Глава 11

РОССИЙСКОЕ ЧИНОВНИЧЕСТВО XVIII—XX вв.: ^:!

ОРГАНИЗАЦИЯ, УСЛОВИЯ СЛУЖБЫ И СОЦИАЛЬНЫЙ СОСТАВ

11.1. Численность, правовое Положение и условия службы российских чиновников XVIII — начала XX вв.

Российское чиновничество как самостоятельное и обособленное от остального общества сословие сформировалось к началу XVIП в. Именно к этому времени в стране, в армии и в сфере государственной службы произошли кардинальные перемены. Они были связаны, в частности, с учащением внешнеполитических и экономических контактов с Западом, социально-экономическим развитием России, переходом от службы государю к государственной службе, появлением постоянных должностей. Петровские реформы и провозглашение России империей обусловили протекание этого процесса в духе западно-европейской камералистской доктрины. Правовой основой этих изменений явилась известная «Табель о рангах всех чинов военных, статских и придворных, которые в каком чине». Она была введена в действие 24 января 1722г. и закрепила сложившуюся систему иерархии чинов и должностей, просуществовав с незначительными изменениями до 1917 г.

Согласно Табели о рангах все чины (далее речь пойдет лишь о гражданских чинах) делились на три группы. В высшую входили чиновники 1-Уклассов, канцлер, действительные тайные и статские советники, занимавшие должности министров, членов Госсовета, директоров министерских департаментов, генерал-губернаторов и председатели уголовных палат губерний и т. п. Это была чиновничья элита России. Ко второй группе, включавшей в себя чиновников VI—VIII классов, относились коллежские и надворные асессоры, коллежские асессоры, зани-мавшиедолжности начальниковотделенийдепартаментов, министерств, полицмейстеров, градоначальников и т. д. Это было в основном ядро губернской администрации. В третью, низшую группу, объединявшую IX—XIV классы, входили титулярные советники, губернские и провинциальные секретари, коллеж-

1ЛЧ

скиерегистраторы, которые работали вдолжностяхгородничих, уездных судей,казначеев,землемеров,заседателей ипр. Именно в их руках находилась власть на местах.

Хотя основную часть корпуса государственных служащих по-прежнему составляли дворяне, и Табель о рангах была ориентирована в первую очередь на них, изменение юридического положения служилого сословия, появление в нем ли ц, служивших не только по «породе», но и по своим деловым качествам, привлекло к управлению государством выходцеви издругихсосло-вий. При Петре I чиновник уже с XIV класса получал личное, ас VIII (коллежский асессор) — потомственное дворянство¹:

Табель о рангах включала в себя не все служилое сословие. Значительную часть его составляла особая группа служащих, не имевшая классных чинов и работавшая канцеляристами, копиистами и пр. Основная масса их приходилась на органы местного управления. Так, по далеко не полным официальным данным, в 1775г. в местном управлении из 4075 чиновников работало 3328 (81,7%). Служащие, не имевшие.классных чинов, происходили в большинстве своем из непривилегированных сословий. Политика властей по отношению к ним не была однозначной. Очевиден ее продворянский характер: разночинцам и выходцам из податных сословий всячески затрудняли проникновение в государственный аппарат и продвижение послужеб-ной лестнице. Ограничения эти не всегда оказывались эффективными, и правительство принимает меры уже для обеспечения особого юридического статуса чиновников недворянского происхождения, определяет особые источники материального обеспечения чиновников, относящихся к этой группе {постоянное денежное жалованье и пенсион).

Характеризуя чиновничий мир России XVIII — начапаХ1Х вв., следует иметь в виду, что в этот пери од чинопроизводство осуществлял ось в основном за выслугу лет в порядке постепенности. Несмотря наточтоодним из главных принципов Табели было последовательное прохождение служащими всех

¹ Введение министерской системы управления и возрастание численности чиновников недворянского происхождения побудили правительство к повышению планки требовании: теперь XIV класс давал лишь звание потомственного почетного гражданина, личное дворянство давалось только достигшим IX, а потомственное — V класса. (См.: Шепелев Л.Е. Чиновничий мир России XVIU - начала XIX вв. СПб., 1999. С. 141).

1 Л4

рангов, начиная с самого низшего, дворяне располагали всеми возможностями для более быстрого карьерного роста, поступая на службу и получая первый классный чин еще в малолетстве. Выходцы же из податных сословий получали первый классный чин лишь в зрелые годы. Время нахождения в каждом чине составляло не менее 3—4 лет, что делало достижение высот государственной службы для простых людей делом весьма сложным и трудным. При этом, помимо социального положения претендента и выслуги лет, имели определенное значение образовательный уровень, наличие протекции и близость к власть имущим.

Хотя чиновничество и составляло особую, привилегированную социальную группу, наблюдалась весьма значительная дифференциация чиновников и по материальному положению, и по условиям службы. Так, различалось столичное и провинциальное чиновничество. Падение престижа гражданской службы на местах вызвало значительный отток служащих в столицы и губернские города. Только по этой причине в Санкт-Петербурге сверх штатов и без содержания работали тысячи человек, надеясь занять открывшуюся вакансию. После 1762 г. социальный состав чиновников меняется. Манифест «О вольности дворянской» позволил немалой части дворян оставить государственную службу. Соответственно в государственном аппарате возросло число выходцев из непривилегированных сословий, что привело к резкому ухудшению качества управления на всех уровнях, росту бюрократизма. Этому во многом способствовали и условия службы: длительное (по 10-15 лет) пребывание в одном чине, что было нередким явлением для представителей низших сословий, не имевших высокопоставленных заступников, 12-часовый рабочий день, зачастую в неприспособленных зданиях. Чиновники, относившиеся к низшей группе классных чинов (IX—XIV классы), и канцелярские служащие характеризовались нерадением, плохой образовательной подготовкой, грубостью. Они зачастую отличались безнравственностью, брали взятки, пьянствовали и допускали волокиту в служебных делах. Имущественное положение основной массы государственных служащих было плохим. Разумеется, среди тех, кто занимал государственные должности, было немало честных и бескорыстно служащих Отечеству людей, в своей Деятельности руководствовавшихся исключительно законами.

Но в целом качество государственного аппарата оставляло желать лучшего.

Власти неоднократно пытались бороться с недостатками чиновничества. Александр I, расширив возможности для поступления на государственную службу лиц податных сословий, вводит экзамены на чин (это касалось лишь V и VIII классов Табели о рангах). Он также пытался сократить число чиновников, но эта попытка была безуспешной. К 1830 г. в России было уже 105 тыс. чиновников, и тенденция к росту их численности сохранялась. Николай I (L825—1855 гг.) пытался следовать по пути дальнейшего ужесточения требований к несению службы чиновниками и чинопроизводству.

В это время окончательно складывается система чинопочитания, когда чувство личного достоинства уступает место должностному статусу. Например, старший по чину и должности в письме к младшему собственноручно подписывал лишь фамилию, младший же был обязан собственноручно, помимо подписи, обозначить звание и чин. Отсутствие этого обозначения считалось грубым нарушением правил и рассматривалось как оскорбление. По-разному проставлялась и дата подписания документа: начальник ставил число сверху, подчиненный — снизу¹.

В последней трети XIX века были предприняты меры, ставившие целью повышение образовательного уровня чиновников. Не окончившие средних или высших учебных заведений и поступающие на службу по одному праву происхождения могли быть приняты только канцелярскими служителями. Категорически было запрещено принимать на службу детей рабочих и крестьян, личных почетных граждан и их детей. Однако лица, не имевшие права поступления на государственную службу по своему происхождению, могли приобрести его благодаря окончанию учебного заведения. Окончившие курс учения в гимназиях с особым отличием и награжденные при выпуске золотой или серебряной медалью принимались на службу без различия состояния с чином XIV класса, окончившие курс университета — XII или даже X класса, имеющие степень магистра — IX класса, доктора — VIII класса.

'Лрхипова Т.Г., Румянцева М.Ф.. СенинЛ.С. История государственной службы в России ХУШ-Х1Х вв.: Учеб. пособие. М., 1999. С. 130-131.

К началу XX века общая численность чиновников достигла, по некоторым подсчетам, 575 тыс., втом числе классныхчинов-ников — 161 тыс. человек. Из них 1,5% составляли чиновники 1-1Уклассов, 49% — V-VIII классов и 49,5% — IX-XIV классов. Кадровая политика, направленная наповышение образовательного уровня чиновников, принесла определенные результаты: 87% представителей первой группы имели высшее образование; во второй группе высшее образование имели 58%. По третьей группе данных нет. Содержание государственного аппарата составляло 13,36% расходной части бюджета на 1910 г., что сопоставимо с соответствующими показателями наиболее развитых государств, а по числу чиновников на 1000 жителей Российская империя уступала всем развитым странам мира'.

После первой русской революции представители всех сословий были уравнены в правах поступления на государственную службу.

Таким образом, чиновничий мир России к началу XX в. представлял собой огромный социокультурный пласт со своими правилами игры, моральными и профессиональными устоями, бытом, культурой, символами, среди которых наиболее заметное место занимали мундиры, ордена и титулы. Он полностью соответствовал политическому, экономическому и нравственному состоянию российского общества и был вполне сопоставим с чиновничеством западно-европейских стран.

11.2. Номенклатура

и постсоветское чиновничество

Существенные изменения в форме, содержании и характере деятельности государственных служащих произошли после 1917г., что связано с распадом Российской империи и приходом к власти большевиков. Лидеры большевиков считали, что построение коммунистического общества приведет к отмиранию государства вообще и чиновничества в частности. Ими была провозглашена цель сломать старый государственный аппарат и заменить его самоуправлением трудящихся с полной выборностью и сменяемостью чиновников при оплате ихтрудана

¹ Архипова Т.Г., Румянцева М.Ф., СенинА.С. История государственной службы... С. ИЗ; ШепелевЛ.Е. Чиновничий мир России... С. 119, 130.

уровне средней зарплаты рабочего. Поэтому один из первых декретов новой власти (Декрет ВЦИКи СНКот 8 ноября 1917 г.) был посвящен ликвидации всех существовавших в России сословий и сословных привилегий, упразднению гражданских и офицерских чинов, знаков и отличий. Но жизненные реалии вскоре показали утопичность надежд большевиков. Столкнувшисьс саботажем, разрухой, безграмотностью, малочисленностью компетентных кадров, желающих сотрудничать с советской властью, большевики временно, вплоть до подготовки собственных кадров управленцев рабоче-крестьянского происхождения, были вынуждены встать на путь привлечения к государственному управлению, причем с помощью чрезвычайных органов (ВЧК), старых специалистов, в основном из дворян и буржуазии. Стал восстанавливаться и корпус чиновничества. Начал о этому процессу было положено «Временными правилами о службе в государственных учреждениях и на предприятиях» от 2 декабря

1922г.

30-е гг. XX века стали временем становления советской классической тоталитарной модели управления (также называемой административно-командной системой).

Одной из наиболее одиозных черт названной модели стала номенклатура. Сам по себе этот термин означает перечень, список, а в нашем случае — список наиболее важных должностей и постов, назначение на которые (и соответственно снятие) осуществлялось соответствующими партийными инстанциями. Постепенно термин «номенклатура» стал обозначать и слой лиц, занимавших эти должности. Номенклатура — это порождение однопартийной системы, и номенклатурный принцип подбора кадров основывается не на принципе профессионализма, а главным образом на политической лояльности.

Истоки возникновения номенклатуры восходят к периоду гражданской войны. В 1919 г. в противовес принципам партийной демократии и выборности начинает формироваться механизм назначений и перемещений из центра в лице Учетно-распределительного отдела ЦК (Учраспред, позже Орграспред) во главе с В. Молотовым. Отдел этот занимался постановкой на учет и наиболее эффективным использованием кадров РКП(б).

В 1923 г, практика номенклатурных списков была утверждена постановлением ЦКРКП(б). Всего в номенклатуру ЦК тог-

да вошло 13 163 должности, из них в список № 1 было включено 3500 наиболее важных постов (народные комиссары, члены ВЦИК, президиумов и коллегий наркоматов и других центральных советских и хозяйственных органов), в список№ 2 — заместители начальников главков, управлений и пр., в список № 3 — руководящие кадры на местах. Свои номенклатуры существовали на губернском уровне, уездном и т. д., но.при этом местные руководителистремилиськсвоемуутверждениювцентре, чтобы не зависеть от расстановки сил на местах. Номенклатурная система стала мощным инструментом бюрократизации и централизации.

Способы работы с номенклатурой были чисто бюрократическими и сводились по преимуществу к заполнению всевозможных анкет и их проверке. Работа эта во многом расходилась с провозглашенными нормами внутрипартийной демократии и потому скрывалась от глаз рядовых коммунистов и остального общества. Раз вошедшие в номенклатуру лица переводились с должности на должность уже автоматически. В соответствии с должностью определялись привилегии и преимущества номенклатурных работников, которые также тщательно скрывались.

Назначаемые в порядке выдвижения номенклатурные работники получали монополию на власть во вверенных им организациях и разнообразные привилегии, варьировавшиеся в зависимости от высоты номенклатурной «ступеньки». Вместе с тем они становились юридически и политически бесправными, и номенклатурная сеть регулярно прореживалась бесконечными чистками и проработками. Корпус номенклатуры формировался в основном из обезличенной маргинальной среды: первоначально почти 90% коммунистов если и имели какое-то образование, то не выше начального¹. Недостаток знаний и опыта компенсировался административным рвением и готовностью выполнить любые указания аппарата. Поэтому номенклатурный аппарат стал надежной опорой сталинского режима.

Чистки 20-х гг. и репрессии 30-х гг. негативно сказались на формировании нового чиновничьего слоя. В рядах номенкла-

' Аркипоеа Т.Г., Румянцева М.Ф., Сенин А.С. История государственной службы... С. 188—189.

туры усилились консервативно-бюрократические настроения, укоренились принципы личной преданности вождю, корпоративной солидарности. Партийные съезды, съезды Советов, профсоюзов превращаются в массовые собрания номенклатуры. Съезды Советов и сессии ЦИК были призваны законодательно закрепить принятые решения. Всякие дискуссии и рассуждения стали рассматриваться как ненужные и даже вредные, мешающие делу. Номенклатура была не способна и не заинтересована во всестороннем обсуждении проблем, для нее было важнее всего получить четкие указания и руководящие директивы. Политические и экономические кризисы, приведшие в конце концов СССР к гибели, во многом имели причиной безраздельное господство этого слоя.

Вместе с тем отождествление номенклатуры и госслужащих было бы неверно. Номенклатура была верхним слоем партийно-советской государственной бюрократии. Между тем жесткая централизация всего и вся в СССР, слабая дифференциация при подходе к подготовке именно государственных служащих и кадров для народного хозяйства привели ктому, что к госслужащим стали относить всех работающих в государственной или общественной организации. И хотя «Единая номенклатура должно-стейслужащих» была принята в 1967 г., однако и до, и после этого зачастую невозможно было отделить административно-управленческий персонал от производственного. Но, наверное, в условиях, когда управление осуществлял осьпо усмотрению власть предержащих, иного и быть не могло.

Парадоксально, но факт: вплоть до 1990-х гг. в России не существовало закона о государственной службе. Поэтому не было и четкого представления о том, кто относится к государственным служащим. И когда на смену партийно-государственной номенклатуре пришла новая российская элита, государственный аппарат продолжал комплектоваться во многом по старым правилам, несмотря на заявленный отказ от номенклатурного принципа в подборе кадров.

Российское чиновничество начала 90-х гг. XX в. состояло из двух неравных групп. Большая группа — это сумевшая удержаться на месте номенклатура, сохранившая корпоративные связи и прежнюю этику поведения. Вторая группа — «новые» чиновники — обязаны своим появлением демократи-

ческой волне 1988—1991 гг. Эти «новые» чиновники принесли с собой дух обновления и митинговые замашки, но, столкнувшись с рутиной государственного управления, многие из них ушли с государственной службы, занявшись бизнесом, общественной деятельностью или вернувшись к прежней жизни. И без того небольшая численность «новых» чиновников стала сокращаться, но определенные сдвиги в корпусе госслужащих и политической элите все-таки произошли.

По сравнению с советской номенклатурой современная российская элита федерального уровня моложе, лучше образована, в ней выше доля гуманитариев (число экономистов и юристов увеличилось по сравнению с брежневскими временами в 3 раза) и ниже — лиц с инженерно-техническим образованием (в 1,5 раза). В 2 раза увеличилось число лиц, имеющих ученую степень. В то же время количество женщин уменьшилось в 2 раза, в 2,5 раза — число выходцев из села, в 1,4 раза — число нерусских. Изменения полового и этнического состава связаны, вероятно, с отменой квот на представительство определенных категорий граждан, действовавших в советскую эпоху. Значительная часть элиты генетически связана с прежней номенклатурой (поданным О. Крыштановской, половина лидеров партий, две трети депутатов, три четверти президентской команды)¹.

В региональных элитах преемственность по отношению к номенклатуре еще заметнее.

Исследование А.А. Жабрева, проведенное в Ленинградской области в 1995 г., показало, что большая часть управленцев до вступления в нынешнюю должность работала на руководящих постах в народном хозяйстве. Среди первых лиц в областной администрации аналогичные посты в предшествующей, системе занимали 42,5%, 17,5% находились на выборных постах, остальные поровну разделились между партийной и профсоюзной работой. Любопытны и другие выводы. Средний возраст чиновника в зависимости от конкретного