Цейтлин Р.С., Сергеев С.А.

I История государственного управления и муници-

пального самоуправления в России. Учебное пособие. — М,: Омега-Л, 2003. — 120 с. ISBN 5-9811-015-9

,.„_г-„ „_ьг™.,-, ii,-innllll roCV-

Предисловие

t

Каждый из нас так или иначе связан с государством, его структурами, пассивно или активно участвует в принятии значимых для страны решений, т. е. в той или иной степени связан с государственным управлением. Этот вид деятельности является, пожалуй, одним из самых сложных и многообразных, сопровождая человека на протяжении всей его жизни. ' Интерес к государственному управлению в России повышается и в силу того обстоятельства, что от его эффективности зависит успех идущих в стране радикальных преобразований, приближающих нашу страну к демократическому, правовому государству. Новому типу социальных отношений необходим и новый тип управления. Обращение к истории государственного управления России вызвано не только познавательными причинами, стремлением расширить кругозор, но и необходимостью вооружить будущих специалистов в ^ области государственного управления — менеджеров государственной службы — навыками анализа и прогноза тенденций развития российской государственности.

Кроме вопросов, касающихся государственного управления, учебное пособие рассматривает и историю местного (муниципального) управления и самоуправления в России. Это другая сторона, другой аспект социально-управленческих процессов, органично дополняющих и углубляющих государ- ''-ственное управление.

Мы преднамеренно обошли или затронули в минимальной степени ряд вопросов, связанных с историей государственного управления в России, но имеющих, как нам представляется, все же второстепенное значение. Таковы вопросы развития судебных органов, военных и полицейских учреждений, церковного управления. Наш курс построен на сочетании хронологического и проблемного принципов изложения. По нашему мнению, именно подобный подход лучше всего позволяет видеть логику развития всей системы органов государственного управления в России и в то же время дает возможность по необходимости сосредоточиться на

том или ином важном институте, будь то глава государства, представительные органы или органы местного самоуправления.

Уяснение рассмотренных в учебном пособии вопросов по-звочит лучше понять, что происходит в сферах государственного управления и муниципального самоуправления в современной России.

, Глава 1

ОСНОВНЫЕ ПОНЯТИЯ И ЭТАПЫ РАЗВИТИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ

И МУНИЦИПАЛЬНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ i В РОССИИ

1.1. Понятие управления ?

и государственного управления

Чтобы ответить на вопрос, что такое государственное управление, рассмотрим сначала понятие «управление». Управление является функцией всех организованных систем и может быть определено как процесс целенаправленного воздействия субъекта управления (того, кто управляет) на объект управления¹. Управление обществом всегданосит социальный характер, являясь управлением совместной деятельностькхлюдей, т. е. социальным управлением. Его разновидности — государственное управление, муниципальное управление и самоуправление.

Различают государственное управление в широком и узком смысле слова. В широком смысле слова под государственным управлением понимается управление государственными делами, т. е. управление всей системой государственных органов в их совокупности. Государственное управление в узком смысле слова— это распорядительные функции аппарата управления, в том числе и по отраслям (другими словами, если в первом случае мы берем то или иное учреждение, например аппарат главы администрации в целом, то во втором — лишь орготдел).

Какими признаками и чертами характеризуется государственное управление?

Во-первых, государственное управление носит сознательный характер, что позволяет определять границы его сферы, формы и методы контроля, осуществлять функции коррекции и регулирования, снижать негативное воздействие стихийности.

Во-вторых, государственное управление не только имеет общественный характер, но и требует системного подхода и осуществляется специальными субъектами, носящими название

' Алехин Л.Л., Кармо.тцкий А.А., Козлов ЮМ. .Административное право Российской Федерации. М., 1997. С. 3—4.

«органы государственного управления». Ни один диктатор, вождь или царь не может осуществлять управление государством единолично.

И в-третьих, органы государственного управления обладают собственной структурой, определяемой формой государства (формой правления и формой государственного устройства), политическим режимом (демократическим, авторитарным, тоталитарным), а также историческими традициями и обычаями, отразившимися в менталитете населения и его политической культуре. Так, демократический политический порядок предполагает разделение органов власти на законодательные, исполнительные и судебные. Авторитарные и тоталитарные режимы такого разделения не признают или признают формально. Последнее важно именно для России, которая лишь последние 10 лет живет в условиях разделения властей — и то достаточно несбалансированного. Но в любом случае структуре органов государственного управления свойственна такая особенность, как вертикальный (субординационный, иерархический) характер построения. Но в разных условиях, при разных режимах и в разное время эта особенность реализовывалась по-разному.

И здесь мы подходим к основному пункту повествования. При рассмотрении государственного управления мы будем руководствоваться прежде всего историческим (точнее, историко-генетическим) подходом, т. е. будем изучать систему государственного управления России в ее развитии и становлении. Это влечет засобой необходимость выявления каузальных (причинно-следственных) связей, установления зависимости целого от части и, наоборот, определения соотношения сущности яатения и т. п. Иначе говоря, мы устанавливаем, чтобыло, как возникло это явление или система и к чему о но привело или во что развилось. В рамках этого подхода есть место и для компаративистского (сравнительного) подхода: мы будем сравнивать, сопоставлять однопорядковые факты и явления, определять их качественные и структурные характеристики, проводитьсинхронное сравнение, экстраполяции, аналоги и. атакже обращаться к конкретно-социологическому анализу социальной среды, в которой вырослото или иноеявление (дореволюционное чиновничество или номенклатура), характеризовать ее связи с индивидом и формирующимися властными институтами.

Государственное управление в своем полном, законченном виде возникает далеко не сразу. Для его появления и утверждения необходим ряд условий как социально-экономического и политического, так и демографического, и даже географического характера. Как известно, первое государство на территории России — Киевская Русь — складывается в IX—X вв. в форме раннефеодальной монархии и местных кмяжений.

Но лишь с появлением в XV веке московского централизованного государства, обретением великими князьями значительных территорий, на которых были неприменимы прежние «домашние» методы и формы управления, бурным развитием частнофеодального землевладения, значительным усложнением и дифференциацией властных функций становится возможным говорить о государственном управлении как об отдельном и специфическом виде управления, выделившемся из общего массива государственных дел.

Еше одна особенность истории государственного управления России, которую здесь необходимо отметить, — это его дискретный, прерывистый характер. Это связано со спецификой российской государственности. Было по меньшей мере два исторических момента — в 1610—16L2 гг. и в 1917 г.. — когда историческая преемственность резко прерывалась, так как фактически распадалось само государство. Затем исторические традиции российской государственности восстанавливались, но уже с большими или меньшими изменениями. Еще один подобный разрыв пришелся на 1991 — 1993 гг., хотя полный распад государственности тогда, к счастью, удалось предотвратить.

1.2. Понятие муниципального

самоуправления -

Местное (муниципальное) управление имеет дело с частными, местными вопросами, затрагивающими лишь жителей определенной территории, города, села.

Само слово «муниципальный», являющееся синонимом слова «местный», латинского происхождения. В Римской империи слово municipium обозначало название города, имевшего привилегию самоуправления (т. е. жители сами избирали должностных лиц), а не управлявшегося императорскими чиновниками. В свою очередь слово municipium происходит от двух

слов: munis (ноша, бремя) и capio, recipio (принимаю на себя, беру). Жители брали на себя некоторую «ношу» по управлению собственными делами, но своя ноша, как известно, не тянет.

Уже этот экскурс в историю термина дает возможность сравнить две модели управления местными делами. Обе они порой называются местным самоуправлением, но это не так. Если местные органы власти формируются сверху, назначаются государственной властью — это не местное самоуправление, ^.местное (муниципальное) управление. Лишь избираемость должностных, лиц самими жителями данной территории, их независимость от государственной власти в решении* местных дел дает возможность говорить о местном самоуправлении.

В чистом виде та или другая формы управления встречаются не так часто. Полная зависимость местных должностных лиц от вышестоящих инстанций бюрократизирует местное управление, а полная их независимость ставит государство на грань анархии. Поэтому обычно под местным самоуправлением понимают некое сочетание обеих форм, при котором избираемость должностных лиц «снизу» сочетается с определенным контролем «сверху», а независимость местного самоуправления имеет строго ограниченные рамки.

Нелегко дать и единое определение местного самоуправления. Есть ряд теорий местного самоуправления, которые сводятся к двум основным подходам, условно называемым государственным и общественным (негосударственным). Согласно первому местное самоуправление — часть государственного управления, обладающая некоторыми особенностями (децентрализованным характером и т. п.). В качестве примера этого подхода приведем определение, данное Г Эллинеком в конце XIX века: «Самоуправление — это государственное управление через посредство лиц, не являющихся профессиональными государственными должностными лицами, — управление, которое, в противоположность государственно-бюрократическому, есть управление через самих заинтересованных лиц»'.

Второй подход исходит из того, что община, союз граждан имеет право на самостоятельное и независимое от государственной власти существование, а местное самоуправление есть

1 Эяаинек г. Общее учение о государстве, право современного государства. 2-е изд. СПб., 1908. С. 5.

осуществление местными жителями или их избранными представителями тех обязанностей и полномочий, которые предоставлены им законодательной властью или принадлежат по обы-чаю¹. Не следует понимать местное самоуправление как общественную организацию, подобную партиям, профсоюзам и т. п. Речь здесьидето том, чтоорганамимуниципальногосамоуправ-ления создается собственная система управления, сходная с государственной, поскольку предполагает осуществление власти, недействующая на ином, местном уровне и в определенном смысле параллельная государственной.

Оба этих подхода имеют сторонников и противников и сегодня, хотя возникли в XJX веке. Кроме того, можно отметить, что эти теории были популярны в дореволюционной России в период проведения земской и городской реформ: организация земства в 1864—1890 гг. исходила скорее из принципов общественной теории, а в 1890—1917 гг. — из принципов государственной теории.

Вообще же местное самоуправление как самоуправление общинное старше государственного. Вместе с тем говорить о местном самоуправлении (равно как и о государственном) в России как об особой форме управления можно, пожалуй, лишь с того момента, как эти две формы управления четко дифференцируются, отделяются друг от друга, и местное самоуправление приобретает формы, регламентируемые государством, т. е. примерно с XV—XVI вв.

1.3. Этапы развития государственного управления и муниципального самоуправления в России

Основные периоды истории государственного управления в России в большинстве своем совпадают с важнейшими периодами истории России:

+ управление страной в период раннефеодальной монархии и феодальной раздробленности (IX—XV вв.); » государственное управление в период сословно-предста-вительной монархии и складывания абсолютной монархии (XV-XVII вв.):