Глава 2

Политико-правовой контекст формирования системы местного самоуправления в современной России

2.1. Становление взглядов и нормативно-правовой базы по местному самоуправлению в 1993—1999 гг.

Подготовка к радикальной реформе местного самоуправления практически стала фиксироваться в России еще до принятия Конституции 1993 г. Первые решительные шаги в этом направлении были предприняты после известных октябрьских событий 1993 г. Указ Президента Российской Федерации «О реформе представительных органов власти и органов местного самоуправления в Российской Федерации» от 9 октября 1993 г. № 1617 упразднял систему Советов народных депутатов. Закон «О местном самоуправлении в РСФСР», принятый в 1991 г., уже стал не соответствовать новым политическим реалиям. Осуществление местного самоуправления в переходный период регулировалось указами Президента РФ «О реформе местного самоуправления в Российской Федерации» от 26 октября 1993 г. № 1760, «Об утверждении Основных положений о выборах в органы местного самоуправления» от 29 октября 1993 г. № 1797 и некоторыми другими.

В указах Президента по вопросам местного самоуправления предусматривалось, что они должны быть внесены на рассмотрение Федерального собрания РФ. Однако новая Конституция подобной процедуры не предусматривала. Тем не менее Госдума дала оценку данным актам Президента, указав на несоответствие Основному Закону. Тогда 21 марта 1994 г. Президент издал Указ «О мерах по обеспечению реформы местного самоуправления», в котором поручил Государственно-правовому управлению своей Администрации представить предложения по приведению актов Президента по вопросам местного самоуправления в соответствие с Конституцией РФ.

Упомянутые указы Президента послужили основой для принятия субъектами РФ собственных нормативно-правовых актов по вопросам местного самоуправления, которые также вступили в противоречие с Конституцией РФ. Иначе быть

76

и не могло, ибо даже по данным Министерства по делам национальностей и региональной политики 25 из 89 субъектов РФ сформировали свою нормативную базу местного самоуправления заранее. Примечательно, что оказался не-выполненым и Указ от 21 марта 1994 г., в части приведения актов Президента и Правительства РФ в соответствие с Конституцией. Таким образом, новое здание местного самоуправления начали возводить, по словам Л. РевеНко, на «ущербной», с точки зрения права и конституции, основе¹⁴³.

Тем не менее уже в 1994 г. в 57 регионах страны прошли выборы, в том числе и в органы самоуправления. Они наглядно продемонстрировали узость, а то и прямо отсутствие должной правовой базы. Так, в Астраханской, Тульской, Тамбовской и Пермской областях избирательная кампания проходила на основе временных положений, а в Пензенской, Калининградской областях и Хабаровском крае были сформированы органы самоуправления вообще фактически без нормативных документов. В результате, по заключению специалистов Аналитического центра при Президенте РФ, произошло очень серьезное огосударствление местного самоуправления, и оно во многом оказалось просто продолжением властной руки региональных властей^ш.

Пробелы в законах и неточности в формулировках, а также стремление отождествить местное самоуправление с домкомами, уличкомами и т. п. или вообще вписать его в жесткую вертикаль административной системы, привели к упразднению в малых городах ряда регионов страны органов местного самоуправления. Так, постановлением главы администрации Вологодской области от 5 января 1994 г. «О совершенствовании местного самоуправления» упразднялись администрации девяти городов с передачей их функций районным администрациям. Решением Московской областной Думы от 3 февраля 1994 г. было принято «Положение о местном самоуправлении», которым устанавливалось,

¹⁴³ Ревенко Л. Федеральный закон «Об общих принципах орга низации местного самоуправления в Российской Федерации»: от кон цепции до реализации // Конституционное право: Восточноевропей ское обозрение. - 1995. - № 3. - С. 10.

¹⁴⁴ Российские вести. — 1995. — 16 февр.

77

что органы местного самоуправления в городах и поселках, являющихся райцентрами, не образуются. Постановлениями глав районной администрации Ивановской области упразднялись органы самоуправления городов Родники, Лежнев и др. Складывалась парадоксальная ситуация, когда решения о развитии местного самоуправления превращались в свою противоположность и вели, по существу, к его ликвидации.

Подобная практика вызвала естественный протест со стороны Союза малых городов России, который расценил аналогичные решения как не соответствующие Конституции РФ, которая в статье 131 устанавливает, что местное самоуправление осуществляется в городских и сельских поселениях, а структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно. Последовали жалобы и письма в прокуратуру. Результат не замедлил себя ждать. К примеру, Союз малых городов получил официальный ответ из прокуратуры Вологодской области. В нем говорилось: «Сообщаем, что действительно главой администрации области было издано постановление... которым предлагалось упразднить администрации девяти малых городов, являющихся центрами районов, с передачей их функций районным администрациям. 11.02.94 г. данное постановление главой администрации отменено». Действия органов* прокуратуры как бы подчеркивало, что местное самоуправление не только декларировано, но и обеспечивается Конституцией РФ, а неукоснительное соблюдение ее положений и норм — главная обязанность всех государственных органов и должностных лиц — должно стать нормой их деятельности¹⁴⁵.

Справедливости ради следует заметить, что и сама Конституция содержала некоторые недоговоренности относительно полномочий субъектов РФ по организации местного самоуправления. К примеру, установив, что вопросы организации местного самоуправления находятся в совместном ведении РФ и ее субъектов, Основной Закон не разграничил их полномочия. Вместе с тем вступление в силу Конституции создало принципиально новую правовую ситуацию в области

^I4S S защиту конституционных прав местного самоуправления // федеральные новости. — 1994. — № 16. — С. 1—2.

78

регулирования местного самоуправления. Конституция оп ределила роль местного самоуправления в осуществлении власти народа в ст. 3, статус органов местного самоуправле ния, их функции и основные полномочия, особенности взаи модействия с органами государственной власти в статьях 12, 130, 132, а также установила гарантии местного самоуправ- -

ления в ст. 133.

Принятие Конституции дало старт работе над проектом Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Она велась параллельно в Госдуме, Правительстве и Администрации Президента. Уже в начале 1994 г. состоялись парламентские слушания по проблемам местного самоуправления, где звучали голоса о необходимости внесения ясности в вопрос о пределах правового регулирования местного самоуправления как на федеральном, так и на региональном уровнях.

По инициативе Миннаца России был проведен конкурс программ по отработке норм и принципов местного самоуправления. В его рамках рассматривались программы становления местного самоуправления 13 городов и районов 5 субъектов Федерации, в том числе городов Рязань, Кострома, Шлиссельбург, Обнинск, Дзержинск, сельских населенных пунктов Пыталовского района Псковской области, Ско-пинского района Рязанской области и др. Результат конкурса превзошел все смелые ожидания и, главное, высветил перспективное направление для дальнейших действий. «Этот эксперимент, — замечал Председатель Правительства РФ В. С. Черномырдин, — уже показал, что там, где созданы нормальные условия для развития местного самоуправления, появляются возможности решения многих социально-экономических вопросов своими силами»¹⁴⁶.

В июне 1994 г. в соответствии с распоряжением Президента была создана межведомственная рабочая группа под руководством Ю. А. Тихомирова и А. А. Котенкова. Через полгода она подготовила так называемый президентский проект закона, который вынесли на всеобщее обозрение в октябре 1994 г. Депутаты Госдумы не остались в стороне

¹⁴⁶ Регионология. - 1995. - № 1. - С. 13.

79

и представили свои законопроекты. Прежде всего проект И. В. Муравьева и проект А. А. Долгополова. Одновременно Комитет по вопросам местного самоуправления Госдумы получил от властей субъектов Федерации, органов местного самоуправления и их ассоциаций, федеральных структур, депутатов и общественности в общей сложности около двухсот заключений и предложений, более тысячи поправок. Какие выводы из этого следовали? Во-первых, в стране не было зафиксировано государственных и общественных структур, которые открыто не поддержали бы осуществление глубокой реформы местного самоуправления. Во-вторых, реформа местного самоуправления признавалась общенациональной задачей, делом не только населения, но и всех властей без исключения. В-третьих, без реального местного самоуправления Россия вряд ли сможет стать по-настоящему демократическим, федеративным, правовым государством.

Собственно, этим и определялись содержание и пафос поступивших предложений и замечаний. Так, Тульская областная Дума, администрации Красноярского края, Московской, Омской, Самарской, Ярославской областей, президент Адыгеи, другие представители регионов справедливо указали, что Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» не будет действовать, если в нем четко не разграничить полномочия Центра "и субъектов Федерации по вопросам местного самоуправления. Однако это только одна сторона медали. Не менее важно в Федеральном законе гарантировать полномочия органов местного | самоуправления, вторгаться в которые по Конституции не 1 вправе ни один госорган, ни одно должностное лицо феде- "" рального или регионального уровня.

Много копий ломалось и при обсуждении вопроса о территориальной основе местного самоуправления. Фиксировались две крайней позиции: только поселенческий принцип или местное самоуправление в существующих структурах административно-территориального деления. Как представляется, в чистом виде ни та ни другая крайности вряд ли дали бы должный эффект. Ибо для такой самобытной страны, как Россия, при формировании местного самоуправления требовалось не только соединение этих дву^х подходов, ио, более того, — законодательное признание мно-80

гообразия форм территориальной организации местного самоуправления. Именно такой концептуальный подход содержался в предложениях законодательных органов Ставропольского и Красноярского краев, Владимировской и Воронежской областей, обеих ветвей власти Ярославской области, администрации Астраханской области, правительства Удмуртии.

Учитывая предшествующий опыт организации местного самоуправления, представители органов госвласти Астраханской и Вологодской областей выступили против переноса на уровень местного самоуправления принципа разделения властей. Последнее нашло свою поддержку в Комитете по местному самоуправлению Госдумы со стороны его председателя А. Сливы. «Считаю, — заявил он, — что эта совершенно правильная и соответствующая Конституции страны позиция. А как разделить полномочия и обеспечить взаимодействие выборного и представительного органа и главы местного самоуправления в городе или крупном поселении — наши сограждане разберутся без советов из центра и закрепят это в своих местных уставах»¹⁴⁷. Вместе с тем решительно отметались попытки умалить роль выборного органа как идущие вразрез и с отечественной традицией и с Европейской хартией местного самоуправления.

В чем сходились представители местного самоуправления, так это в вопросе о том, что нора прекратить непродуманные эксперименты над муниципальной собственностью, ибо без защиты и приумножения массива муниципальной собственности конституционное положение о том, что Россия является социальным государством, может не только оказаться фикцией, но и повлечь непредсказуемые последствия. Причем особый разговор шел вокруг муниципальных земель. Представителям с мест как никому было ясно, что если муниципальные земли не будут защищены законом, то будет подорвана важнейшая экономическая основа местного самоуправления. В целом предложения и замечания, поступившие из регионов, стали ценным материалом для дальнейшего законотворчества, но уже на высшем уровне.

^ш Федеральные новости. - 1995. - № 8. - С. 2.

81

В конце 1994 г. в Госдуму официально были внесены три законопроекта об общих принципах организации местного самоуправления в РФ: президентский проект, проект Муравьева и проект Долгополова. Их актуальность получила особую значимость в предверии Всероссийского совещания по вопросам реализации конституционных положений о местном самоуправлении и организации государственной власти в субъектах РФ, намеченного на 17 февраля 1995 г. Одним из первых сравнительный анализ трех вариантов закона проделал Совет Общественной палаты при Президенте РФ. Из его документа следовало, что проекты во многом дополняют друг друга, но концепция организатпто местного самоуправления в президентском варианте «больше отвечает самой сути понимаемого как самоорганизация граждан, населения в целях самостоятельного (и под свою ответственность) решения вопросов местного значения, нежели идеи, лежащие в основе депутатских проектов»¹'¹⁸.

Указанные законопроекты, действительно, во многом сходно определяли вопросы местного значения, основные принципы местного самоуправления, гарантии прав местного самоуправления, особенности взаимоотношений органов местного самоуправления и органов государственной власти, а также финансово-экономической основы местного самоуправления. Вместе с тем имелись и серьезные концептуальные различия. Президентский проект исходил из того, что принцип разделения властей закреплен в Конституции только применительно к органам государственной власти и не экстраполировал его на органы местного самоуправления. Депутатские проекты усматривали в этом стремление Администрации Президента умалить роль представительных органов местного самоуправления и отстаивали четкое разграничение органов местного самоуправления на представительные и исполнительные с жесткой подотчетностью последних первым.

Спорным оказался и сам предмет закона. В каждом из законопроектов общие принципы организации местного самоуправления понимались по своему. Депутатские проекты толковали общие принципы расширительно и предлагали

'* Федеральные новости. - 1995. - № 8. - С. 16. 82

детально регламентировать такие институты, как местный | референдум, порядок выборов представительных и исполнительных органов местного самоуправления, территориальное общественное самоуправление. В президентском проекте упор делался на самостоятельности местного самоуправления в пределах его полномочий, обособленность органов местного самоуправления от органов государственной власти, гарантии местного самоуправления. Тем самым как бы ставился знак равенства между конституционными принципами местного самоуправления и общими принципами, что размывало предмет регулирования федерального закона. | Но главное, законопроекты принципиально расходились ib том, каким образом следует реформировать систему. Президентский проект создавал правовую базу поэтапного формирования местного самоуправления, а депутатские проекты такой возможности не предусматривали. По заключению экспертов, подход, реализованный в президентском проекте, более соответствовал тем правовым реалиям, которые должны были вписываться в новый федеральный закон.

Все три законопроекта, как и предполагалось, были представлены участникам Всероссийского совещания по вопросам реализации конституционных положений о местном самоуправлении и организации государственной власти в субъектах РФ, собравшегося в Кремле 17 февраля 1995 г., в качестве рабочих материалов, которые Комитет Госдумы по вопросам местного самоуправления учитывает при подготовке окончательного проекта федерального закона.

В день открытия совещания в печати было опубликовано ежегодное послание Президента Российской Федерации Федеральному собранию под названием «О действенности государственной власти в России», весь пафос которого был направлен на обеспечение жизнедеятельности российского государства. «Важным механизмом обеспечения единства страны, — говорилось в нем, — является местное самоуправление. Именно развитое местное самоуправление может быть одной из наиболее надежных гарантий обеспечения Целостности государства. Оно — тот цементирующий раствор, который скрепляет государственную целостность России». Одновременно констатировалось, что о становлении и развитии местного самоуправления говорилось немало, но го-

83

раздо меньше сделано на практике. Это положение следует исправить. Не достаточно принять закон об общих принципах организации местного самоуправления. Жизненно важно подключить к реализации этого закона систему мер, обеспечивающих развитие местного самоуправления как жизнеспособного уровня власти и в то же время как наиболее перспективной формы самоорганизации людей¹⁴⁹.

Послание Президента РФ, несомненно, предопределило основной вектор работы и ход дискуссии на совещании. С докладом «О реализации конституционных положений о местном самоуправлении и организации государственной власти в субъектах Российской Федерации» выступил Председатель Правительства РФ В. С. Черномырдин. Он заметил, что современная российская государственность фактически находится на стадии становления. Важнейшим звеном в освоении новой технологии управления выступает организация государственной власти на региональном уровне и реализация конституционных положений о местном самоуправлении. Что такое местное самоуправление с точки зрения Основного Закона? Оно, с точки зрения докладчика, прежде всего должно обеспечивать самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью¹⁵⁰,

Известно, что до принятия Конституции-1993 г. местное самоуправление зачастую рассматривалось только лишь как вид государственного управления на местах. Естественно, что эта традиция нашла отражение в разработанных и уже принятых уставах краев и областей, в законах ряда, субъектов Федерации. Как следствие — включение органов местного самоуправления в систему органов государственной власти, нарушение прав местного самоуправления в регулировании вопросов землепользования и самостоятельного управления муниципальной собственностью, в частности, в вопросах ее приватизации, вторжение государственных структур и чиновников в компетенцию местных властей и т. д.

Подобный подход в Правительстве РФ был признан несостоятельным и нецелесообразным, несмотря на то, что

¹⁴⁹ Российские вести. — 1995. — 17 февр. ¹³⁰ Там же. — 21 февр.

84

действовавшая тогда нормативная база явно еще не была переориентирована с государственного управления на местное самоуправление. «Очень важно конституционное положение о том, — подчеркнул В. С. Черномырдин, — что местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. И не менее принципиально отметить, что органы самоуправления не входят в систему органов государственной власти, вместе с тем они могут наделяться'отдельными государственными полномочиями, реализация которых подконтрольна государству. Конечно, эти исходные конституционные положения о местном самоуправлении требуют практической конкретизации, разработки механизмов приведения их в действие*-¹⁵¹. Логично, в этой связи, что перед федеральной властью во весь рост ставилась задача — закрепить и развить конституционные положения о местном самоуправлении через соответствующий федеральный закон.

Собственно, именно в этот период оформилась тенденция: стремясь преодолеть тотальное огосударствление местного самоуправления, правительство и демократическая элита, во всяком случае на уровне законодательства, полностью вывели самоуправление за пределы системы государственной власти, что впоследствии породило много противоречий и проблем.

В качестве первого шага в указанном направлении Правительство РФ и предложило рассмотреть как основу для будущего закона президентский вариант законопроекта «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Два главных аргумента стояло за этим действием. Во-первых, в фундамент законопроекта легли правовые нормы, которые, по мысли авторов, должны были позволить на базе основ конституционного строя РФ, прав и свобод человека и гражданина, принципов федеративного устройства государства обеспечить самостоятельное решение гражданами страны вопросов местного самоуправления. В соответствии с Конституцией вариант законопроекта устанавливал один уровень местного самоуправления, в отличие от системы Советов, где предусматривалось наличие нескольких таких уровней и их соподчинение. Таким обра-

¹⁵¹ Российская газета. — 1995 — 21 февр.

85

зом, фиксировались равные полномочия для всех местных сообществ, что соответствовало историческим традициям российского земства. Во-вторых, закреплялась возможность для населения определять структуру органов местного самоуправления, осуществляя свои права в этой области через принятые положения устава о самоуправлении данного местного сообщества. Причем, в отличие от существовавшей ранее системы местного самоуправления, в проекте устанавливалось, что принцип разделения властей не является обязательным для всех местных сообществ. Тем самым учитывались национальные, исторические, экономические и иные особенности местного самоуправления в различных регионах страны.

За принятие президентского варианта высказались О. Сысуев, Ю. Лужков, Ю. Селиверстов, В Кирпичников и др. Пожалуй, излишней политизированностью отличалось выступление мэра Санкт-Петербурга А. Собчака. Под лозунгом «Возвращаться к Советам нельзя» он стал ратовать за создание негосударственных органов самоуправления, оставив за кадром вопрос, какая линия размежевания должна пролегать между органами государственной власти и органами самоуправления. Писатель А. Солженицын предложил восстановить в России земство как основу самоуправления. Идею встретили сочувственно, но все-таки возобладал прагматический подход. «Сегодня, — комментировал А. Слива, — вообще много говорится об использовании практики и опыта земского движения в России. Бесспорно многое использовать надо. Но дважды в одну и ту же реку войти, нельзя. Изучив в архивах переписку губернаторов, генерал-губернаторов с земствами и по поводу земств, вы увидите, от чего надо отказаться. Но есть такие дела земств, которые требуют их глубокого изучения и, может быть, с учетом сегодняшнего дня, их использования*. В качестве иллюстрации назывались лишь два документа, которые из истории как бы просились в повестку. Речь шла о «Положении о волостном земском управлении», принятом в 1917 г. и Постановлении Временного правительства «Об учреждении государственного банка городского и земского кредита»¹⁵².

¹⁵² Федеральные новости. - 1995. - № 8. - С. 2-3.

Яв г

В итоге Всероссийское совещание по вопросам реализации конституционных положений о местном самоуправлении и организации государственной власти в субъектах РФ рекомендовало Государственной Думе ускорить принятие закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», приняв за основу вариант, внесенный Президентом РФ, и учтя при доработке ко второму чтению все положительное из альтернативных проектов¹⁵³.

В июне 1995 г. Госдума с редким единодушием одобрила законопроект, но так же дружно его провалил Совет Федерации, несмотря на то, что два комитета вносили решение рекомендовать сенаторам одобрить данный закон. Почему это произошло? В какой-то мере ситуацию прояснили реплики из Правового управления аппарата Совета Федерации. Из них вытекало, что закрепленная в законе концепция организации местного самоуправления подрывает-де основы федеративной государственности, нарушает принципы федерализма и разделение властей. В качестве аргументов приводились якобы многочисленные нарушения Основного Закона и отсутствие реальных правовых гарантий для свободы выбора населением форм управления территориями их проживания. Предлагалось федеральным органам государственной власти принять в одном блоке два федеральных закона: «Об общих принципах организации представительных и исполнительных органов государственной власти в субъектах

[ РФ» и «Об общих принципах организации местного само-

; управления в РФ», которые должны были бы носить мето-

: дологический характер¹⁵⁴.

12 августа 1995 г. Государственная Дума с третьего за-

: хода наконец-то приняла Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», работа над котором в общей сложности продолжалась почти два года. Правительство РФ надеялось, что С введением в действие этого закона в стране начнется

i реальная реформа местного самоуправления, которая будет

¹⁵³ Российская газета. — 1995. 11 марта.

¹⁵⁴ Болтенкова Л. Ф. Почему Совет Федерации отклонил закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»? // Регионология. — 1995. — № 3. — С. 30.

87

осуществляться в основном за счет перераспределения средств между уровнями власти в государстве. Однако в полной мере надежды не оправдались, и сложилась парадоксальная ситуация. Закон вроде бы вступил в силу, но его положения попрежнему обсуждались на разных уровнях, выявляя несовпадение взглядов различных представителей властной вертикали на сам характер дискуссии. Причем критиковали его и те, кому, казалось бы, он был нужен как воздух, т. е. работники административных органов районного, поселкового и сельского звеньев, наиболее тесно связанных с населением, людьми, ради которых и писался закон.

В этом смысле весьма показательной явилась точка зрения главы администрации подмосковного города Видное В. Голубева. «У подавляющего большинства районного актива, — сетовал он, — сложилось мнение, что новый закон о местном самоуправлении направлен на то, чтобы вольно или невольно раскачать и без того неустойчивую систему,,, В очередной раз в нашей стране кто-то задумал провести эксперимент, не оценив его возможные результаты, которые могут иметь самые разрушительные последствия». Конкретные негативные последствия В. Голубев усмотрел в переделе собственности и земли, ликвидации единого центра управления территорией, трудностях формировании местного бюджета и т. д. А далее следовал эмоциональный призыв внести в закон необходимые поправки, ибо в противном случае будем наблюдать невиданный хаос¹⁵⁵.

Ответ из федеральных властных структур последовал незамедлительно, а практика обсуждения закона вместо его проведения в жизнь классифицировалась не только как не конструктивная, но и антигосударственная, как выпад против конституционных основ. Сами критики закона выставлялись в малопривлекательном свете, в образе тех, кто боится потерять власть и привилегии на бесконтрольное владение муниципальной собственностью. Им противопоставлялись анонимные энтузиасты местного самоуправления, которые уже активно взялись за работу в Дзержинске, Пскове, Рязани, Иркутске, Сызрани, Самаре, Ижевске. Наконец, в ок-

¹⁵⁵ Голубее В. Нас пугает возможный хаос // Власть в России. - 1995. № 9. - С. 21-22.

88

тябре 1995 г. состоялось первое заседание Совета по местному самоуправлению при Президенте РФ, которое фактически волевым порядком подвело черту под дискуссией и обозначило позицию правительства на сей счет. «Закон мы не обсуждаем, — заявил В. С. Черномырдин, — а исполняем. И собрались мы с одной целью — решить, как нам это эффективнее делать»¹⁵⁶. Параллельно думский комитет по местному самоуправлению подготовил проект документа «О первоочередных мерах по реализации закона „Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ"».

Президент РФ оценил базовый закон о местном самоуправлении как документ высокого качества в правовом отношении и то, что он — что особенно важно — согласуется с Европейской хартией о местном самоуправлении¹³⁷. Как известно, еще в начале 1995 г. министр иностранных дел РФ Е. М. Примаков подписал ее от имени России. Для ратификации отводился год. За это время российское законодательство и правоприменительная практика должны были быть приведены в соответствие с данной Хартией и Конституцией РФ.

Между тем анализ законодательства субъектов РФ свидетельствовал о зарождении тенденций, которые существенно искажали установленный в Конституции РФ и Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» принцип организации местного самоуправления. Так, в Удмуртии практически был взят курс на ликвидацию действовавшей с 1994 г. системы местного самоуправления. Госсобранием республики был принят Закон «О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике», который вопреки Конституции РФ и федеральному закону относил избранные ранее органы местного самоуправления к органам госвласти. В республике были упразднены должности избранных населением глав местного самоуправления, срок полномочий которых истекал лишь в 1998 г. Фактически были перечеркнуты результаты волеизъявления жителей муниципальных образований Удмуртии,

¹⁵⁶ Власть в России. - 1995. - № 9. - С. 24.

¹⁵⁷ Муниципальная власть. — 1997. — № 2. — С. 1.

89

нарушен главный принцип основ конституционного строя РФ — принцип народовластия.

И только постановление Конституционного Суда РФ по данному вопросу, принятое 24 января 1997 г., помогло восстановить законность в Удмуртии¹⁵⁸. Акты Конституционного Суда РФ, несомненно, имели большой вес. И, хотя в России официально не признается прецедентное право, фактически постановления Конституционного Суда по конкретному делу рассматриваются как образец, которому подражают при решении аналогичных спорных вопросов, в том числе органы государственной власти различных уровней и ветвей.

Подписание Европейской хартии не только укрепило сотрудничество с Советом Европы, но и дало новый импульс для законотворчества. Так, Правительство 27 декабре 1995 г. утвердило Федеральную программу государственной поддержки местного самоуправления. Ее основная цель состояла в обеспечении минимально необходимых условий для его становления. Как известно, установление общих принципов организации местного самоуправления в РФ относилось к совместному ведению РФ и ее субъектов. Поэтому в рамках программы предполагалось принятие субъектами РФ аналогичных документов, обеспечивающих поддержку местному самоуправлению. Центр взял на себя Лишь обязательства, отнесенные к его компетенции Конституцией РФ и федеральным законом об общих принципах местного самоуправления.

Федеральная программа господдержки местного самоуправления предусматривала два этапа реализации. Первый — создание организационно-правовой основ этой вла- -сти — был рассчитан на завершение к концу 1996 г. Реализация задач второго этапа, на который отводилось два года, должна привести к созданию реально функционирующей системы местного самоуправления, после чего должно идти его постоянное развитие¹⁵⁹.

В течение 1996 г. в подавляющем большинстве субъектов РФ.практически завершилось формирование избранных

¹⁵⁸ См.: Российская газета. — 1997. — 6 февр.

¹⁵⁵ Собрание законодательства РФ. - 1996. - № 2. - С. 537-538.

эе

населением органов и должностных лиц местного самоуправления. Эти новые люди, и прежде всего главы муниципальных образований, уже летом 1996 г. доказали, по заключению полномочного представителя Президента РФ в Совете Федерации А. Сливы, свою приверженность преобразованиям в стране, когда именно российская глубинка обеспечила победу Б. Н. Ельцина на президентских выборах¹⁶⁰.

Политологи во весь голос заговорили о появлении широкого слоя муниципальных деятелей, в силу принципов самого своего существования вынужденного добиваться обеспечения условий эффективности своей деятельности и способного формулировать совместный муниципальный интерес как на региональном, так и на федеральном уровне. Появилась, в принципе, мощная политическая и административная группа поддержки и реализации реформы, способная осознанно сформулировать перед государством необходимые условия для реализации финансово-экономической самостоятельности местного самоуправления, сформировать муниципальный заказ¹⁶¹. •

С повсеместным избранием глав местных администраций и представительных органов местного самоуправления страна перешла в качественно иное состояние. Переходный период местного самоуправления, длившийся два года, можно было посчитать в основном завершенным. Иными словами к началу 1997 г. реформа организации местной власти постепенно приблизилась ко второму своему этапу. Вступивший в силу больше года назад Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления з РФ» не только- должен был получить свое развитие в соответствующем законодательстве регионов, но и быть [цжнятым к исполнению единой системой государственных эрганов исполнительной власти в РФ. По заключению первого заместителя начальника Управления Президента РФ ю вопросам местного самоуправления Л. Гильченко, цель второго этапа реформы местного самоуправления состояла

¹⁶⁰ Слива А. Самый важный уровень власти // Власть в России. - 1997. - № 26. - С. 11.

¹⁶¹ Гильченко Л. Новый этап реформы местного самоуправления // Власть. - 1997. - № 3. - С. 21.

91

в создании условий организационной и экономической самостоятельности этой формы власти¹⁶².

Одной из особенностей второго этапа, рассчитанного на период с 1997 г. по 1998 г., являлась концентрация внимания на проведении работ по экспериментальной проверке предлагаемых к принятию законопроектов, а также отработка инновационных проектов в организационно-управленческой сфере. С этой целью предполагалось сформировать на добровольных началах систему опорных зон, где и будут осуществляться пилотные проекты. Уже в июне 1997 г. был дан старт по отработке механизма жилищно-коммунальной реформы в 14 российских городах, в том числе Самаре, Ульяновске, Ярославле и т. д. Госдума приняла закон о проведении в Нижнем Новгороде и Твери эксперимента по налогообложению недвижимости с передачей средств в доход городских бюджетов.

Для реального продвижения вперед в реформировании системы местного самоуправления и успешного функционирования его органов требовалась соответствующая законодательная поддержка. С одной стороны, обретал динамичность и силу процесс становления нормативной базы. К этому моменту уже действовали федеральные законы «Об основных гарантиях избирательных прав граждан РФ», «Об обеспечении конституционных прав граждан РФ избирать и быть избранными в органы местного самоуправления», «О на-ционально-культурной автономии», «О закрытом административно-территориальном образовании». Считалось, что на федеральном уровне уже сформирована минимально необходимая правовая база местного самоуправления.

С другой стороны, этого минимума явно не хватало для дальнейшей эволюции системы местного самоуправления. Власти порой на поспевали за развитием событий, отставали от запросов жизни, принимали противоречивые решения и т. п. «В целом, — констатировали юристы В. Васильев и Н. Пешин, — развитие законодательства о местном самоуправлении как на федеральном, так и на уровне субъектов Федерации нельзя признать удовлетворительным. Если дело

¹⁶² Российские регионы. — 1997. — № 31. — С. 4. • - • 92 4г

и дальше так пойдет, рассчитывать на скорое становление самоуправления, этого важнейшего института народовластия, не приходится»¹⁶³.

В создавшейся ситуации парламентарии склонны были винить центр. «Известно, — писал заместитель председателя Комитета Госдумы по вопросам местного самоуправления А. Мальцев, — что в развитых странах подавляющее большинство законопроектов вносит в парламент исполнительная власть. Такой порядок позволяет формировать законодательство, базирующееся на единых концептуальных принципах. В России же правительство не спешило, и целый ряд ключевых федеральных законов не был принят. Это означало, что органы местного самоуправления опять не будут иметь реальной возможности осуществлять свои функции в том виде, как это предусмотрено Конституцией. Именно поэтому соответствующий комитет Думы вынужден был принять решение о создании собственных рабочих групп по подготовке законопроектов, обеспечивающих становление и развитие местного самоуправления»¹⁶⁴.

В марте 1997 г. вступил в силу новый Федеральный за-i кон «О внесении дополнений в Федеральный закон „Об об-^щих принципах местного самоуправления в РФ"». В результате было упорядочено правовое регулирование деятельности органов местного самоуправления в городах федерального значения. Примечательно, что в октябре 1997 г. депутаты рассмотрели сразу четыре проекта федеральных законов, каждый из которых предусматривал дополнения или изменения к базовому закону об общих принципах местного самоуправления. Рядом депутатов Думы совместно с Администрацией Президента РФ и Правительством был разработан и внесен в качестве законодательной инициативы проект федерального закона о порядке приведения региональных правовых актов в соответствие с федеральным законодательством.

¹⁶³ Васильев В., Пешин Н. Медленным шагом, робким зигзагом // Российская Федерация. - 1997. - № 23. - С. 23.

¹⁶⁴ Мальцев А. Перспективы развития законодательства в сфере местного самоуправления // Россия: власть на местах. — 1997. — № 9. - С. 56-57.

93

Наиболее важным и нужным из законопроектов, подготовленных в недрах парламента, являлся законопроект «О финансовых основах местного самоуправления в РФ». Однако на его легкое прохождение парламентарии не надеялись. Дело в том, что правительство полагало целесообразным принять сначала Налоговый кодекс и только потом на его основе данный законопроект. Прогнозы политиков на тот момент обещали нескорое вступление Налогового кодекса в законную силу, что, естественно, отодвигало принятие закона, без которого говорить о развитии местного самоуправления было просто бессмысленно. Думцы с оптимизмом смотрели в будущее в надежде, что в 1997 г, в основном удастся завершить формирование законодательства в сфере местного самоуправления и сформировать его финансово-экономическую основу¹⁶⁵.

В сентябре 1997 г. Госдума рискнула принять закон «О финансовых основах местного самоуправления в РФ», хотя Совет Федерации склонен был его отклонить. Однако Президент РФ поставил под ним свою подпись несмотря на то, что Бюджетный и Налоговый кодексы были еще не приняты. «Считаю, — объяснил Б. Н. Ельцин, — что надо дать хотя бы минимальные правовые гарантии финансовой самостоятельности муниципальных образований. Местные органы власти должны иметь собственные финансовые средства, причем по закону»¹⁶⁸.

Еще 11 июня 1997 т: Президент РФ подписал Указ «Об основных направлениях реформы местного самоуправления в РФ», в соответствии с которым развитие местного самоуправления признается государственным приоритетом. Отдельные политики стали интерпретировать действия Президента РФ как попытку противопоставить местное самоуправление региональным органам власти, В президентских структурах подобные взгляды классифицировались не иначе, как упрощенческий подход. «Цель как раз в другом, — замечал начальник Управления Президента РФ по вопросам местного самоуправления Б. Минц, — не противопоставлять, а вырабатывать единые правила взаимоотношений всех уровней

¹⁶⁵ Российские регионы. - 1997. - № 31. - С. 6.

¹⁶⁶ Там же. - № 40. - С. 1.

«I

власти»¹⁶⁷. В Указе обозначались три направления государственной политики в области местного самоуправления: завершение формирования его правовой базы, создание условий для его финансово-экономической основы, господдержка местной власти. Помочь лидерам местного самоуправления в урегулировании их отношений с губернаторами и центром был призван Совет по местному самоуправлению под председательством Б. Н. Ельцина. В числе своих первых решений Совет высказался за созыв Конгресса муниципальных образований РФ с целью консолидации сил местных властей и дальнейшей работы над реформой.

Эту инициативу поддержали участники Первой Всероссийской научно-практической конференции под названием «Проблемы и перспективы российского федерализма». Собравшиеся сочли необходимым более полное использование традиций российского земства и позитивных моментов советской системы, а властям рекомендовали ускорить формирование нормативной правовой базы, обеспечивающей становление местного самоуправления¹⁶⁸. К началу 1998 г. tB Госдуме уже находились на рассмотрении такие важные законопроекты, как «О реализации конституционного права муниципальной собственности на землю в РФ», «Об основах статуса выборного лица местного самоуправления в РФ», «О порядке передачи объектов федеральной собственности в муниципальную собственность» и т. д.

В начале февраля 1998 г. редакция газеты «Местное самоуправление» обратилась с письмом в Госдуму с просьбой ознакомить общественность с позицией фракций и депутатских групп по вопросу о местном самоуправлении. Откликнулись фракции КПРФ, ЛДПР, Яблоко, а также аграрная группа и «Российские регионы». Примечательно, что все они поддержали стратегическую линию и усилия исполнительной власти на становление и развитие местного самоуправления, хотя отдельные предложения звучали вперемежку с партийной риторикой. Аналогичные подходы дали возможность политологам выделить четыре группы акторов в российском

¹⁶⁷ Минц Б. Реформа вступает в новый этап // Власть в России. ~ 1997 — № 26 С 13

¹⁶⁸ Муниципалитет. - 1998. - № 3. - С. 24-25.

95

J-"

политическом спектре по данной проблеме: «ресоветизато-ров», «утилитаристов», «управленцев» и «самоуправленцев»¹⁶⁹.

Особую актуальность имела работа парламентариев над федеральным законом «Об общих принципах наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями в РФ» в связи с тем, что на органы местного самоуправления порою возлагались многие государственные полномочия, в том числе требовавшие прямых финансовых затрат без передачи необходимых для осуществления этих полномочий материальных и финансовых средств. Отсутствие правового регулирования по данному вопросу, по признанию председателя Комитета Госдумы по вопросам местного самоуправления А. Полякова, создавало условия для формирования неверной, создающей серьезные проблемы в осуществлении местного самоуправления пра-вопременительной практики¹""'.

В первом чтении указанный проект закона был принят Госдумой 21 октября 1998 г., положив тем самым начало работе по законному наделению органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями в соответствии с Конституцией РФ. Однако его окончательное принятие затягивалось. Вследствие этого значительная часть государственных полномочий как выполнялось ранее на местах, так и продолжало исполняться органами местного самоуправления, но уже часто без надлежащего правового оформления, что было чревато признанием их юридически недействительными. В этом плане, безусловно правы те, кто подчеркивает, что становление и развитие местного самоуправления остро нуждается в скорейшей разработке на основе прочного научного фундамента одного из важнейших его институтов, связанного с осуществлением органами муниципальных образований отдельных государственных полномочий¹⁷¹.

^1И Подробнее см.: Гельман В. Я. Федеральная политика и местное самоуправление // Власть. — 1997. — № 7. — С. 74.

¹⁷⁰ Поляков А. Приблизить власть к народу... // Муниципалитет.

- 1998. - № 7/8. - С. 8.

¹⁷¹ Пылин В. В. Проблемы наделения государственными полно мочиями органов местного самоуправления // Государство и право.

- 1999, -№9. - С. 20. ,.. ,.

⁹%

В 1998 г., как известно, заканчивались второй этап и действие Федеральной программы государственной поддержки местного самоуправления. Какой же был итог? В общем шаги и акции по ее реализации оценивались положительно. «Мы можем констатировать, — подчеркивал первый заместитель Председателя Правительства РФ В. А. Густов, — что состоялось организационно-правовое оформление института местного самоуправления, сформированы основные демократические институты и началось формирование его финансово-экономических основ»¹⁷². В целом программа считалась выполненной, а ее основные цели достигнутыми.

Внесли в этот процесс свой вклад и парламентарии. С 1 января 1996 г. Государственная Дума второго созыва приняла, а Президент РФ в свою очередь подписал, около 220 федеральных законов, содержащих положения, касающиеся вопросов местного самоуправления. Причем количество законов, чей предмет непосредственно касался местного самоуправления, определялся цифрой 21¹⁷³. Всего же, по подсчетам специалистов, в стране насчитывалось до 400 федеративных законов, которые так или иначе были связаны с местным самоуправлением. Они условно распадались на две группы. Блок законов, непосредственно регулирующих организационную деятельность местного самоуправления, и блок законов, содержащих нормы муниципального права, который гораздо шире, чем первый¹⁷⁴. Тем не менее, по словам министра региональной политики РФ В. А. Кир-пичникова, фиксировались тысячи несоответствий регионального законодательства федеральному, масса решений, противоречащих всякому, в том числе и собственному, в субъектах РФ, законодательству¹⁷⁵.

Все эти проблемы оказались в центре дискуссий на IV заседании Совета по местному самоуправлению, которое состоялось в июне 1999 г. под руководством тогдашнего Председателя Правительства РФ С. В. Степашина. Любопытно, что, кроме рекомендаций о приведении законодательства

¹⁷² Местное самоуправление. — 1998. — № 10. — С. 1.

¹⁷³ Там же. - 1999. - № 11. - С. 1.

¹⁷⁴ Муниципальное право. — 1999. — № 1. — С. 3.

¹⁷⁵ Местное самоуправление. — 1998. — № 10. — С. 3.

97

в соответствие с Конституцией РФ, собравшиеся отнесли к числу важнейших направлений содействия развитию нормативной базы местного самоуправления в России разработку модельных законов субъектов РФ, регулирующих сферу осуществления местного самоуправления, и модельных правовых актов муниципальных образований по основным вопросам организации муниципальной власти. Совет принял решение о вынесении на утверждение Президенту РФ Концепции государственной политики развития местного самоуправления в РФ, а также одобрил проект Федеральной программы государственной поддержки развития муниципальных образований и создания условий для реализации конституционных полномочий местного самоуправления и * предложил Правительству РФ ее утвердить¹⁷⁶.

Разные точки зрения высказывались о местном самоуправлении, по-разному можно их оценивать, что было, что есть и т, д. Но, как представляется, разработчики Концепции госполитики развития местного самоуправления в РФ исходили из того, что существует модель, которая закреплена в Конституции РФ, и следует прежде всего реализовывать то, что там заложено. Эта конституционная модель получила свое закрепление в «Основных положениях государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации», согласно президентскому Указу № 1370 от 15 октября 1999 г.¹⁷⁷ В них был подтвержден вывод о том, что на федеральном уровне в основном создана нормативная правовая база, необходимая для организации и деятельности местного самоуправления, а в субъектах РФ и муниципальных образованиях активно идет процесс формирования его нормативной базы.

Основные положения не только закрепляли единую систему представлений о целях, приоритетных направлениях, задачах и принципах политики государства в сфере развития местного самоуправления, но и намечали механизмы реализации. Как и всякий документ, рассчитанный на перспективу, он должен был стать в обозримом будущем от-

¹⁷⁶ Местное самоуправление. — 1999. — № 8/9. — С. 2.

¹⁷⁷ См.: Собрание законодательства РФ. — 1999. — № 42. — Ст. 9441-9451.

9f

правкой точкой при решении практических задач в данной области, а также при разработке правовых актов, касавшихся осуществления местного самоуправления. В свою очередь, успешная реализация государственной политики в сфере местного самоуправления в России привела бы, несомненно, к созданию целой системы взаимодействия населения, местного самоуправления и государственной власти. Во исполнение Указа Президента РФ № 1370 'Правительство РФ 11 ноября 1999 г. утвердило Федеральную программу государственной поддержки развития муниципальных образований и создания условий для реализации конституционных полномочий местного самоуправления. В становлении и развитии местного самоуправления в России начался новый этап.

Девяностые годы проходят под знаком острой критики советской модели местного самоуправления, ее разрушения и формирования юридической базы принципиально иной модели, предполагающей выведение местного самоуправления за пределы системы, государственной власти и исключающей соподчиненность между муниципальными образованиями. Фактически оказалось, однако, что эта юридическая база в некоторых моментах сориентирована на схему, в значительной мере преодоленную в либерально-демократических государствах, где в качестве тенденции XIX—XX вв. наблюдалось усиление роли местного самоуправления именно в качестве агента государственного управления. Иными словами, одна «крайность» в понимании местного самоуправления сменилась другой, во многом утопичной. Не удивительно, что на практике многие конституционные и законодательные нормы в части местного самоуправления не работали и де-факто муниципальные органы продолжали выполнять функции государственной власти на местах.

99

СОДЕРЖАНИЕ

Введение 3

Глаза 1. Теоретико-методологические и исторические предпосылки

формирования системы местного самоуправления в России ... 6

1.1. Формирование взглядов на местное самоуправление

в политико-правовых учениях XIX века 6

1.2. Дискуссии о местном самоуправлении в российской общественно-политической и правовой мысли

конца XIX—начала XX века 29

1.3. Советский опыт местного самоуправления 50