60. Политико-территориальное устройство и организация местной власти в Казахстане.

1. Политико-территориальное устройство республики

По действующей Конституции политико-территориальное устройство Казахстана унитарное (ч. 1 ст. 2). Подробно оно регулируется Законом "Об административно-территориальном устройстве Республики Казахстан" от 9 декабря 1993 г.

Как уже отмечалось в п. 2 § 1 настоящей главы, террито­рия республики едина и целостна. Единицы, на которые она непосредственно делится, — это столица Астана (буквально это название означает "Столица", прежние названия — Акмолинск, Целиноград, Акмола), город республиканского зна­чения Алма-Ата (до 1997 г. столица Казахстана), 14 областей. Это региональный уровень.

Средний уровень — это города, районы.

Наконец, низовой уровень составляют аулы, села, посел­ки, городские районы, города районного значения.

Все эти уровни считаются местными. На региональном и среднем уровнях территориального деления осуществляется местное государственное управление, на низовом — местное самоуправление.

2. Местное государственное управление

В отличие от большинства стран в Казахстане местное государственное управление возложено не только на мест­ные органы государственной администрации, но и на местные выборные представительные органы — маслихаты и мест­ные исполнительные органы. Конституция определяет только наиболее важные вопросы компетенции маслихатов и мест­ных исполнительных органов, устанавливая, что компетенция маслихатов, порядок их организации и деятельности, право­вое положение их депутатов, равно как и компетенция и по­рядок деятельности местных исполнительных органов, уста­навливаются законом. Такой закон сегодня — Закон "О мест­ных представительных и исполнительных органах Республики Казахстан" от 10 декабря 1993 г. с изменениями и дополнения­ми, внесенными имеющим силу закона Указом Президента рес­публики от 2 марта 1995 г.

Согласно ст. 86 Конституции маслихаты выражают волю населения соответствующих административно-территориаль­ных единиц и с учетом общегосударственных интересов опре­деляют меры, необходимые для ее реализации, контролиру­ют их осуществление. К ведению маслихатов относятся:

1) утверждение планов, экономических и социальных про­грамм развития территории, местного бюджета и отчетов об их исполнении;

2) решение отнесенных к их ведению вопросов местного административно-территориального устройства;

3) рассмотрение отчетов руководителей местных исполни­тельных органов по вопросам, отнесенным законом к компетен­ции маслихата;

4) образование постоянных комиссий и иных рабочих орга­нов маслихата, заслушивание отчетов об их деятельности, ре­шение иных вопросов, связанных с организацией работы мас­лихата;

5) осуществление в соответствии с законодательством рес­публики иных полномочий по обеспечению прав и законных интересов граждан.

Маслихаты — коллективные органы, поэтому отнесенные к их ведению наиболее важные вопросы они могут рассматривать и решать на регулярно созываемых сессиях, в постоян­ных и иных комиссиях. Сессия является основной формой де­ятельности маслихата.

Полномочия маслихата могут быть прекращены досрочно по решению Сената по основаниям и в порядке, установленном законом, а также в случае принятия решения о самороспуске.

Конституция в ст. 87 определяет правовые основы органи­зации и деятельности местных органов исполнительной влас­ти. Местные исполнительные органы входят в единую систе­му исполнительных органов Республики Казахстан и обеспечи­вают проведение государственной политики исполнительной власти в сочетании с интересами и потребностями развития соответствующей территории. К ведению местных исполнитель­ных органов Конституция относит:

1) разработку планов, экономических и социальных про­грамм развития территории, местного бюджета и обеспечение их исполнения;

2) управление коммунальной собственностью;

3) назначение на должность и освобождение от должности руководителей местных исполнительных органов, решение иных вопросов, связанных с работой местных исполнительных органов;

4) осуществление в интересах местного государственного управления иных полномочий, возлагаемых на местные испол­нительные органы законодательством республики.

Местные исполнительные органы возглавляются акимом соответствующей административно-территориальной единицы, который является представителем Президента и Правитель­ства республики, и потому его должность не выборная. Акимы областей, городов республиканского значения и столицы на­значаются Президентом республики по представлению Пре­мьер-министра. Акимы иных административно-территориальных единиц назначаются в порядке, определяемом Президентом. Действующее в настоящее время законодательство устанав­ливает, что акимы административно-территориальных единиц ниже областного уровня назначаются вышестоящими акимами. При местном исполнительном органе создаются отраслевые и функциональные отделы, управления и другие структурные подразделения, которые осуществляют управление подчинен­ными соответствующей территории учреждениями, организа­циями, предприятиями соответствующих отраслей.

Президент вправе по своему усмотрению освободить от должности любого из акимов. Помимо этого полномочия акимов областей, городов республиканского значения и столицы прекращаются при вступлении в должность вновь избранного Президента республики. Кроме того, согласно ч. 5 ст. 87 Кон­ституции маслихат вправе ²/₃ голосов от общего числа его депутатов выразить недоверие акиму и поставить вопрос о его освобождении от должности соответственно перед Прези­дентом республики либо вышестоящим акимом.

Согласно ч. 1 ст. 88 Конституции маслихаты принимают по вопросам своей компетенции решения, а акимы — решения и распоряжения, обязательные для исполнения на территории соответствующей административно-территориальной единицы. Решения маслихатов, не соответствующие Конституции и за­конодательству республики, могут быть отменены в судебном порядке. Проекты их решений, предусматривающие сокраще­ние доходов или увеличение расходов местного бюджета, мо­гут рассматриваться лишь при наличии положительного зак­лючения акима. Данная норма, требующая именно положитель­ного заключения акима, имеет принципиально важное значение для отсечения популистских проектов, а также делает зако­нодательный процесс более честным.

Решения и распоряжения акимов могут быть отменены, соответственно, Президентом, Правительством либо вышесто­ящим акимом, а также в судебном порядке.

Взаимоотношения местных представительных и исполни­тельных органов имеют ряд особенностей, которые свидетель­ствуют о сложности этих отношений. В соответствии с Законом "О местных представительных и исполнительных органах Рес­публики Казахстан" взаимоотношения маслихата и акимата строятся на основе принципа разделения властей. Вместе с тем законодательством предусмотрен такой порядок реализации полномочий, когда представительные органы не оказывают никакого влияния на кадровую политику акимата. Назначение и освобождение от должности руководителей местных испол­нительных органов осуществляется лично акимом, хотя от эф­фективной работы этих лиц зависит выполнение ряда задач, которые стоят перед маслихатами. Право маслихата выразить недоверие акиму и поставить вопрос о его освобождении от должности не сопровождается установлением возможных по­следствий такого решения и носит, следовательно, не более чем рекомендательный характер. Внебюджетные фонды полно­стью переданы в распоряжение акимов. Ревизионные комис­сии маслихатов лишились права контроля за использованием внебюджетных средств и вообще финансово-хозяйственной де­ятельностью акимов, за исключением расходования бюджет­ных средств.

Законом о местных представительных и исполнительных органах предусмотрен механизм решения спорных вопросов меж­ду маслихатом и акимом. Они вправе требовать отмены решений друг друга, если решение, по мнению возражающего органа, противоречит законодательству республики либо недостаточно обеспечено финансовыми или организационными средствами, что приостанавливает исполнение незаконного решения.