9.3. Местные Советы в годы перестройки

Первые два года перестройки — 1985—1986 гг.— не внесли каких-либо существенных перемен в положение местных Советов народных депутатов. Но наметились определенные сдвиги в теоретическом осмыслении проблемы статуса местных органов власти. Новая редакция программы КПСС, принятая в марте 1986 г. XXVII съездом партии, рассматривала Советы в контексте идей о все более полном осуществлении социалистического самоуправления народа. Это дало стимул дискуссиям о самоуправлении в академической среде.

Первые робкие попытки реформы Советов относятся к 1987 г. К этому времени стали уже очевидны основные направления изменений: реформа избирательной системы, расширение гласности в работе Советов, их хозяйственной и финансовой самостоятельности.

Эксперимент по реформе избирательной системы был приурочен к выборам в местные советы 21 июня 1987 г. В нем участвовал 2341 Совет. Сущность эксперимента состояла во введении многомандатной системы, при том что число кандидатов могло превышать число мандатов. Однако доля альтернативных кандидатов составила всего 0,4% от общего числа выдвинутых. При этом неизбранные кандидаты получали статус «резервных кандидатов»; последним давалось праве совещательного голоса в том Совете, в который бал-

лотировались, а при выбытии избранного кандидата получали его мандат автоматически, минуя выборную процедуру. Понятно, что эксперимент при таких щадящих, мягких условиях, когда альтернативность выборов вводилась с чрезвычайной осторожностью, не дал каких-либо определенных результатов. Более чем скромные результаты принесло и расширение гласности в работе местных Советов. Что же касается проблемы хозяйственной и финансовой самостоятельности местных органов власти, она и по сей день является камнем преткновения в развитии муниципального хозяйства. Дальнейшая трансформация местных Советов вызвана прежде всего резкими переменами в политической жизни страны. Одним из лозунгов перестройки становится «Вся власть Советам!».

Уже первые альтернативные выборы 1989 г. принесли перемены — потерпели неудачи партийные руководители ряда крупных городов, в том числе Москвы и Ленинграда. Но коренные изменения повлекли выборы 1990 г. в органы власти союзных республик, автономных республик, краев, областей, а также городов, районов и районов в городах. На выборах в городские советы ряда индустриальных центров России (Москва, Ленинград, Горький, Свердловск) одержали победу сторонники реформ. В горсоветах впервые за много лет появились депутатские фракции. Однако Советы, избранные на альтернативной основе, столкнулись с целым рядом труднопреодолимых проблем. Советы были плохо приспособлены для работы в условиях плюрализма и становящейся многопартийности. Депутаты хотели одновременно и принимать законы, и исполнять их. Председатель Совета должен был разрываться между работой на сессии и руководством городским хозяйством. Участились конфликты между различными уровнями власти. Назревала муниципальная реформа.

Первыми необходимость закона о муниципальном самоуправлении осознали союзные власти. Разработка подобного закона началась еще в 1988 г. Над его разработчиками во многом довлела еще старая идеология. Член Политбюро ЦК КПСС В.И. Воротников, возглавлявший рабочую группу по подготовке закона, подчеркивал, что не следует понимать дело так, что «мы сейчас только создали Советскую власть и формируем но-

вый политический институт»¹. Отдавая дань прошлому, местное самоуправление определялось как часть социалистического самоуправления народа. Но закон содержал и ряд важнейших новаций. Местное самоуправление стало пониматься только как территориальное. Радикальной мерой послужила ликвидация «двойного подчинения» исполнительных органов местного самоуправления. К сожалению, от этой меры очень быстро пришлось отказаться. В качестве основы местного хозяйства закон утверждал коммунальную собственность. Не вошли в закон многочисленные предложения о разграничении компетенции различных уровней органов местного самоуправления. Закон содержал и «двойное дно»: законодатель стремился дать местному самоуправлению твердые гарантии, чтобы создать таким образом противовес республиканским властям накануне начинавшегося «парада суверенитетов». Но, возможно, именно поэтому закон СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР», принятый 9 апреля 1990 г., оказался мертворожденным актом: процесс распада Союза шел полным ходом.

Свой законопроект о местном самоуправлении разрабатывался и Верховным Советом РСФСР в 1990—1991 гг. Закон РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР», принятый 9 июля 1991 г., стал значительным шагом вперед. Он отразил ряд общемировых стандартов местного самоуправления. Была сделана попытка развести полномочия Совета как представительного органа власти и как органа местной администрации. Муниципальная реформа шла и на местах. Одновременно с выборами Президента России 12 июня 1991 г. в Москве прошли выборы мэра, изменилась структура городского управления (вводилисьадминистративные и муниципальные округа) и были назначены новые должностные лица — префекты и супрефекты.

Российские реформаторы предполагали, что период сосуществования старой, советской, и новой систем власти и управления будет долгим. Кстати, и российский закон о местном самоуправлении исходил из возможности постепенной трансформации местных Советов в органы местного самоуправления. Но после путча в августе 1991г. разрушение старых структур власти приняло быстрый, а порой и неуправляемый характер.

¹ Василиев В.И. Местное самоуправление. М., 1999. С. 72.

Вопросы для самопроверки

1. Почему активизируется деятельность местных Советов в годы нэпа?

2. Охарактеризуйте политику тоталитарного государства по отноше нию к органам местной власти.

3. Можно ли считать местные Советы в 1950 — 1970-е гг. органами местного самоуправления? Свой ответ обоцнуйте.

4. Кратко охарактеризуйте первые законодательные акты о местном самоуправлении в СССР и РСФСР.

Литература

Васильев В.И. Местное самоуправление: Учеб. и научно-практическое пособие. М., 1999.

История России. XX век/A.M. Боханов, М.М. Горинов и др. М., 1997.

Краснов М.А. Введение в муниципальное право. М., 1993.

ЛабудинА.В. Развитие теории территориального самоуправления в СССР: 1917-1991 гг. СПб., 1996.

ЛепешкинА.И. Советы — власть народа. 1936—1967. М., 1967.

Лепешкин А.И. Советы — власть трудящихся. 1917—1936. М., 1966.