення механізму проведення атестації державних службовців; прийняття Закону "Про державний фінансовий контроль" за декларуванням прибутків і їх витратами особами, уповноваженими на виконання функцій держави; створення єдиного державного банку даних про осіб, які були притягнуті до відповідальності за корупційні діяння; впровадження системи громадського контролю за діяльністю органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування; створення єдиного державного банку даних щодо юридичних осіб, причетних до корупції; запровадження правового механізму, що забезпечує передачу депутатами Верховної Ради України та державними службовцями у довірче управління належного їм майна, з метою недопущення поєднання політичної та підприємницької діяльності тощо.

У третьому підрозділі «Політико-правові механізмами рецепції міжнародного антикорупційного законодавства в нормативно-правову базу України» розкривається зміст документів міжнародних і регіональних організацій (ООН, Ради Європи, Організації американських держав) та висвітлений практичний досвід окремих демократичних країн у протидії корупції. Підкреслюється, що очевидне бажання України стати рівноправним членом міжнародного і, особливо, європейського економічного і політичного співтовариства, робить необхідним серйозне вивчення і втілення в життя закордонного досвіду, перш за все таких розвинутих країн, як Бельгія, Італія, Німеччина, Фінляндія, Франція, США, діючих там політичних, економічних, соціальних, організаційних і правових механізмів запобігання корупції. Зазначається, що такий досвід різноманітний і залежить від великої кількості національних факторів. Але є й загальні, визначальні для країн розвинутої демократії принципи і підходи. Корупція тут не ототожнюється тільки з хабарництвом або підкупом, а розглядається як складний, соціально-політичний феномен, відповідно до чого і розробляються механізми протидії цьому злу.

Розкрито зміст і вимоги основних міжнародних документів та узагальнені найбільш важливі підходи до вирішення проблеми обмеження корупції. Серед них особливо важливими є рекомендації щодо уточнення поняття і змісту корупції, визначення кола суб’єктів корупційних діянь, включаючи юридичних осіб, посилення кримінальної відповідальності за корупцію тощо. Констатується, що світова співдружність розглядає корупцію як одну з найбільших загроз правопорядку, демократії, правам людини, чесності та соціальній справедливості. Узагальнено досвід окремих країн у протидії корупції, насамперед, тих, що входять у першу десятку найменш корумпованих держав. Це явище тут усвідомлюється урядом і громадськістю як серйозна проблема національної безпеки. Чітко виділяються два види корупції: політична і економічна - найбільш небезпечні.