1.2. Дискуссии о местном самоуправлении в российской

общественно-политической и правовой мысли

конца XIX—начала XX века

Вопросы местного самоуправления всегда привлекали внимание представителей русской юридической науки, и целый ряд исследователей внесли свой вклад в изучение данных вопросов. Среди них следует назвать Б. Н. Чичерина, А. Д. Градовского, Н. М. Коркунова, Н. И. Лазаревского, Б. Э. Нольде, В. Ф. Матвеева, П. П. Тройского.

В учении о существе самоуправления русская наука идет по стопам германской доктрины. Как было показано выше, германская юридическая мысль видела существо самоуправления в особой корпоративной природе общины, противополагая ее государственному управлению как результат разли-ия общего и позитивного права, затем видела их различие ^в Р^личии предмета ведения, Наконец, после трудов Р. Гней-^и 1 • Еллинека решала проблему самоуправления на путях ризнания органов самоуправляющихся местных союзов

29

органами государственной власти, отличными от других административных органов лишь своей связью с местным населением и независимостью от государства в круге предоставленных их ведению дел.

В России также учение о самоуправлении развивается сначала в теории «свободной общины» и «хозяйственной» теории и только позднее усваивает идеи «государственной» теории. Первые два воззрения влияли на русскую юридическую мысль в то время, когда в Германии наибольшее влияние уже приобрела «государственная» теория. Известный отечественный правовед П. П. Тройский так объяснял это запоздалое состояние российских исследований о самоуправлении: «большую услугу сторонникам общественно-хозяйственной теории самоуправления, появившейся у нас в то самое время, когда в Германии возникала уже теория государственная, оказало наше законодательство, а именно Положение 1864 г., построенное всецело на том принципе, что земские учреждения суть учреждения общественные, отличные от государственных учреждений и преследующие свои особые, местные общественно-хозяйственные цели. Составители Положения 1864 г. находились под сильным влиянием германской общественной теории самоуправления и через законодательство воплотили ее в жизнь»²⁹.

Первым правоведом, который теоретически исследовал сущность местного самоуправления, был В. Н. Лешков. Он разделял точку зрения концепции «свободной общины». Ученый утверждал, что «земские учреждения суть учреждения земства, народа, а не государства, и отвечают перед одним народом», что «права земских учреждений, в смысле прав земства, отныне составляют особую самостоятельную систему прав, отличную от системы права гражданского или частного, так же точно, как и от права государственного. Это — система права земского или общественного»³⁰.

Аналогичные идеи развивает Л. Васильчиков в первом томе своего исследования «О самоуправлении»^:". По его мне-

²⁹ Гранений П. П. Теории самоуправления в русской науке ,'/ 1864-1914. Юбилейный земский сборник / Изд. тов-ва О Н. Попо вой. - СПб., 1914. - С. 76.

³⁰ Лешков В. Н. Опыт теории земства // День. - 1865. - М° 42-45.

³¹ Васильчиков А. О самоуправлении. В 3 т. — СПб., 1872.

30

«самоуправлением называется такой порядок внутрен- ^нию' ^радления, при коем местные дела и должности заве- него _и замещаются местными жителями — земскими

5?^В телями»³². При этом он противополагает «местные дела» Уместные должности» делам и должностям государствен-^И *,зз Автор предлагает различать два вида органов местного ^НЫ (^управления: «общественные союзы» и «территориальные ^_и административные округа». С точки зрения последовательной концепции «свободной общины» такое деление неправомерно. Административный округ не может рассматриваться как единица местного самоуправления, поскольку полностью определяется нормами позитивного права. Чтобы аргументировать свою точку зрения, А. Васильчиков предложил следующую конструкцию. К учреждения общественным он относил в России сельские общества, волости, магистраты, городские думы, к территориальному самоуправлению — уездные и губернские земские учреждения, причем органами само-; управления эти территориальные округа становятся только в том случае, когда к участию в их управлении приглашаются представители местных союзов. Тем самым административные территориальные округа признаются продолжением общественной самоорганизации граждан. Исследователь писал: «в тех государствах, где принято начало самоуправления, территориальные округа (губернии и уезды в России, counties в Англии) служат продолжением общественной организации мелких союзов, средой их взаимного согласия, справочным местом для хозяйственного их управления»³⁴.

Русские авторы — сторонники «хозяйственной» теории самоуправления — не только воспроизводили идеи своих германских единомышленников, но и критиковали возникающую «государственную» теорию. К их числу принадлежал профессор Демидовского лицея И. И. Дитятин. Он полагал, что наделение местного самоуправления публичными правомочиями возможно в условиях, когда развиваются неконтролируемые процессы децентрализации. А эта ситуация не может быть принята как нормальная для функционирования

³² Васияьчиков А. Указ. соч. — Т. 1. — С. 1.

Там же. - С 57. ³* Там же. - С. 58.

31

государства. И. И. Дитятин писал: «или город является самостоятельной единицей по отношению только к своим общинным чисто местным делам; только в этих делах и интересах он является автономическим лицом, не касаясь интересов частных лиц с их индивидуальной или государственной точки зрения, не представляя для них верховной государственной власти; или же город является не только земской единицей, самостоятельно ведающей свои нужды, но и политическим телом, самим государством, по отношению к которому отдельные жители его не что иное, как подданные. То или иное из этих значений города обусловливается состоянием в данное время государства, силой верховной власти в этом государстве, словом, степенью развития общественно-государственной жизни: чем слабее государство и верховная власть, как олицетворение его, тем более отдельные составные части его независимы политически, тем ближе эти части к состоянию государства*³''

Напротив, нормальной является ситуация, когда местный союз остается корпоративно-хозяйственной единицей. Его отношения с государством необходимо принимают форму судебного надзора над его деятельностью, либо парламентского управления. По словам ученого, надзор над местным самоуправлением «не есть надзор представителя- власти над подчиненными органами. Это взаимное охранение двух различных начал — государственного и общественного — от взаимного нарушения... Здесь не может быть речи о предписании или наказании: столкновение может быть разрешено лишь, так сказать, третейским судом или законодательным порядком»³⁶. И. И. Дитятин полагал, что «перепорученная» компетенция органов местного самоуправления не только не вытекает из природы последних, но и деформирует их. Так, он писал, что фискальные обязанности местных союзов нельзя отождествлять с правом местной таксации, которое правовая теория предусматривает для органов самоуправления. С его точки зрения, право раскладки налогов между членами местного

^ЗЛ Дитятин И. И. Устройство и управление городов России- " СПб.: Тип. П. П. Меркульева, 1875. - Т. 1. - С 101. * Там же. - С. 228.

32

•^

за не тождественно праву таксации, поскольку последнее

^С° лполагает и право определения нормы обложения мест-

¹ о союза как целого: «право раскладки податей и повиннос-

й государственных едва ли составляло в истории нашего

одского торгово-промышленного сословия даже первый

_к самоуправлению, к развитию из сословно тяглой общины автономической единицы»³⁷. Между, тем право такса-щи виделось автору необходимой составляющей института местного самоуправления: поскольку компетенция государства и местного союза разграничены, государство не может отвечать по обязательствам последнего, а значит, местный союз дочжен располагать автономной финансовой базой. И. И. Дитятин писал: «о самоуправлении общества можно говорить лишь тогда, когда оно, сознав свои потребности и интересы, может удовлетворять им из своих средств, пользуясь для этого правом самообложения налогами, правом самостоятельного расходования собранных сумм»³⁸,

Одновременно, И. И. Дитятин полагал, что последовательного разграничения органов местного государственного управления и органов местного самоуправления никогда в России не было. Ученый отмечал: «правительство, какое бы оно ни было, — вечевое ли, княжеское ли, царское ли, или императорское, — всегда знало два начала, на которых всегда и строилось местное управление: начало выборное, представительное, и начало правительственное, приказное, чиновничье»³⁹.

Оппонентом точки зрения И. И. Дитятина оказался известный политический деятель и историк русского права, депутат Государственной Думы А. А. Кизеветтер. Его критика осуществлялась с позиций «государственной» теории. Он был согласен, что правовой статус органов местного самоуправления зависит от общего состояния государства. Причем не только слабая государственность делегирует местному самоуправлению значительную компетенцию, но и современное правовое государство поступает точно так же. Ученый отме-^ъл- «применение общественной самодеятельности в сфере

* Дитятин И. И. Указ. соч. - С 154

Там же. -С. 255.

Кстптга^{1аПЯтин} ^ ^' ^^{3 ист}ории местного управления // Статьи по ^рта русского права / Изд. О. Н. Поповой. - СПб., 1895. - С. 388.

Г РОС. НАЦИОНАЛЬНАЯ „„

1 СЫКПИОТРЖА ^М

государственного управления может проистекать из двоякого источника: или из крайней скудости, или из особой зрелости государственного сознания, воплощаемого в данном правительственном устройстве»¹¹⁰.

Правда, характер этого разделения компетенции различен. В условиях слабой государственности компетенция органов местного самоуправления, действительно, определяется общим правом в силу того, что органы центрального управления фактически не могут установить действенный контроль над территориями. В правовом государстве компетенция местного самоуправления носит делегированный характер, но-скольку материального различия их предметов ведения нет. Разграничение предметов ведения носит прагматический, це- Ш лесообразный (относительно государственный целей) характер, • А. А. Кизеветтер писал: «подсказанная жизнью критика бюро- • кратического, полицейского государства сама собою намечает • дальнейший высший тип организации; основанный на вклю- ^ чении общественного представительства в круг закономерно действующих государственных учреждений. При этом опять значительная область государственной жизни вверяется общественному заведыванию, но уже не вследствие слабосилия или малоразвитости государственной власти, а вследствие ясного сознания того, что правительственные функции по самой своей природе разделяются на две группы: на такие, которые удобнее осуществляются коронными агентами власти, и на такие, которые целесообразнее и плодотворнее поручать органам общественного самоуправления. При такой постановке органы общественного самоуправления наделяются правительственной властью в пределах отмежеванной им компетенции и из какой-то внегосударственной или антигосударственной силы становятся одним из необходимых звеньев государственного административного аппарата»¹*¹.

Одним из первым сторонников «государственной» reoptf самоуправления в России был академик В. П. Безобраз* Его воззрения характеризуют следующие слова: «истинны

⁴⁰ Кизеветтер А. А. Местное самоуправление в Р°^с^, j IX—XIX ст. Исторический очерк — М.: Русская мысль, 1910. -~

⁴¹ Там же. - С. 6

34

I '! Ь

ганы самоуправления, возникнув на общественной почве влиянием общественных интересов, тем не менее не пе-гтают быть государственными и для этого должны вхо-ть как звенья, в общую систему власти и управления в го-дарстве. Это самоуправление не есть общественное са-оуправление, образчики которого имеются в акционерных мпаниях, ученых и других обществах, а оно есть такое же государственное управление, как и бюрократическое, личное управление; учреждения самоуправления совокупно с бюрократическими учреждениями суть двоякие органы одного и того же государственного организма, различные формы одной и той же власти»⁴².

«Государственную» теорию самоуправления развивал и профессор Московского университета Б. Н. Чичерин. Ученый ; писал, рассуждая о городском самоуправлении: «городское | общество не самостоятельная держава, которая все свои внутренние дела может решать по своему усмотрению. Городское общество есть член государственного организма, высшим же выражением этого организма является правительственная власть»¹¹³.

Основные идеи о юридической природе местного самоуправления Б. Н. Чичерин изложил в книге «Общее государственное право» (опубликована в 1894 г.).

По мысли Б. Н. Чичерина, институт местного самоуправления вытекает из общей природы государства как политического союза, т. е. союза свободных людей. Поэтому государство предполагает не подавление и унификацию частных интересов и частных общений, а их гармонизацию. Исследователь отмечал, что государство «имеет один общий центр, из которого исходит общее направление и которому все подчиняется; но рядом с ним существует множество отдельных Центров, которые, подчиняясь высшему единству, сохраняют, однако, свою долю самостоятельности». Эта признаваемая ударством самостоятельность лиц имеет и территориаль-характер: «таковы союзы местных интересов. Свободные

42 г ,J ~

1882. - с^сГ*°^{в В}' ^{П Гос}УдаР^ство и общество: Статьи. - СПб., вое изд-№^Ч!«с_е^Ч_в^£"^{Я Земство и} Московская дума. - М.: Кооператив-

•г ? 1УО4. О, 1/2,

35

граждане, живущие на местах, имеют совокупные интересы, для осуществления которых они образуют местные союзы, полагающие себе местную или частную цель». Однако лицо не остается только носителем партикулярных интересов, но имеет и интересы, общие всем гражданам. Поэтому местное самоуправление обязательно подчинено государству. Б. Н. Чичерин писал: «интересы могут ограничиваться частною сферой, и тогда самые союзы сохраняют характер частных товариществ. Но чем шире становятся цели, чем больше в них входит совокупность интересов, чем более лиц они обнимают, тем более они получают характер общественный. Местные и частные союзы становятся постоянными учреждениями... Через это они становятся б зависимость от общих государственных интересов и входят в состав государственного управления»⁴⁴. Б. Н. Чичерин — в полном соответствии с «государственной» теорией — принимал идею о "невозможности разграничения предметов ведения гогупапства и местного союза по материальному признаку. Местные интересы есть в то же время интересы государства. Согласно воззрениям исследователя, «даже чисто местные интересы являются вместе и интересом оошим... Ьдаюсостояиие жителей во всех местностях составляет общий интерес государства»⁴''.

Сущностное, принципиальное разграничение компетенции государства и местных союзов противоречило бы равенству лиц перед законом, так как ослабляло бы для членов отдельных союзов государственные гарантии их субъективных прав. Б. Н. Чичерин утверждал: «для государства важно и более или менее равномерное распределение благосостояния по всей стране... Болезнь или неразвитость одного отражается и на других. Каждый притом приносит свою дань на общие потребности, а потому справедливость требует, чтобы он получал и соразмерные выгоды. Между тем отдельные местности менее пользуются общими выгодами, в поддержании которых они участвуют наравне со всеми, а потому государство должно придти им на помощь»⁴⁶.

^u Чичерин Б Н. Курс государственной науки. Ч. 1. Общее государственное право. — М., 1894. — С. 373. ⁴⁵ Там же. — С. 375. ¹¹⁶ Там же.

36

Государственное территориальное управление, по мне нию правоведа, основывается на двух принципах -- цент рализации и самоуправлении. Он полагал, что «под именем централизации в точном смысле разумеется подчинение мест ного управления центральной власти», при этом «противо положно централизации местное самоуправление, т. е. само стоятельное управление местными делами представителями местных жителей»⁴⁷. >'

Необходимость централизации связывалась автором с партикуляризмом местных союзов, которые сами не в состоянии возвыситься до общегосударственных задач. По словам Б, Н Чичерина, «самое свойство местных союзов таково, что они должны состоять под большим или меньшим контролем центральной власти». Ограниченность местных союзов проявляется в следующем:

1. Неразвитость государственного сознания. Члены мест ных союзов могут противопоставить свои интересы общим интересам всех остальных граждан, т. е. государству.

2. Противоречие интересов в самом местном союзе, гро зящее нарушением справедливости, т. е. правового равенства: «местный союз заключает различные классы и интересы, а потому, при решении общего дела, большинство может при теснять меньшинство... Поэтому здесь необходим высший су дья, которым может быть только государственная власть»⁴⁸.

3. Пренебрежение местным самоуправлением своим ста тусом юридического лица. Местный союз не обязательно скло нен учитывать интересы своих будущих членов и ограждать интересы только своих физических лиц: «юридическое лицо, как постоянное учреждение, заключает в себе интересы не только настоящих, но и будущих поколений; между тем настоящее поколение может легкомысленно пренебречь бу дущим»'¹⁹.

Частью централизации управления выступает надзор над местными союзами. Б. Н. Чичерин выступал за то, чтобы над местными союзами осуществлялся троякий государственный

⁴⁷ Чичерин Б. Н. Курс государствеияой науки. — С. 376.

⁴⁸ Там же. - С. 375-376. * Там же. - С. 376.

37

надзор — законодательный, судебный и администрашьныи. Последний, по мнению ученого, является самым существенным: «суд может только пресекать выступления из пределов ведомства, установленных законом; в нарушение интересов он, по самому существу своему, не вступается. Это — дело правительственной власти, которой поэтому и принадлежит высший контроль над местным управлением»⁵⁰.

Централизация территориального управления включает следующие правомочия центральных государственных органов: Назначение местных властей и утверждение выборных должных лиц местного самоуправления. Надзор над местными властями.

Восхождение местных дел на решение или утверждение центральной власти.

Направление местной деятельности из центра посредством обязательных постановлений, инструкций и предписаний²¹. Б. Н, Чичерин полагал, что последнее правомочие не входит в объем компетенции государственных органов, надзирающих за местным самоуправлением. Органы местного самоуправления не находятся к ним в отношениях служебной подчиненности; «гараншею самоуправления служит основное правило, что для него обязателен только закон, а не правительственные постановления, и еще менее инструкции, которые могут обращаться только к чистым агентам правительства»^. Необходимо подчеркнуть, что противоположностью централизации автор полагал не децентрализацию, а самоуправление. Б. Н. Чичерин различал государственные органы местного управления и органы местного самоуправления. В развитом государстве децентрализация не может распространяться на первых. Именно административная централизация является гарантией субъективных публичных прав граждан. Ученый отмечал: «централизация может относиться не только к местным союзам, но и к местным органам правительства. Чем шире права последних, тем меньше дел восходит на высшее утверждение. Но понятно, что именно здесь централизация может служить гражданам гарантиею против произвола и

⁵⁰ Чичерин Б. Н. Курс государственной науки. — С. 376.

⁵¹ Там же. - С. 378-379.

⁵² Там же. -- С. 379.

38

ч

притеснений местных властей... Истинная децентрализация та, которая производится в пользу местного самоуправления»³³.

Местное самоуправление подразделяется автором на политическое и административное. Политическое самоуправление отождествлялось Б. Н. Чичериным с федерализмом (сложным государством) и не рассматривалось как нормальная форма государственного устройства. Ученый писал: «политическое самоуправление, дающее политические права местным союзам, вовсе не совместимо с государственным единством. Оно возможно только в сложном государстве или в общественном строе, которое держится на началах частного права, каков был средневековый порядок, В единичном государстве речь может идти только о самоуправлении административном»⁵⁴.

Признаками органов местного самоуправления автор считал следующие:

1. Принадлежность должных лиц самоуправления к чис лу постоянно проживающих на территории местного союза. При этом способ назначения на должность автор считал малозначащим. Б. Н. Чичерин писал, что для органов само управления характерен «выбор представителей для заведы- вания местными делами, или же назначение правительством независимых лиц из местных жителей для самостоятельного управления делами».

2. Нормотворческие правомочия местного союза (право издания локальных подзаконных нормативных актов). Со гласно Б. Н. Чичерину, для органов местного самоуправления характерна «автономия, т. е, право издавать обязательные по становления для известной местности». При этом «издавае мые ими обязательные постановления ограничиваются по лицейскими порядками, причем нередко требуется согласие правительственных властей»⁵⁵.

3. Правоприменительная практика органов местного само управления. Этот признак для русского ученого был наиболее существенным. Он писал: «самый существенный вопрос состоит ^в том: имеют ли представители местности только право ре-

Чичерин Б. Н. Курс государственной науки. — С. 379. * Там же. ⁵⁵ Там же. - С. 380.

39

шать дела, с возложением исполнения на правительственные органы, или же они имеют свои собственные органы, заведы-вающие предоставленными им делами? Только последним установляется самоуправление в истинном смысле». Б. Н. Чичерин полагал, что придание органам самоуправления публичного характера предполагает наделение их правоохранительными функциями. Исследователь отмечал: «им может быть предоставлено право вынуждать свои решения, или же они могут ограничиваться управлением вверенных им делами, а собственно меры принуждения, например взыскание податей, предоставляются другим властям, административным или судебным. В последнем случае местные власти сохраняют чисто корпоративный характер; в первом случае они становятся органами общей государственной власти»⁵⁶.

Как последователь философии права Гегеля, Б. Н. Чичерин настаивал на «диалектическом единстве» централизации и местного самоуправления в государственном устройстве По его словам, «сохраняя значительную долю самостоятельности в местных делах, самоуправление должно подчиняться центральной власти во всем, что касается общих государственных требований»'⁷.

Согласно Б. Н. Чичерину, местный союз не может рассматриваться как частная корпорация, а существует как публично-правовое образование, хотя и не утрачивающее элементов корпоративного характера (представительства частных интересов). Ученый отмечал: «выделение чисто государственной сферы из области частных союзов ведет к признанию двоякого начала в местном управлении: правительственного и общественного. Первое выражается в организме государственных должностей, второе в местном представительстве»^

Б. Н. Чичерин показывает близость своих построений концепции Р. Гнейста, Русский автор настаивает на цензовом характере избирательной правоспособности: должности в местном самоуправлении могут занимать лишь имущие лица, отправляющие их безвозмездно (как «почетные должности»), а избирателями могут быть лишь налогоплательщики. С точ-

³⁶ Чичерин Б. Я. Курс государственной науки. — С. 380. ⁵³ Там же. - С. 381. * Там же. С, 384.

40

_ки зрения автора, такой порядок отвечает принципу право-_вого равенства: управлять местным союзом должны те, кто формирует местный бюджет⁵⁹.

Со временем в русской правовой литературе изменилось истолкование принципа правового равенства применительно к проблеме избирательной правоспособности. Оппонентом Б. Н. Чичерина выступил известный земский деятель д. Н. Шипов. Согласно представлениям последнего, цензовый характер должностей местного самоуправления противоречит публично-правовому статусу местного союза. Цензовые ограничения неизбежно придадут деятельности местного самоуправления ограниченный, классово-партийный характер. Автор писал: «в земском общественном деле недопустимо условие, при котором плательщики земских сборов считали бы себя вправе предъявлять земскому союзу требование, чтобы каждый его член пользовался выгодами, доставляемыми на общие средства, пропорционально уплачиваемой им сумме сборов; такое условие противоречит духу общественной солидарности и придавало бы земскому делу характер хозяйственного, коммерческого предприятия»⁶⁰.

Существенные дополнения в «государственную» теорию самоуправления внес профессор Санкт-Петербургского университета А. Д. Градовский. Его основной тезис сводился к тому, что «самоуправление <...> заключается в распределении правительственных задач между органами центральной власти и органами общества. Органы общества, призванные для этих задач, входят чрез это самое в правительственную ^сФсру, становятся частью администрации»⁶¹.

Существование местного самоуправления обусловливается естественными ограничениями на эффективность централизованного государственного управления, основанного на нормативном регулировании общественных отношений. По словам А. Д. Градовского, «центральное правительство прежде всего действует общими мерами, в которых, правда,

* Чичерин Б. Н. Курс государственной науки. - С. 402, 415. Шипов Д. Н. Воспоминания и думы о пережитом. — М.: Пе-

^ЧаТНЯ_в|^С' ^{П Яковлева}- 1918. - С. 27.

Градовский А. Д. История местного управления в России // *-°бр. соч - СПб.: Тип. М. М. Стасюлевича, 1899. - Т. 2. - С. 42.

41

выражаются высшие начала национального права, но которые ни уловить всех местных оттенков национальной жизни, ни предвидеть разных комбинаций, случаев, неизбежных в жизни каждого развивающегося, действующего общества, не могут»⁶². В этом смысле, децентрализация de facto присутствует в любом государственном устройстве. Ученый отмечал: «несамостоятельность органов местного управления и сильная централизация власти существуют всегда скорее на бумаге, чем на деле. Местные власти всегда приобретают значительную долю самостоятельности вопреки положениям законодательства»⁶³. В целях повышения эффективности управления государством, законодатель должен официально разграничить компетенцию местного и центрального управления, дополнив фактические правомочия органов местного управления корреспондирующими им мерами юридической ответственности. А. Д. Градовский отмечал: «самостоятельность, приобретенная самим местным управлением, как это доказал опыт, не будет знать границ и, не признаваемая законом, всегда останется вне правительственного контроля. Напротив, сообщая этому управлению определенную степень самостоятельности, правительство достигнет этим двух целей: местная власть знает, что она может и должна сделать, высшее правительство — чего оно может от него требовать. Определенность отношений сообщает более точный характер самому управлению»⁶⁴.

В соответствии с идеями «государственной» концепции, русский правовед не видел различия предмета ведения и компетенции государственных органов и органов местного самоуправления. По его словам, «вопрос о самоуправлении не есть противоположение сферы правительственной сфере общественной. Это не есть вопрос о правительственном вмешательстве и личной инициативе... Это есть вопрос о правильном распределении дел в самой правительственной сфере»⁶⁵.

Как и все правоведы данного направления, А, Д. Градовский настаивал на статусе местного самоуправления как

⁵² Градовский А. Д. Указ. соч. — С. 16.

⁶³ Там же. - С. 17.

⁶⁴ Там же. - С. 18.

⁶⁵ Там же. - С. 22.

- *2

публично-правового союза. В этом союзе реализуется отношение властвования и подчинения. Как писал ученый, «самоуправление есть прежде всего жертва, приносимая свободой общему благу. Вследствие этого ей иногда приходится переносить тиранию местных властей, облеченных доверием общества. Самоуправление требует больше денег, больше людей, больше времени, словом, на него расходуется больше частной свободы, чем думают децентрализаторы. Оно — один из видов распределения власти»⁶⁶.

Здесь очевидна связь построений А. Д. Градовского с идеями Л. Штейна. Для русского автора, свобода лица связана не столько с его самостоятельностью в сфере индивидуальной деятельности, сколько с участием гражданина в государственном управлении. Самоуправление совместимо со свободой лица, если публичная власть местного союза обращена не на охрану партикулярных интересов отдельной территории, а на реализацию общих интересов граждан в данном территориальном образовании. Иными словами, публичные правомочия местного самоуправления должны быть реализованы в системе государственного управления. Ученый писал: «самоуправление прежде всего государственное явление, т. е. предполагает существование сильной и единой государственной власти. Существование такой власти отражается на общественном строе тем, что ставит каждого гражданина в непосредственное отношение к верховной власти, от которой он был заслонен различными организмами и лицами»".

Подобно всем сторонникам «государственной» концепции, А. Д. Градовский различал органы местного самоуправления и органы государственной власти не по материальному признаку (по этому признаку у них различий нет), а по формальному. Это различие он видел в способах замещения должностных лиц соответствующих органов и отправления ими Должности. Русский автор был не согласен с Р. Гнейстом, который видел достаточный признак указанного различия в непрофессиональном характере деятельности агентов местного самоуправления. Схема Р. Гнейста санкционировала не

⁶⁶ Градовский А. Д. Указ. соч. - С. 70. .;

Там же, - С. 75. •'•••'

4»,

государственный, а партийно-классовый, партикулярный характер местного управления. А. Д. Градовский полагал, что нельзя говорить о местном самоуправлении «как о правительственной деятельности неправительственных лиц. Самоуправлением нельзя назвать ту или другую форму администрации потому только, что она не основана на деятельности чиновников. Сосредоточение всех земских интересов в руках крупных землевладельцев, облеченных правом суда, вотчинной полиции не будет самоуправлением, а остатком средневековых порядков»⁶⁸.

Из публично-правового статуса органов местного само-' управления А, Д, Градовский выводил выборный и внецензовый порядок замещения их должностей. Найденное исследователем прямое отношение каждого лица к государству в современном правовом устройстве предполагает равное участие граждан в определении государственной воли, поскольку эта воля есть не что иное, как общий интерес всех. По мысли А. Д. Градовского, самоуправление отличается «от простого перемещения власти из центра в местность, т. е. от того, что можно назвать децентрализацией в тесном смысле. Напротив, при самоуправлении, кроме простого перемещения, предполагается еще новая организация власти, участие в администрации новых элементов, не ,участвовавших в ней прежде». При этом автор подчеркивал, что «пблитическое равенство и предварительная организация общества есть признак нового самоуправления»⁶⁹.

Проблема местного самоуправления рассматривалась и в трудах отечественных правоведов молодого поколения — Н. М. Коркунова и Н. И. Лазаревского.

Н. М. Коркунов сосредоточил свои усилия на «общественной» теории самоуправления, поскольку она — явно устаревшая для Западной Европы — была актуальна для России ввиду влияния, оказывавшегося ею на действующее законодательство. Эта концепция, полагал он, внутренне противоречива, так как ее цели не соответствуют ее же теоретическим конструкциям. Н. М. Коркунов писал: «на первый взгляд она имеет в себе много обаятельного. Ею, по-видимому, дается

⁶⁸ Градовский А. Д. Указ. соч. — С. 75—76.

⁶⁹ Там же.

44 .

общее теоретическое обоснование широкому развитию самоуправления. В противоположении общественных и государственных интересов как бы заключается основание для самостоятельности органов самоуправления». Однако в результате «общественная теория вовсе не дает понятию самоуправления прочного научного обоснования, а, напротив, приводит к совершенному отрицанию за, самоуправлением значения самостоятельного принципа»⁷⁰. '

«Общественная» теория предполагает непринудительный характер местного общения, противополагая местный союз публичному характеру государственной власти. По словам ученого, «общественная теория в своем последовательном развитии приводит к тому, что сводит понятие самоуправления к общему понятию- свободы общения». Однако, считал Н. М. Коркунов, местное самоуправление не может рассматриваться по аналогии с частно-правовыми союзами. Юридическое положение их в государстве определяется частным правом: «образование, существование, деятельность союзов имеет всегда факультативный, а не обязательный характер». Деятельность же местного самоуправления определяется публичным правом. По словам Н. М. Коркунова, «местные общения представляют сравнительно с союзами ту особенность, что принадлежность к ним обусловливается не субъективными условиями — сходством субъективных интересов, убеждений, верований, а чисто объективными условиями - совместным жительством в одной местности». При этом на местное самоуправление не распространяется частно-правовой принцип свободы договора: «если та община, в которой я живу, не чинит дорог, не заводит школ, не обеспечивает санитарных условий жизни, то я не могу, сохраняя то же место жительства, найти удовлетворение этим потребностям в деятельности какой-нибудь другой общины»⁷¹. Отсюда ученый делает вывод, что исходная задача «общественной» концепции — обоснование свободного характера местного союза — не может быть признана обоснованной, а значит,

⁷⁰ Коркунов Н. М. Русское государственное право. - СПб., 1901. - Т. 2. - С. 489.

⁷¹ Там же. - С. 491.

45

необходимо «признать за самоуправление иную основу, а не общее начало свободы общения»⁷².

Подобно всем сторонникам «государственной» концепции, Н. М. Коркупов считал невозможным разграничить компетенцию и предметы ведения государственных органов и органов местного самоуправления: «между деятельностью государства и деятельностью местных общений нет принципиального различия: деятельность их — деятельность однородная. Этим объясняется, почему законодательства всех государств видят в деятельности самоуправляющихся местных общений не дополнение только, а именно частичную замену деятельности государственной*"

Ii. М. Коркунов обосновывал необходимость местного самоуправления в государстве, поскольку оно позволяет обеспечить эффективность государственного управления. Централизованное государство не может его обеспечить, поскольку объективно ограничивает возможность возложения юридической ответственности на государственных должностных лиц. Ученый так обосновывал этот тезис.

Государственное управление должно учитывать особенности территорий, на которых оно осуществляется; это означает, чти должна быть допущена широкая административная дискреция. Н. М. Коркунов писал: «непосредственное осуществление на деле задач управления, требуя постоянного соображения с условиями времени и места и с наличными средствами, не допускает точной и полной регулировки наперед общими правилами. Очень многое приходится тут по необходимости предоставить свободному усмотрению исполнителя*⁷⁴. Дискреция же ослабляет юридическую ответственность должностного лица. Как писал ученый, «с этой свободой усмотрения открывается вместе с тем и возможность серьезных злоупотреблений властью. Судебная ответственность тут почти вовсе не применима, потому что в случаях ненадлежащего пользования этою свободой усмотрения очень трудно отличить злой умысел от неумелости». Н. М. Коркунов скептически относился к возможности привлечения

⁷² Коркунов Я. М. Указ. соч. — С. 491.

⁷³ Там же. - С. 492.

⁷⁴ Там яте. - С. 494.

46

к ответственности агентов местного государственного управления в порядке служебной подчиненности. Ученый писал: «надзор административного начальства также не представляет достаточных гарантий, потому что, исходя из центра, он по необходимости слабеет к периферии, а чтобы хоть несколько его приблизить к местным органам, приходится его осуществлять через посредство таких же точно чиновников, занимающих совершенно подчиненное положение, поставленных в те же условиях и представляющих те же недостатки, как и подчиняемые их надзору»⁷⁵.

Единственный выход из этой ситуации — заинтересовать должностных лиц в обеспечении эффективности местного управления. Это обеспечивается посредством замещения государственной должности лицами, постоянно проживающими в данной местности. Ученый писал: «назначенный правительством чиновник может относиться безразлично к общественному мнению, его судьба и успех зависят не от общества, а от начальства. Представители же местного общества неразрывно связаны с ним во всех своих интересах и потому не могут не считаться с судом общественного мнения». Этот порядок замещения должностей местного управления ограничит тс юридические сложности, которые связаны с административной дискрецией. По мысли Н. М. Коркунова, «самоуправление обеспечивает более живое и внимательное отношение к непосредственному осуществлению в отдельных местностях задач государственного управления и установление действительного контроля общественного мнения над осуществлением органами управления по необходимости предоставляемой им доли дискреционной власти»⁷⁶.

Эффективность местного государственного управления, таким образом, требует ослабления жесткой служебной подчиненности его должностных лиц. В пределе, они вообще выводятся за штат государственной службы. В этом случае местное государственное управление превращается в «местное самоуправление». Эффективность управления будет достигнута «лишь под тем условием, если должностные лица

⁷⁵ Коркунов II. М. Указ. соч. — С. 494.

⁷⁶ Там же. - С. 495. -

47

самоуправления, осуществляя задачи государственного управления, не превратятся в чиновников, действующих по чужой указке, а останутся представителями местного общества»⁷⁷.

Таким образом, Н. М. Коркунов придерживался представления о формальном различии государственных органов и органов местного самоуправления и, прежде всего, видел его в особом порядке замещения должности в органах последнего. При этом русский автор критиковал воззрения Р. Гнейста о необходимости назначения на должности самоуправления по решению государства. Этот способ не гарантировал самостоятельности должностных лиц самоуправления. Отправление почетной должности приносит косвенную выгоду, и носитель должности будет стремится зарезервировать ее за собой. По мысли Н. М. Коркунова, назначенный правительством агент самоуправления «и не получая вознаграждения... может не меньше оплачиваемого чиновника быть заинтересован в удержании за собой данной должности, дающей ему существенные выгоды. А раз назначение на должность зависит от правительства, это стремление удержать за собою должность приведет неизбежно к полной зависимости от правительства» '^s.

Вместе с тем Н. М. Коркунов не рассматривал выборный порядок замещения должностей самоуправления достаточным условием обеспечения самостоятельности местных союзов. Требуется еще и юридическое обеспечение компетенции органов самоуправления, гарантирующее служебную неподчиненность выбранных лиц. Ученый писал: «для установления самоуправления недостаточно одного только выборного порядка замещения должностей. Лицо, призванное к непосредственному осуществлению задач управления, может проявить свое знание местных условий... свою солидарность с местными интересами, только если пользуется самостоятельностью в выборе способов осуществления возложенной на него задачи»⁷⁹.

Необходимыми составляющими правового статуса органов местного самоуправления автор считал их имущест-

¹¹ Корктов Н, М. Указ. соч. — С. 495.

⁷⁸ Так же. - С. 497-498.

⁷⁹ Там же. - С. 496.

48

венную правоспособность и право государства на осуществление надзора за их деятельностью.

Имущественная правоспособность придает органам местного самоуправления необходимую самостоятельность и черты частной корпорации, а значит, способность вступать в юридические отношения с государством. Согласно догме действующего права, Н. М. Коркунов писал, что юридические отношения между государством и его органами невозможны, между ними невозможно соотношение взаимных прав и обязанностей. Для отечественного правоведа принципиально важно представить органы местного самоуправления особыми субъектами прав, особыми юридическими лицами, вступающими с государством в юридические отношения. По его мысли, «местные общения, как и отдельные подданные государства, хотя и подчинены государству, но не поглощаются им, не теряют своей особенности, не служат только органами государства. Самостоятельность местных общений выражается уже в том, что они могут, как и отдельные подданные, иметь свои особые гражданские права: быть собственниками, вступать в различного рода обязательственные отношения. Эта имущественная правоспособность местных общений придает им самостоятельность в отношении к государству, но не установляет еще самоуправления»⁸⁰.

По признаку этой самостоятельности орган местного союза ничем не отличается от отдельного частного лица и не становится еще органом самоуправления. Для этого ему необходимо стать носителем публичных правомочии и обязанностей, делегируемых государством. Сочетание обязанностей по государственному управлению с отсутствием статуса государственного органа реализуется через институт государственного надзора над местным самоуправлением. При этом Н. М. Коркунов выступал сторонником максимально полного надзора — не только контроля над правомерностью действий, ко и целесообразностью решений органов местного самоуправления: «самоуправляющиеся местные общения осуществляют права власти по поручению государства, как его права, и потому подлежат в этой деятельности надзору государства

⁸⁰ Коркунов Н. М. Указ. соч. - С. 499.

49

не только в отношении к внешней се законности, в отношении к соблюдению установленных законом границ, но и в отношении к ее содержанию»⁸¹.

Государственный надзор за органами местного самоуправления не тождественен служебному подчинению его должностных лиц, чем и обусловливается самостоятельность данных органов: «органы самоуправления подчинены в границах и в содержании своей деятельности надзору государства, но не прямым его распоряжениям. Постановления органов самоуправления могут быть отменяемы и изменяемы, но постановления эти они во всяком случае делают сами, самостоятельно, не получая прямых указаний от правительственных органов**'.

1.3. Советский опыт местного самоуправления

II Всероссийский съезд Советов 25 октября (7 ноября) 1917 года принял написанное В. И. Лениным воззвание «Рабочим, солдатам и крестьянам!», где объявлялось о низложении Временного правительства и переходе власти в руки съезда. Там же говорилось и о власти на местном уровне: «Съезд постановляет: вся власть на местах переходит к Советам рабочих, солдатских и крестьянских депутатов, которые и должны обеспечить подлинный революционный порядок»⁸³. Иными словами, съезд не только закрепил победу вооруженного выступления, но и объявил о ликвидации старого аппарата управления и о создании новой государственной системы.

После октябрьского переворота земское самоуправление было фактически обречено и просуществовало недолго Уже 19 декабря 1917 г, за подписью В. И. Ленина вышел декрет «Об учреждении комиссариата по местному самоуправлению* с задачей объединить деятельность всех городских и земских учреждений. Затем последовало обращение ко всем Советам рабочих, солдатских, крестьянских и батрацких депутатов под названием «Об организации местного самоуправления», в котором Советы призывались смелее брать

^Si Коркуны Н. М. Указ, соч. С. 499.

⁸² Там же. С, 500,

^ Ленин В. И. Поли. собр. соч. — Т. 35. — С. 11,

50

в свои руки решение местных вопросов. Наконец, 27 декабря 1917 г. Совнарком издал декрет о ликвидации Земского Союза и образовании комитета по роспуску земств вообще. «С этого времени, — утверждается в современной литературе, — земские учреждения, по сути дела, прекратили свое существование на всей территории, контролируемой большевиками»⁸⁴.

Первые конституционные акты Советской власти, а именно «Декларация прав народов России» и «Декларация прав трудящихся и эксплуатируемого народа», отразили идею самоуправления и полновластия трудового народа. Аналогичным пафосом были проникнуты выступления большевистских лидеров. При этом В. И. Ленин обращал внимание на две характерные черты, присущие Советам как политической основе государства. Первая из них связана с оценкой Советов как носителей всей полноты государственной власти. Вторая была связана с тем. что Советы представляли собой орган народного самоуправления. Именно через Советы и благодаря их полновластию трудящиеся, по мысли вождя большевиков, организуют управление всеми сферами общественной жизни⁸⁵. Диуединам природа Советов как органов государственной власти и народного самоуправления легли в основу законотворческой деятельности нового режима. В процессе подготовки первой Конституции РСФСР при работе над разделом «Конструкция Советской власти» левые эсеры и эсеры-максималисты представили свои предложения. Их проекты, при общей декларации о «торжестве Советской власти», строились на системе и опыте деятельности земского и городского самоуправления, были проникнуты их идеологией. Советы представлялись не боевым орудием пролетариата, а лишь органами местного самоуправления, подобным земствам. Естественно, все эти проекты были отклонены, ибо большевики стояли за отражение в Конституции идеи диктатуры пролетариата⁸⁰.

⁸⁴ Гихьченко Л. В. Местное самоуправление: долгое возвраще ние. - М., 1998. - С. 33.

⁸⁵ Подробнее см.: Скуратов Ю. И. Система социалистического самоуправления советского народа. — Свердловск, 1987. — С. 276—277.

^ж Местное самоуправление в современной России. — М., 1997. - С. 31-32.

51

Советское государство в 1917—1918 гг. было еще плохо скоординировано, что находило выражение в соперничестве учреждений и образовании новых управленческих структур без четких функциональных разграничений. Соперничество между центральными органами осложнялось трениями между центром и местными органами. Отсутствие прочной центральной власти порождало парадоксальные явления. Возникла масса различных независимых образований типа местных «совнаркомов» и «трудовых коммун». «Мы власть на местах, — слышались голоса из Печенежского уезда Архангельской губернии, — мы приемлем декреты центральной власти постольку, поскольку она для нас приемлема»⁸⁷. Будущее таким деятелям рисовалось в виде простой федерации коммун, а на практике они вводили местные налоги, реквизировали здания и собственность, перехватывали эшелоны с продовольствием. Естественно, что вставала задача установления определенной субординации между центральной властью и периферийными Советами, определения сфер ответственности и ликвидации управленческого хаоса.

Справиться с этим спектром проблем и восстановить какую-либо действенную властную вертикаль, несомненно, должна была Конституция. Примечательно, что еще на подготовительной стадии был отвергнут проект, поступивший от Наркомюста, который был чистейшим образцом синдикализма⁸⁸. Споры, хотя едва различимые, шли в том числе между теми, кто желал рассосредоточения власти и развития инициативы мест, и теми, кто ратовал за концентрацию власти и систему подчинения единому центру. Политические условия в тот момент благоприятствовали сторонникам централизации. В результате место Советов в конституционной структуре было прочно закреплено. С одной стороны, они были формально первичными единицами власти и основой для избрания, в несколько промежуточных этапов, делегатов высшего органа — Всероссийского съезда Советов. С другой стороны, Советы были органами местного управления и пользовались значительной самостоятельностью, но в конечном счете под-

⁶⁷ Крыленко Н. В. Судоуетройсво РСФСР. - М„ 1923. - С. 69. ⁸⁸ См.: Гурвич Г. С. История Советской конституции. — М., 1923. - С. 102-107.

52

лежали контролю центральных органов через те же промежуточные органы власти⁸⁹.

Конституция РСФСР, принятая 10 июля 1918 г., закрепила в ст. 10, как представляется, базовую предпосылку самоуправления — принадлежность всей власти рабочему населению страны, объединенному в городские и сельские Советы. «Советская конституция, — замечал В. И. Ленин, — в смысле участия народных масс в управлении и самостоятельности разрешения дел управления и на съездах, и в Советах, и на перевыборах применялась на местах в таких размерах, как нигде в мире»⁹⁰. Впрочем, когда принималась Конституция РСФСР, Советская власть подверглась тяжелейшим испытаниям, а именно само существование этой власти не раз ставилось под вопрос, В итоге ее облик изменился куда больше, чем устанавливал Основной Закон.

Б гражданской войне реальная власть стала ускользать от Советов и концентрироваться в их исполкомах. Законодательные функции целиком передавались центру, хозяйственные вопросы — местным государственным органам ВСНХ, которым предавалось исключительное значение. Им предоставлялись все регулирующие нрава над всеми органами местной власти и право «принудительных решений». Оставшаяся компетенция местных Советов была незначительна и сводилась к исполнению поступавших из центра приказов, что привело к ликвидации большинства из них. В сохранившихся органах наиболее значимыми стали не сами Советы, а их исполкомы. Последнее, по меткому выражению М. А. Рейс-нера, вылилось в то, что «Совдепия» превратилась в «Ис-полкомию»⁹¹.

В марте 1919 г. В. И. Ленин вынужден был признать неудачу в развертывании самоуправления трудящихся через Советы, а также и через другие институты политической системы⁹². В довершение всего, место Советов во мно-

⁸⁹ Карр Э. История Советской России. — М., 1990. — Кн. 1. — Т. 1-2. - С. 121-122.

⁹⁰ Ленин В. И. Указ. соч. - Т. 39. - С. 420.

⁹¹ Рейснер М. А. Государство буржуазии и РСФСР. — М.; Пг., 1923 — С 312

⁹² Ленин В. И. Указ. соч. - Т. 38. - С. 145, 179.

53

гих частях страны заняли чрезвычайные органы, а точнее, комбеды, ревкомы и т. п. «Губительное влияние на советскую демократию, — комментировал в этой связи историк С, В. Леонов, — оказала политика военного коммунизма... Одновременно со свертыванием демократических норм шло отчуждение трудящихся от власти, глубину которого продемонстрировали массовые мятежи и забастовки»⁹³.

Выход из кризиса властью виделся в децентрализации управления. Началась работа по поиску его форм под лозунгом «борьбы с главкизмом». Уже в конце 1919 г. VII Всероссийский съезд Советов принимает официальный курс на де- * централизацию по вертикали и по горизонтали- Советы получили право блокировать распоряжения паркоматов, если они противоречили интересам мест, с последующей апелляцией во ВЦИК. Реанимация местного самоуправления потребовала четкого определения тех единиц, над которыми оно осуществляло бы свою власть. Предлагалось считать таковыми относительно автономные в хозяйственном отношении территориальные общности населения, присвоив им независимо от размера единое название коммун. Хозяйственная их деятельность была означена как «коммунальное хозяйство», а отделы местных Советов для руководства им — коммунотделами.

Новые органы местных Советов, особенно наТубернском уровне, начинают свое существование необычайно активно. Едва созданные, они формируют программу своих функций: землеустройство, жилищное и дорожное дело, благоустройство, деятельность местного транспорта, систем общественного пользования и т, д. Деятельность на этом направлении началась весной 1920 г., а процесс получил название «собирание коммун*-. Тогда же был создан не управляющий, но регулирующий орган — Главное управление коммунального хозяйства (ГУКХ). Откомхозы были встроены в вертикаль Советов, но действовали вполне автономно. В этой своеобразной системе самоуправления приобретают черты, значительно отличающие их от мировых и отечественных дореволюционных аналогов.

⁹³ Леонов С. В. Октябрьская революция и демократия в России // Россия в XX веке: Историки мира спорят. — М., 1994. — С. 254

54

Профессиональные самоуправления откомхозов, состоящие из специалистов, находились внутри представительного, избранного, непрофессионального управления Советов. Многочисленные попытки разделения откомхозов и Советов не получились. Однако даже и в этом качестве удалось достичь относительной самостоятельности хозяйственного ведения. Любопытно, что основными функционерами данного процесса стали «коммунальные деятели», основной костяк которых составили бывшие «городские и земские деятели России»⁹⁴.

В конце 1920 г. VIII Всероссийский съезд Советов оформляет курс на «советское строительство» и определяет местное самоуправление как органы внутренней организации города и деревни для восстановления хозяйства. Однако децентрализация и «собирание коммун» в условиях военного времени проходят противоречиво. Они реализуются снизу, трудом и настойчивостью работников местных Советов в борьбе с главками и наркоматами, неявно или открыто не сдающих своих позиций⁹⁵.

Дальнейшая судьба .советского режима решилась уже не на военных фронтах, а в сфере политики. К марту 1921 г. политический кризис в Советской России, ярким проявлением которого стали события в Кронштадте, достиг апогея. Власть, балансируя на краю пропасти, сориентировалась на ускоренное принятие кардинальных решений в экономике и укреплении своих основ. Переменам предшествовал этап острой внутрипартийной борьбы среди большевиков, вошедший в историю под названием дискуссия о профсоюзах.

Сам вопрос о профсоюзах явился лишь видимым предлогом. Основные расхождения, по признанию В. И. Ленина, шли по линии «о методах подхода к массе, овладения массой, связи с массой»⁹⁶. От решения вопроса, кроме общей судьбы режима, зависело и то, по какому пути пойдет страна, какой вариант государственного развития станет магистральным и, следовательно, каким будет законотворческий процесс и местная жизнь. По существу, столкнулись три точки зрения.

⁹⁴ Муниципальная власть. — 1997. — № 2. — С. 94.

⁹⁵ Говоренкова Т. М. Кто в городе хозяин? // Коммунист. — 1989, - № 16. - С, 75-76.

⁹⁵ Ленин В. И. Указ. соч. - Т. 42. - С. 206.

55

Так называемая «рабочая оппозиция» выражала идеалы, которые восходили к дореволюционным ультралевым и анар-хо-синдикалистскому движению. Л. Д. Троцкий и его сторонники, по сути, ратовали за военно-бюрократическую организацию общества. В свою очередь, В. И. Ленин, видя назревание общеполитического кризиса, готов был ослабить диктатуру и отказаться от жестких методов «военного коммунизма».

В жаркой полемике В. И. Ленину удалось сплотить вокруг своих аргументов большевистскую элиту. «Оппозиция, — пояснял позднее его сторонник Я. Э. Рудзутак, —' в споре о профсоюзах проглядела надвигающиеся действительно важные задачи в связи с ликвидацией фронтов и переходом к длительному экономическому строительству»⁹⁷. С этой точки зрения триумф ленинской платформы предзнаменовал, с одной стороны, переход к новой экономической политике, а с другой — отверг как модель милитаризованного социализма, так и анархо-синдикализм.

Другими словами, накануне X съезда РКП(б) потерпел крах курс на военно-бюрократическую организацию общества и был затем осуществлен кардинальный поворот в политике, были найдены новые методы политического руководства в рамках нэповской модели рыночного социализма, которые не исключали элементов демократии, самоорганизации и самоуправления населения. Уже с августа 1921 г. начинают решаться вопросы, связанные с имуществом и средствами местных Советов, необходимых для их жизнедеятельности. В этом несомненное влияние нэпа. Доходы от восстановленных налогов и плата за услуги также постепенно передаются в ведение местных Советов. Нэп приводит к формированию на местах широкого спектра собственности: государственной, муниципальной (коммунальной), кооперативной, личной. Для местной власти открывается широкое поле для деятельности.

1922 год стал годом интенсивного законодательного творчества. На его протяжении были подготовлены и приняты уголовный и гражданский кодексы, новые земельный и трудовой, кодексы. Их принятие сопровождалось рефор-

^этДискуссия о профсоюзах 1920-1921 гг. - М.; Л., 1927. - С. X. 56 ^ , ,

мой судов. Ушли в прошлое ревтребуналы и административное судопроизводство, т. е. практически единственные органы, действовавшие на протяжении гражданской войны⁹⁸. На местном уровне также шли важные перемены, которые дали возможность Л. М. Кагановичу в 1923 г. опубликовать книжку под примечательным названием «Местное советское самоуправление».

К началу 1924 г. губернские власти 'стали вполне автономны в своей хозяйственной компетенции. С того года начинается спуск полученной хозяйственной компетенции на нижележащие уровни и в первую очередь на уровень поселений, традиционных самоуправлений городов и волостей. Указанному процессу содействует важное обстоятельство. Письмом наркома земледелия А. Яковлева в «Правде» стартует кампания по «оживлению Советов» и происходит передача ограниченных административных функции. Следует подчеркнуть, что хозяйственные и административные полномочия в формировании новых наделенных правами Советов встречаются на уровне, которому традиция всех стран отводит роль самоуправления.

На рубеже 1924—1925 годов выходят почти одновременно «Положение о городских Советах» и «Положение о волостных исполкомах», объявляющие эти органы высшей властью в пределах подведомственной территории. Приданная им компетенция широка, а права достаточны для осуществления полномочий. Осталось еще одно условие — наделение средствами и имуществом. И сессия ВЦИК в начале 1926 г. рассматривает и утверждает новый закон о местных финансах, в котором предусматривается децентрализация и дифференциация местных бюджетов. Все это активизирует деятельность низшего звена власти, к самоуправлению официально не отнесенному, но являющемся им фактически".

Политическая и хозяйственная конъюнктура пока благоприятствовала этому процессу. В середине 20-х годов большевики наметили задачу построения социализма в рамках одной страны. Выполнить ее можно было лишь через усилия

⁹⁸ Боффа Дж. История Советского Союза. — М., 1990. — Т. 1. — С. 167.

⁹⁹ Мунигрталъная власть. - 1997. - № 2. - С. 95.

57

по достижению консенсуса с крестьянством. Политика «Лицом к деревне» проводилась, конечно, под эгидой парторга-нов, но непосредственным механизмом ее проведения были «оживленные» Советы. Параллельно предполагалось, что развитие самоуправления сельских коммун будет усилено традиционной автономией сельских общин. Советы не могли эффективно управлять крестьянским обществом и решать местные проблемы, не апеллируя к нему. Центральная власть явно чувствовала потребность компромисса с общиной и закономерно одобрила сход (собрание) общины как основную единицу сельского правления¹⁰⁰.

Теперь в многочисленных сообщениях из российской глубинки говорилось, что в подавляющем большинстве случаев все важные проблемы на селе, в особенности сельского хозяйства, решались на собрании общины, а сходы были «полными хозяевами» в решении вопросов крестьянской жизни. Достаточно вспомнить практику «самообложения» в деревне на нужды здравоохранения, культурного и школьного строительства. Думается, что имено эти тенденции позволили ярому староннику политики «оживления» Советов Н. И. Бухарину сделать вывод, что «то обстоятельство, что трудовые массы управляются сами, имеет громаднейшее значение не только для нас, но и для трудящихся всего мира»¹⁰¹.

Конечно, ситуацию середины 20-х годов гагв коей мере нельзя идеализировать. Смело надо признать, что многие вопросы не были решены, законы и правовые акты требовали совершенствования и развития, но заложенные основы самостоятельности Советов позволили им внести весомую лепту в восстановление страны. В результате к 1927 г. хозяйственное состояние СССР поднимается до уровня наиболее успешного для России довоенного 1913 г. В этом контексте можно вполне солидаризироваться с оценкой Т. М. Говорен-ковой, что пусть на короткое время, но коммуны были «собраны», а Советы начали становиться хозяевами подведомственных территорий¹⁰².

¹⁰⁰ Советское строительство. - 1927. - N° 8/9. - С. 11.

¹⁰¹ Бухарин Н. И. Избранные лроизведения. — М., 1988. — С. 148.

¹⁰² Коммунист. - 1989. - № 16, - С. 78.

. »^fe-.

В апреле 1927 г. XIV партконференция провозгласила курс на централизацию власти и управления. С 1928 г. закрываются коммунхозы и ГУКХ. Принимается новый закон о финансах местных Советов, который вводил остаточный принцип финансирования местного хозяйства, после затрат на индустриализацию. Сельское население, по команде сверху, втягивалось в полосу чрезвычайных кампаний. К примеру, в начале 1929 г. заготовительная политика стала проводиться по так называемому «урало-сибирскому методу», выдаваемому пропагандой за почин масс¹⁰³. Согласно ему, общее собрание крестьян раскидывало план хлебозаготовок в пропорции: 65% — на кулаков, а 35% — на остальных. Отказникам грозил пятикратный штраф и т. п. Правительство РСФСР зафиксировало затем новую находку в заготовительной политике в постановлении «О расширении прав местных Советов в отношении содействия выполнения общегосударственных задач и планов».

В отличие от предшествующих перестроек системы власти изменения рубежа 20—30-х годов не были сразу официально декларированы. Границы их неявны и расплывчаты. Конец советского строительства эпохи нэпа и начало функционирования сталинской командно-административной системы причудливо сплетены, трудно разделимы и незаметно переходят одно в другое. В 1930 г. проводятся кредитная и налоговая реформа. Усиливается централизм фактически во всех сферах жизни. О его масштабах можно судить по примечательной реплике Н. С- Базовского, советского работника из далекой Сибири. «Практически, — сетовал он, — эта централизация сводится к тому, что мы сейчас... не можем израсходовать ни одной картошки, ни дюйма леса, не можем кирпича израсходовать — все планируется из Москвы»¹⁰⁴.

Уже к началу 30-х годов становится ясно, что местная власть не соответствует ни центральной системе власти, ни вновь' восстановленной государственной собственности. Именно поэтому в 1933 г. принимается новое «Положение о городском Совете», в котором горсоветы вновь выступают орга-

¹⁰³ Правда. - 1930. - 30 марта.

¹⁰⁴ Стенографический отчет пятой Сибирской партийной конфе ренции. — Новосибирск, 1930. — С. 103—104.

59

нами диктатуры пролетариата, призванным проводить политику центра на местах. Именно в этот период происходит окончательное огосударствление местной власти. Трансформации вызвали резкую критику и неприятие в нелегальной политической литературе. «Советы, — констатировалось в „платформе Рютина", — из органов, в которых выражалась воля, настроения и подлинные желания широчайших партийных и беспартийных рабочих масс и бедняцко-середняц-кой части деревни... превратились в органы подавления воли этих масс»¹⁰⁵.

Интересно также отметить, что инициатива граждан, ранее направленная на работу в органах самоуправления, была переведена в иное русло — различных общественных, не обладавших властными полномочиями, организаций. Иными словами, надо было «выпустить пар» и его выпустили. Именно к этому периоду относится бурный расцвет общественных форм самоорганизации населения. В те же годы происходит подмена понятий, когда под местным самоуправлением понимаются любые формы самоорганизации граждан, безотносительно к властным полномочиям¹⁰⁶.

В декабре 1936 г. страна, говоря словами И. В. Сталина, получила «новую социалистическую Конституцию, построенную на началах развернутого социалистического демократизма»¹⁰⁷. Столь высокопарная оценка прочно вошла в советскую традицию. Так, спустя почти три десятилетия утверждалось, что она «развивала демократизм» и была «самой демократической из всех конституций, известных истории»¹⁰³. Одним штрихом определить значение этого документа чрезвычайно сложно, поэтому есть смысл сослаться на мнение известного французского политолога Р. Арона. «Этот текст, — писал он в 1965 году, — можно считать более передовым, чем аналогичные западные, потому что в нем рассматриваются принципы, на которых основано не только государство, но и

юг Реабилитация: Политические процессы 30—50-х годов. М., 1991. С. 430.

¹⁰⁶ См,: Воронин А. Назад — к Советам или вперед — к земст вам? // Москва, - 1995. - № 6. - С. 99.

¹⁰⁷ Сталин И. В. Вопросы ленинизма. - М., 1946. - С. 533.

^1С* Советские Конституции: Справочник. — М., 1963. — С. 226.

60

общество, и подробно определяется организация власти на всех уровнях... По своей сути режим тот же, что определен р двух предыдущих Конституциях, хотя есть и новые черты. О враждующих классах больше не говорится ни слова, нет дискриминирующих различий между городом и деревней, следы этого исторического противопоставления формально исчезли»¹⁰⁹. ;

В Конституции 1936 года, как известно, изменилось не только название Советов, но и вся их система. Вместе с тем ее описание никак не отражало реальное функционирование власти. На этом основании некоторые исследователи впоследствии утверждали в черных тонах, что Советы не обладали влиянием, выступали лишь в качестве «камуфляжа» и прикрытия всевластия парторганов. Такой подход представляется односторонним, ибо не учитывает всей гаммы противоречий. Конкретно-исторические исследования говорят об обратном. «Они, — подчеркивает историк Н. М. Алещенко, — опровергают беспочвенные утверждения... о том, что в годы Советской власти местные" Советы якобы были бесправны, находились в подчинении партии и поэтому никакой роли ни в политической, ни в хозяйственной жизни страны не играли. Между тем анализ опыта деятельности местных Советов показывает, что на самом деле это было не совсем так. Действительно, по отношению к ним партийные органы были директивными, но их директивы и многочисленные вопросы местной жизни Советы выполняли и решали самостоятельно. Для этого они имели хотя и недостаточные, но самостоятельные бюджетные ассигнования. Это убедительно видно было в годы Отечественной войны»¹¹⁰.

В 30—40-е годы были допущены беззаконие и жестокости, которым нет оправдания. Но было бы неисторичным отрицать, что в обстановке, в которой новый общественный строй дгстаивал свое право на жизнь, некоторые ограничения демократии были, видимо, неизбежны. В результате сложилась чрезвычайная система управления с характерной

¹⁰⁹ Арон Р. Демократия и тоталитаризм. — М., 1993. — С. 199.

¹¹⁰ Аяещенко Н. М. Особенности деятельности местных Советов ^в годы Великой Отечественной войны // Россия в XX веке: Историки мира спорят. — М., 1994. — С. 517.

61

для нее максимальной концентрацией власти в руках аппарата управления. Точнее, в руках высшего партийно-политического руководства и исполнительного аппарата. В этой системе управления Советы фактически выполняли немаловажную роль института одобрения и поддержки политики партии. Они стали формой «демократии поддержки»¹¹¹.

XX партсъезд сделал реальный поворот к демократизации общественно-политической жизни в стране. Под влиянием его решений ЦК КПСС 22 января 1957 г. принял постановление «Об улучшении деятельности Советов депутатов трудящихся и усилению их связей с массами». По замыслу ' оно было призвано покончить с ненужной опекой и мелочным вмешательством со стороны парторганов в деятельность Советов, обеспечить развитие их инициативы и самодеятельности. ЦК рекомендовал партийным и советским организациям союзных республик принять практические меры по расширению прав местных Советов в сфере народного хозяйства, решении финансово-бюджетных вопросов, организации жилищного, культурного и дорожного строительства¹¹². Во исполнение этого документа в 1957—1959 гг. произошло обновление законодательства о местных органах власти. В частности, в союзных республиках были приняты положения о местных Советах.

С подачи высшего партийного руководства "на рубеже 50—60-х годов темы трансформации советского государства, повышения роли общественных организаций становятся популярными. Н. С. Хрущев с трибуны XXII партсъезда провозглашает лозунг: «Каждый советский человек должен стать активным участником в управлении делами общества!»¹¹³. Официальные власти в рамках концепции «общенародного государства» продолжали рассматривать Советы в качестве одной из самых демократических форм органов самоуправления. Прогнозировалось, что вскоре они перестанут быть органами государственной власти и всецело превратятся в

¹¹¹ Курагивили Б. П. К полновластию Советов // Коммунист. — 1988. № 8. - С. 30.

¹¹² КПСС в резолюциях и решениях съездов, конференций и пленумов ЦК - М., 1971. - Т. 7. - С. 237-248.

¹¹³ XXII съезд КПСС: Стеногр. отчет. - М., 1962. - Т. 1. - С. 97.

62

структуры общественной самодеятельности трудящихся, предназначенные для управления делами общества, без каких бы то ни было политических функций. Отмирание государственных органов на практике представлялось как постепенное исчезновение государственного аппарата, передача его функций общественным органам и самому населению.

Хрущевская «оттепель» начала 60-х грдов вновь оживила деятельность домовых, уличных, квартальных комитетов. В сельских населенных пунктах традиционной формой общественного самоуправления по-прежнему были сходы и собрания. Партийная печать в своих призывах стимулировала этот процесс. «Насущные потребности коммунистического строительства, — писалось в передовицах, — задачи подготовки условий перехода к коммунистическому самоуправлению требуют вовлечения в дело управления все более широких масс трудящихся, дальнейшего развития общественных, самодеятельных начал в Советах»¹¹⁴.

Общественные науки, и правоведение в частности, начали активно пропагандировать и обсуждать новые веяния. Как оценивается этот период в современной литературе? Можно отметить, что анализ практики построения «общенародного государства» на границе 50—60-х годов дал повод А. В. Пыжикову сделать вывод о начале формирования в стране в то время «гражданского общества». Эти первые попытки носили еще крайне неуверенный, половинчатый характер и были во многом ориентированы на текущую политическую конъюнктуру¹¹⁵. Вектор нормотворчества вновь склонился в сторону бюрократизации местного управления. Власть пока продолжала оставаться на вершине, а не в массах, однако количество тех, кто стал влиять на принятие решений, увеличилось.

На рубеже 60—70-х годов ЦК КПСС принял два постановления, а именно «Об улучшении работы сельских и поселковых Советов депутатов трудящихся» от 8 марта 1967 г. и «О мерах по дальнейшему улучшению работы районных и городских Советов депутатов трудящихся» от 5 марта

¹¹⁴ Коммунист. - 1962. - № 2. - С. 10.

¹¹⁵ Пыжиков А. В. Модель «общенародного государства» // Сво бодная мысль. - 1999. - № 12. - С, 85-86.

63

1971 г.¹¹³Их выход фактически предопределил появление соответствующих Указов Президиума Верховного Совета СССР. Кроме того, этот орган утвердил 8 апреля 1968 г. «Примерное положение» о сельских, поселковых и районных Советах, призванное сыграть что-то вроде модельного документа для разработки аналогичных нормативных актов в республиках.

Указы Президиума Верховного Совета СССР «Об основных правах и обязанностях сельских и поселковых Советов депутатов трудящихся» от 8 апреля 1968 г. и «Об основных правах и обязанностях районных и районных в городах Советов депутатов трудящихся» от 19 марта 1971 г. модернизировал нормативную базу в данной сфере и сыграл весомую роль в правовом регулировании деятельности местных Советов, что было зафиксировано в юридической литературе. «Чтобы явно ее представить, — писал С. А. Авакьян, — надо иметь в виду, что до издания указов подобных основополагающих актов общесоюзного масштаба не имелось (специальное союзное законодательство 30-х годов давно устарело) и такими актами были республиканские Положения о местных Советах. ' Поэтому с момента принятия указы являлись актами непосредственного действия, становясь основой отношений, а которые вступили соответствующие Советы. Республиканские „Положения" о Советах теряли в большинстве своих норм значение еще до официальной их отмеЕш»¹¹⁷. "

Вместе с тем крупным недостатком законодательных актов по местным Советам, принятых в 60—70-х годах, являлось то, что они изобиловали общими декларациями, в них содержалось мало конкретных норм, которые бы обеспечивали реальное повышение их роли в руководстве хозяйственным и социально-культурном строительством на своей территории, не содержали достаточных гарантий высокой миссии органов народовластия. Следует согласиться с оценкой И. В. Выдрина, что размах и обстоятельность данной реформы не дали ожидаемого эффекта. Оценивая опыт реформирования местных Советов в те годы, правоведы отмечали,

¹¹⁶ См: Справочник партийного работника. Вып. 7. М., 1967. - С. 347-350; Вып. И. -- М., 1971. - С. 345-353.

¹¹⁷ Авакъян С. А, Правовое регулирование деятельности СоветоБ (конституционные основы, теория, практика). — М., 1980. — С. 90-91.

64

что для этого периода характерно резкое противоречие между общим прогрессом нормативно-правовой модели Советов в направлении демократизации, расширении их функций и реальной практикой, которые новые законы одобряла, но не выполняла¹¹⁸.

Обсуждение и принятие в 1977 г. новой Конституции стало неординарным событием в политической жизни страны и усилило внимание широкой обш,ественнх>сти к проблемам государственного строительства. Правда, все те предложения и критические замечания, которые не вписывались в ее конструкцию и не соответствовали реалиям «развитого социализма», прочно осели в архивах¹¹⁹. Тем не менее основной акцент в публикациях и пропаганде был сделан на демонстрации достижений советской демократии. Так, процедуру сравнения старой и новой Конституций в части местного управления проделал С. А. Авакьян. «Сравнивая положения гл. 19 Конституции СССР с аналогичной главой Конституции 1936 г., — пояснял он, — можно прийти к следующим выводам: во-первых, новый Основной Закон следует принципу преемственности и также главное внимание уделяет основополагающим началам статуса местных Советов; во-вторых, в Конституции СССР 1977 г. усилена характеристика государственно-властной природы Советов, отражена их ответственность за всестороннее развитие подведомственной территории, значительны расширены их возможности по отношению к предприятиям, учреждениям и организациям вышестоящего подчинения, тем самым повышен авторитет местных органов власти. В этом плане, Конституция СССР отразила общую тенденцию в правовом регулировании деятельности местных Советов, характерную для новейшего законодательства об этих органах власти»¹²⁰.

В соответствии с Конституцией 1977 г. и в развитие соответствующих общесоюзных актов 3 августа 1979 г. были

¹¹⁸ Выдрин И. В, Местное самоуправление в Российской Феде рации: от идеи к практике. - Екатеринбург, 1998. — С. 94.

¹¹⁹ См.: Злоказов Г. И. Конституция СССР 1977 г.: «несвоевре менные» мысли современников // Вопросы истории КПСС. — 1990. ~ № 10. - С. 72-85.

¹²⁰ Авакьян С. А. Указ. соч. — С. 89.

65

утверждены в новой редакции Законы РСФСР «О поселковом, сельском Совете народных депутатов РСФСР» и «О районном Совете народных депутатов РСФСР». «Эти акты, — по мнению В. М. Сырых, — стали надежной правовой основой для деятельности местных Советов применительно к условиям советского общества конца 70-х—начала 80-х годов»¹²¹. Правовую основу общественного территориального самоуправления составляли нормативные акты, принятые Президиумом Верховного Совета РСФСР и местными исполнительными органами. Так, 3 сентября 1985 г. Президиум Верховного Совета РСФСР утвердил специальное положение об общих собраниях, схолах граждан по месту жительства в РСФСР¹²².

Все эти действия позволили высшему руководству страны к середине 80-х годов уже публично говорить о системе социалистического самоуправления народа¹²³. Ее содержание было затем обстоятельно раскрыто в правоведческой литера-•туре. К примеру, И. Ильинский и И. Рожко писали, что самоуправление трудящихся в Советах и общественных организациях, в республиках и на местах, а также в трудовых коллективах являются составными частями единой системы социалистического самоуправления народа¹²⁴.

Однозначно, что сложившаяся модель самоуправления была детищем своего времени. Ее потенциал явно ограничивался рамками командно-административной системы. Закономерно, что с началом демонтажа последней и курсом на перестройку зашла речь о восстановлении и обогащении «применительно к современным условиям» ленинской концепции самоуправления"⁵. Инициативу в этом процессе взяла на себя КПСС. Иного варианта в тот момент и быть не могло,

¹²¹ Сырых В, М, История государства и права. Советский и со временный периоды. — М., 1999. — С. 389.

¹²² См.: Ведомости Верховного Совета РСФСР. - 1985. - № 36. - Ст. 1269.

¹²³ Горбачев М. С. Избранные речи и статьи. — М., 1987. — Т. 2

- С. 130.

¹²⁴ Ильинский И., Рожко И. Социалистическое самоуправление народа // Коммунист. - 1986. - № 2. - С. 36-37.

¹²⁵ Лигачев Е. К. Советуясь с партией, с народом // Коммунист.

- 1985. - № 16. - С. 81.

66

так как она лишь одна являлась организованной политической силой.

Июльский (1988 г.) пленум ЦК КПСС предложил подготовить в 1989 г. проект Закона о местном самоуправлении и местном хозяйстве. Эта идея была воспринята юридической общественностью неоднозначно. Высказывались, в частности, опасения, можно ли в едином акте одинаково полно закрепить функционирование структур в 'различных сферах общественной жизни. Однако основное пока не подвергалось сомнению. «В законе, — предлагал М. А. Краснов, — необходимо подчеркнуть главную мысль о двойственной природе Советов как местных органов государственной власти и как организационно-политических центров местного самоуправления»¹²⁶.

В 1989 г. в стране прошли выборы народных депутатов СССР, чья работа на съездах и в Верховном Совете стала проходить под флагом полновластия Советов. Так, в марте 1990 г. III съезд народных депутатов СССР высказался за повышение роли Советов, как фундамента самоуправления народа. Под лозунгом «Вся власть Советам!» 9 апреля 1990 г. был принят Закон СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР». Согласно ему система местного самоуправления включала в себя местные Советы, органы территориального общественного самоуправления населения, а также местные референдумы, собрания, сходы граждан, иные формы непосредственной демократии. Однако этим Законом местные Советы еще не были выведены из системы органов государственной власти. В нем, скорее всего, отражалась, распространенная в советском обществе теория, согласно которой Советы воплощали два начала: органов государственной власти и местного (народного) самоуправления.

В целом в правоведческой литературе Закон расценивался как нормативный акт нового поколения, хотя и не преодолевший до конца старых стереотипов. Во-первых, некоторый юридический идеализм, т. е. веру в то, что правовому фактору по силам изменить социально-психологические

¹²⁶ Советское государство и право. — 1989. — № 2. — С. 86.

67

законы. А во-вторых, это забвение справедливого методологического принципа, гласящего, что, не решив общих вопросов, будешь постоянно наталкиваться на них, решая частные¹²⁷. Тем не менее, по признанию специалистов, Закон СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства» зажег зеленый свет реформе местной власти в стране. Он, по сути, впервые провозгласил, что у нас не может быть единой системы Советов, создал основы для развития местного самоуправления, ввел понятие муниципальной (коммунальной) собственности, повысил роль суда в защите прав субъектов местного самоуправления¹²⁸.

Указанному Закону СССР суждена была недолгая жизнь в условиях «парада суверенитетов» и обострения внутриполитической ситуации. Образовавшаяся в конце 80-х гг. политическая оппозиция под демократическими знаменами развернула борьбу за власть с союзным центром. Ее цели наиболее четко сформулировал уже в 1990 г. один из лидеров Межрегиональной депутатской группы Г. X. Попов. «В чем суть перестройки, — откровенничал он, — в политической, государственной сфере? Кратко говоря, в замене Советской власти нормальной демократической республикой, выворачивая известный лозунг Ленина наоборот: не республика Советов, а демократическая республика. Другими словами, десоветизация»¹²⁹. Эта идея в чистом виде фактически и была реализована на российской почве в течение последующих трех лет.

12 октября 1990 г. под руководством Б. Н. Ельцина состоялось заседание Конституционной комиссии Верховного Совета РСФСР, на котором был представлен новый проект Основного Закона. В нем гл. 5.8 прямо касалась местного самоуправления. «Мы знаем, — комментировал в своем докладе секретарь Конституционной комиссии О. Г. Румянцев, — с каким трудом идет разработка закона о местном само-

¹²⁷ Краснов М. А. Местное самоуправление: государственное или общественное? // Советское государство и право. - 1990. — № 10. — С. 89.

¹²⁸ Местное самоуправление: российский вариант. — М,, 1993. - С. 47.

¹²⁹ Огонек. - 1990. - № 50. - С. 7.

68

управлении и местных Советах в соответствующем Комитете, посему и попытались соединить различные подходы и концепции в одну согласованную конституционную позицию... Мы предлагаем закрепить положение о независимости органов местного самоуправления от органов государственной власти в решении местных вопросов, входящих в их компетенцию»¹³⁰. Проект вызвал тогда бурные споры. Так, С. А. Глотов расценил текст проекта как «абхороны советской системы», а С. Н. Бабурин обвинил разработчиков в слишком трепетном отношении к рекомендациям зарубежных консультантов. Тем не менее по предложению С, И, Шахрая, Р. И, Пименова, П, С. Филиппова и другой проект был принят за основу и рекомендован в печать.

Однако вслед за официальным проектом Конституции РФ появился альтернативный проект Конституции РСФСР, предложенный инициативной группой народных депутатов РСФСР из фракции «Коммунисты России». «Этот проект, -- подчеркивал его суть И. П. Ильинский, — отражает идеи гуманного, демократического социализма, тогда как официальный... воплощает идеи либеральной демократии»¹³¹. Оба проекта были опубликованы 24 ноября 1990 году в «Советской России» и вызвали острую политическую дискуссию. Так, Л. С. Мамут обратил внимание на то, что в официальном проекте отсутствует привычная классификация российской государственности как «советской». На «круглых столах» в редакциях солидных научных журналов фиксировались умозаключения и выводы о том, что он представляет собой открытый отказ от социализма, программирует замену конституционного строя, направлен на демонтаж Советской власти и т. д. И, как думается, не без оснований. Предполагалось, используя терминологию члена Конституционной комиссии Л. Б. Волкова, создать «парламентский строй», в котором «власть бюрократизированных Советов»' была бы заменена «муниципальными органами самоуправления»¹³².

¹³⁰ Конституционный вестник. — 1990. № 3. — С. 8.

¹³¹ Ильинский И. П. Конституция обновленной России // Со ветское государство и право. - 1991. - № 3. - С. 15.

¹³² Советское государство и право. — 1991. — № 3. — С. 47.

69

Обмен мнениями по официальному проекту на юридическом факультете в МГУ позволил выявить еще один серьезный недостаток. Речь шла о системе местного самоуправления. По характеристике Г. В. Барабашева, разработчики проекта не наделили органы местного самоуправления какой-либо властью, хотя и провозгласили их органами власти на соответствующей территории. Однако компетенция для них не была предусмотрена, а функции даже сужены по сравнению с действовавшим на тот период союзным законодательством¹³³, в чем сходились многие эксперты и специалисты, так это в мысли, что оба проекта плохо юридически исполнены, излишне громоздки, противоречивы и служат яркой иллюстрацией масштабов раскола в российском обществе.

В итоге, по словам О. Г. Румянцева, чтобы Съезд народных депутатов РСФСР не раскололся на два враждующих лагеря из-за проекта Конституции, вопрос был снят с повестки, хотя был подготовлен компромиссный вариант, в котором члены Конституционной комиссии «постарались сблизить альтернативные проекты настолько, насколько это было возможным»¹³⁴. Конечно, такой подход не решал ровным счетом ничего и был чреват новыми конфликтами и всплеском эмоций. Пока же Съезд народных депутатов РСФСР принял 24 мая 1991 г. Закон «Об изменениях и дополнениях Конституции РСФСР в связи с реформой местного самоуправления», открыв тем самым дорогу появлению новых документов в данной сфере.

Утверждение 6 июля 1991 г. Закона РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР» стало одним из ключевых звеньев в усилиях по налаживанию местной жизни и развертыванию процесса «муниципализации» Советов. Примечательно в этом плане, что местные Советы уже назывались представительными органами власти без слова «государственной», хотя затем в ст. 85 признавалось, что они с другими составляют единую систему представительных органов государственной власти РСФСР. Закон, по существу, продолжил линию на развитие тех концептуальных взглядов на самоуправление, которые больше отвечали некоей идеа-

¹³³ Советское государство и право. — 1991. — № 3. — С. 56.

¹³⁴ Конституционный вестник. — 1991. — № 5. — С. 20.

70 .

лизированной модели местного самоуправления, основанной на смешении требования разделений властей, опыта российских земств, зарубежных муниципальных систем, практики их правового регулирования.

Касаясь общей оценки Закона от 6 июля 1991 г., то в специальной литературе фиксировался вывод, что он «менее демократический, чем союзный закон, но более точно определяющий реальное состояние дел в области самоуправления». К его достоинствам относили большую практическую применяемость, без дополнительных актов, что позволило де более четко структурировать систему органов самоуправления¹³³. Закон РСФСР, впрочем, как и союзный, сыграл в целом заметную роль в развитии начал местного самоуправления в стране. Он достаточно подробно разработал вопрос о финансово-экономических предпосылках самостоятельности местного самоуправления и утвердил понятие муниципальной собственности, обозначил основные контуры правовой защиты местного самоуправления. Однако исполнители Закона 1991 г. избрали путь активных преобразований жизни на местах, несмотря на опасность потери управляемости процессами местной жизни. Как следствие того, наблюдалось острое противостояние между представителями Советов и главами местных администраций, выбивавшее из нормального рабочего ритма местные органы¹³⁶.

Августовские 1991 г. события внесли коренные перемены в общественно-политическую жизнь страны. Они показали, что компромиссный вариант российской Конституции не имеет перспективы. Его отдельные положения, еще вчера казавшиеся неотложными, утратили свое значение, а другие, напротив, выдвинулись на первый план. В числе их значились федеральное устройство и проблемы организации государственной власти. Закономерно, что к октябрю 1991 г. появился новый вариант Основного Закона от Конституционной комиссии. «В проекте этого документа, — отмечал на V Съезде народных депутатов РФ Б. Н. Ельцин, — содержится системное видение демократического государственного и общест-

¹³⁵ Гладышев А. Г. Правовые основы местного самоуправления. - М., 1996. - С. 19.

¹³⁶ См.: Государство и право. - 1997. - № 5. - С. 32.

71

венного устройства в России, заложена база для законотворческой работы». Депутаты извещались, что предстоит еще подвести законодательную базу под перемены, в том числе и для местного самоуправления⁴³⁷.

Проблем и барьеров на этом пути было предостаточно. Так, серьезным испытанием для имевшейся правовой базы местного самоуправления стало принятие 31 марта 1992 г. Федерального Договора. Согласно последнему, федеральным законодательством должны устанавливаться лишь основные принципы устройства местного самоуправления в краях и областях, прочие же вопросы его функционирования должны решаться на базе этих принципов самими краевыми, областными органами, их актами. Теоретически это могло повлечь перераспределение полномочий между органами местного самоуправления краями и областями в пользу последних, восстановление некоторых старых правовых механизмов избыточного вмешательства краевых и областных органов в городские и районные дела.

При конституционной реформе 21 апреля 1992 г. состоялось официальное разделение государственной власти и органов местного самоуправления¹³⁸. Но эта акция сама по себе не внесла ощутимого перелома и реализация Закона РСФСР от 6 июля 1991 г. по-прежнему оставляла желать лучшего. Так и не были в полном объеме сформированы важные институты самоуправления; не проведены выборы глав администрации в районах, городах, поселках, не урегу-лированы должным образом формы общественного самоуправления в сельских и городских поселениях, не проведены новые выборы в Советы, предусмотренные этим документом, и остался прежний депутатский корпус, а посему продолжали функционировать «малые Советы». В текущем законодательстве продолжалось появление новых норм, которые противоречили Закону о местном самоуправлении и ограничивали права сельских, районных Советов прежде всего в вопросах создания и управления муниципальной собственностью.

¹³⁷ Конституционный вестник. — 1991. — № 9. — С. 61—62.

¹³⁸ См.: Емельянов Н. А. Местное самоуправление в России: гене зис и тенденции развития. — М.; Тула, 1997. — С. 267.

72'*.

Для иллюстрации настроений российской глубинки и ее реакции на происходящее приведем лишь одну весьма показательную реплику. «Закон о местном самоуправлении в РСФСР, — сетовал Е. Веркошанский из Налобихинского сельсовета Алтайского края, -- дал немало прав местным органам власти, в том числе и сельским, но механизма реализации этих прав нет... Пробовали пойти по пути создания территориальных общественных самоуправлений. Но нет уставов, на которые можно опереться, и опять же нет финансовой базы. Поэтому о реальном самоуправлении говорить не приходится, реальны лишь проблемы»¹³⁹. Естественно, что высказывались различные мнения о причинах кризисной ситуации. Одни видели их в несовершенстве законов и предлагали внести коррективы. Вторые уверяли, что Закон просто не понят на местах и поэтому его надо не критиковать, а разъяснять. Третьи винили во всем консервативные силы и призывали к борьбе с ними. А на деле, между тем, отмечался всплеск местничества вместо местного самоуправления.

Мэр Москвы Г. X. Попов, мэр Санкт-Петербурга А. А. Собчак, губернатор Краснодарского края В. Дьяконов по-прежнему высказывали, по сути, идею отказаться от Советов и создать вместо них наверху парламент, а внизу муниципалитеты. Им жестко оппонировал председатель Комитета Верховного Совета РФ по вопросам работы Советов и развитию самоуправления Г. С. Жуков. Он считал, что Закон от 6 июля 1991 г. открыл двери для «муниципальной революции», позволяет перестроить местную жизнь и создать механизм территориального самоуправления. Советы можно реформировать, а в качестве переходной модели к новым Советам можно рассматривать «малые Советы». Не хватает лишь «официально утвержденной общей концепции реформы власти»¹⁴⁰.

Разработка такой концепции явно тормозилась разразившейся «войной конституций». К примеру, в бурных дискуссиях прошел VI Съезд народных депутатов РФ в апреле 1992 г., на который были внесены официальный проект Конституционной комиссии, проект Основного Закона, подготов-

¹³⁹ Народный депутат. - 1992. - № 18. - С. 35.

¹⁴⁰ Там же. - № 3. - С. 27.

^J 73

ленный группой А. А. Собчака, вариант группы С. М. Шахрая и проект Конституции РСФСР от фракции «Коммунисты России». Лишь последний, как представляется, развивал и укреплял существовавшую тогда форму народовластия, т. е. Советы. Все остальные базировались на противоположных ценностях и подходах. Это дало основание депутату И. В. Федосееву утверждать, что варианты С. А. Шахрая, А. А. Собчака и официальный проект на 80% дословно повторяют друг друга. В итоге Съезд одобрил «общую концепцию конституционных реформ» в РФ на базе официального проекта Конституционной комиссии¹⁴¹.

Президентскую сторону явно не устраивала перспектива создания парламентской республики, поэтому по инициативе Б. Н. Ельцина группа юристов в составе С. С. Алексеева, А. А. Собчака, С. М. Шахрая и др. приступила к разработке президентского варианта. В мае 1993 г. оба проекта были представлены на суд общественности. Как их встретили? Отзывы звучали самые разнообразные в зависимости от политических симпатий. Однако, думается, что наиболее точной оказалась оценка Д. Ольшанского. Суть ее сводилась к фразе: «Оба хуже». «Оба проекта, — пояснял он, — объявляли народ верховной властью. Но оба же его, народ, этой власти лишали, ибо строились по принципу перевернутой пирамиды: полномочия и свободы в них уменьшались сверху вниз. В итоге же власть навалилась на людей, лишая даже продекларированных возможностей. В одном варианте больше всего было написано про президента и его власть, затем про правительство, потом про парламент, а меньше всего — про регион и про то, что стыдливо называлось «местным самоуправлением», про реальную местную жизнь граждан. В другом варианте больше всего было про власть парламента, затем про правительство и президента, но столь же ущербно выглядели «низы» — регионы и местная жизнь. Что там, что тут — везде власть была выстроена по принципу крайне неустойчивой пирамиды: сверху густо, а внизу пусто»¹¹².

¹⁴¹ Конституционный вестник. — 1992. — № 11. — С. 334.

^ш Ольшанский Д. Конституция моей мечты (послесловие к дискуссии 1993 г.) // Конституционный вестник. — 1994. — № 1 (17). — С. 36.

74

Политические разногласия на федеральном уровне достигли своей кульминации и вылились в трагические события в Москве осенью 1993 г. Тогда же фактически был нанесен чувствительный удар по складывавшимся в муках институтам местного самоуправления, ибо были упразднены представительные органы на местах и внесены существенные изменения в Закон о местном самоуправлении, которые сводились к концентрации всей власти на местах в руках местных администрации. Вместе с грязной водой, т. е. пережитками тоталитаризма и чрезмерной централизацией, российские реформаторы выбросили и ребенка. Система местного самоуправления, по сути дела, перестала функционировать. Лишь после принятия Конституции 1993 г. начался процесс постепенного восстановления позиций местного самоуправления, формирования местных представительных органов.

Таким образом, если не рассматривать самоуправление как радикальную альтернативу системы государственной власти и управления, можно говорить о достаточно своеобразной советской модели местного самоуправления в разных ее исторических модификациях, для которой характерно: 1. Безусловное превалирование государственной составляющей, плотная интеграция в систему государственной власти и, соответственно, ослабленность начала собственно общественного самоуправления. Последняя функция, впрочем, в значительной степени реализовывалась через иные формы самоорганизации: уличные, домовые, квартальные комитеты, общественные организации и пр. 2. Наличие целого ряда формальных признаков самоуправления: местные бюджеты, представительные органы власти, территория. 3. Иерархичность системы Советов. 4. Идеологический, а отчасти и организационный контроль со стороны партийных органов, которые при этом выполняли функцию координации и согласования местных, ведомственных, общегосударственных интересов на конкретной территории.

75