Глава 4. Парламент - национальное собрание

Статья 90. Парламент - Национальное собрание Республики Беларусь является представительным и законодательным органом Республики Беларусь.

Парламент состоит из двух палат - Палаты представителей и Совета Республики.

Комментарий к статье 90

Родиной парламентов считается Англия. Позднее парламенты как сословно-представительные учреждения, ограничивающие власть монарха, стали возникать во Франции, Испании.

Слово "парламент" происходит от французского parler - говорить.

Согласно Конституции Республики Беларусь (ст. 90) Парламентом является Национальное собрание Республики Беларусь - представительный и законодательный орган республики.

Национальное собрание Республики Беларусь имеет представительный характер, т.е. оно выражает интересы граждан Республики Беларусь.

Воля народа является верховной во всех сферах жизни. Конкретным выражением фактического осуществления народного суверенитета является народное представительство посредством образования парламента страны.

Парламент состоит из двух палат - Палаты представителей и Совета Республики.

Идея двухпалатного Парламента получила широкое распространение в мире. Опыт показывает, что двухпалатный парламент всегда имеется в федеративных государствах, а также обычно в унитарных государствах, где число жителей превышает 10 миллионов. Главное, что такой парламент при продуманном разграничении полномочий палат позволяет увеличить представительство в нем населения, как ни парадоксально, сэкономить средства налогоплательщиков, повысить эффективность его работы, обеспечить учет интересов органов территориального самоуправления, в большей мере обеспечивает проведение принципа разделения властей - законодательной и исполнительной, а значит содействует стабильности в государстве.

Традиционно двухпалатные парламенты состоят из палаты представителей (палаты депутатов) - нижняя палата (иногда название иное), сената, который является верхней палатой. Соотношение по численности между палатами различное, но всегда нижняя палата по числу депутатов больше верхней. Например, в Бельгии, государстве с более чем десятимиллионным населением, в Палате представителей - 212 членов, в Сенате - 178, Ирландии соответственно - 144 и 50, Нидерландах - 150 и 75, Франции - 487 и 274. Оптимальное соотношение примерно 2:1 или 5:3.

Введение двухпалатного парламента позволяет обеспечить преемственность власти, прежде всего путем обновления части ее состава через 2 - 3 года при общем сроке полномочий палаты 4 - 6 лет. Безусловно, что в различных странах имеются свои особенности. Так, в соответствии с Конституцией Бразилии 1988 г. Национальный конгресс (парламент) является двухпалатным органом. Он состоит из сената и палаты депутатов. Срок полномочий члена сената - 8 лет, каждые 4 года сенат обновляется одновременно на одну или две трети. В палате депутатов 503 парламентария, избираемых на 4 года.

Парламент как представительный орган осуществляет законодательную власть, основываясь на нерушимых принципах народовластия, стремясь утвердить права и свободы каждого гражданина, обеспечить гражданское согласие, нерушимые принципы правового государства. Согласно ст. 90 Конституции он является законодательным органом. Однако это не исключает право парламента законом делегировать свои законодательные полномочия иным государственным органам.

В основных законах государств даются различные определения органа, который олицетворяет законодательную власть. В ст. 1 Конституции США определено, что все установленные в ней законодательные полномочия предоставляются конгрессу США, который состоит из сената и палаты представителей. В отличие от формулировок Конституций многих развитых государств парламент Японии по Конституции является высшим органом государственной власти и единственным законодательным органом государства (ст. 41). В Конституции Франции сформулировано, что законы принимаются парламентом, хотя здесь существуют весомые прерогативы и у исполнительной власти. В Великобритании сфера законодательной деятельности парламента безгранична, он может без каких-либо ограничений принять закон по любому вопросу. Иные органы не вправе принимать акты, которые бы стояли выше законов парламента.

Реализация парламентом одной из своих функций - осуществление законодательной деятельности - не должна приводить к превращению его в орган, который не только принимает, но и исполняет законы. А это может произойти, если перечень вопросов, находящихся в ведении парламента, не будет закрытым. В одном из вариантов проекта Конституции Республики Беларусь 1994 г. устанавливалось, что Верховный Совет может решать иные (помимо прямо указанных) вопросы в соответствии с Конституцией и законами. При такой формулировке у парламента была бы всегда возможность принять к своему рассмотрению и решить любой вопрос (как это происходило по Конституции 1978 г.), предварительно закрепив это право в законе. Наряду с теми полномочиями, которые перечислены в ст.ст. 97 и 98 Конституции Республики Беларусь, палаты Парламента должны иметь право решать также лишь те вопросы, которые перечислены в других статьях Конституции и вытекают из юридической природы Парламента. Анализ недавно принятых Конституций России, Казахстана, Узбекистана, Литвы, Эстонии и других стран подтверждают эту мысль.

Парламент как представительный орган осуществляет законодательную власть, основываясь на принципе народовластия. Основная его цель - посредством разумного законодательствования утвердить права и свободы каждого гражданина, обеспечить гражданское согласие, принципы правового государства. Согласно ст. 90 Конституции Парламент является законодательным органом. Однако это не исключает право Парламента законом делегировать свои законодательные полномочия иным государственным органам.

Статья 91. Состав Палаты представителей - 110 депутатов. Избрание депутатов Палаты представителей осуществляется в соответствии с законом на основе всеобщего, свободного, равного, прямого избирательного права при тайном голосовании.

Совет Республики является палатой территориального представительства. От каждой области и города Минска тайным голосованием избираются на заседаниях депутатов местных Советов депутатов базового уровня каждой области и города Минска по восемь членов Совета Республики. Восемь членов Совета Республики назначаются Президентом Республики Беларусь.

Выборы нового состава палат Парламента назначаются не позднее четырех месяцев и проводятся не позднее 30 дней до окончания полномочий палат действующего созыва.

Внеочередные выборы палат Парламента проводятся в течение трех месяцев со дня досрочного прекращения полномочий палат Парламента.

Комментарий к статье 91

Формирование парламента обычно осуществляется путем прямых выборов, однако нередко принцип выборности дополняется и назначением части парламентариев главой государства.

Выборы нового состава палат Парламента Республики Беларусь назначаются не позднее четырех месяцев и проводятся не позднее 30 дней до окончания полномочий палат действующего созыва. Внеочередные выборы палат Парламента проводятся в течение трех месяцев со дня досрочного прекращения полномочий палат Парламента.

В составе Палаты представителей 110 депутатов. Избрание депутатов Палаты представителей осуществляется в соответствии с законом на основе всеобщего, свободного, равного, прямого избирательного права при тайном голосовании.

Совет Республики является палатой территориального представительства. Избрание осуществляется тайным голосованием на заседаниях депутатов местных Советов депутатов базового уровня каждой области и города Минска. Таким образом избирается по 8 членов Совета Республики, а еще 8 членов Совета Республики назначаются Президентом Республики Беларусь.

11 декабря 1996 г. Президентом был издан Декрет N 3, которым утверждено Положение о выборах членов Совета Республики Национального собрания Республики Беларусь. Декрет принят в силу специфики ситуации, возникшей в связи с реформированием Верховного Совета после проведения референдума и отсутствием специального закона, регламентирующего выборы членов Совета Республики. В Декрете воспроизведены многие нормы Конституции и решены необходимые процессуальные аспекты формирования Совета Республики.

Формирование Совета Республики осуществляется на основе демократических принципов: выборы являются свободными, равными для всех депутатов Советов депутатов базового уровня при тайном голосовании. В данном случае также следует вести речь о реализации гражданами косвенного избирательного права: в результате одобрения новой редакции Конституции они делегировали депутатам местных Советов базового уровня и города Минска право избирать Совет Республики.

Декретом Президента предусмотрено право выдвижения кандидатов в члены Совета Республики президиумами местных Советов депутатов базового уровня и города Минска совместно с соответствующими исполнительными комитетами. Не отвергая такой подход, автор считает целесообразным расширить круг субъектов, обладающих правом выдвижения кандидатов в члены Совета Республики, а именно: им должен обладать каждый депутат Совета депутатов базового уровня, участвующий в заседании по выборам членов Совета Республики.

Следует отметить, что количественный состав Парламента Республики Беларусь в последние годы претерпел существенные изменения. Если ранее его численный состав был 485 депутатов, в последующем 360, затем 260, то ныне - 174. Указанная норма является оптимальной, что позволяет с одной стороны Верховному Совету быть органом достаточно широкого представительства народа республики, а с другой - работоспособным. Расчеты показывают, что в парламентах Японии, Бразилии, ФРГ, Великобритании, Франции, Италии от 1 млн. жителей представлено соответственно 6,2, 4,3, 9,2, 11,4, 15,2, 16,5 избранников.

Таким образом, если подходить с формальной стороны, то для Парламента нашей республики характерно достаточно широкое представительство. Однако не следует забывать о другом важном аспекте: Парламент должен быть работающим, инициативным, полноправным центром государственной власти и, что тоже не менее важно, не слишком дорогим для налогоплательщиков.

Показателем того факта, что Парламент - реально представительный орган, является его социальный состав. К таким характеристикам следует относить возраст депутатов, количество мужчин и женщин в Парламенте, их профессиональную принадлежность. С возрастной структурой обычно косвенно связана длительность пребывания одних и тех же лиц в Парламенте. У нас же пока не получила распространения тенденция к многолетнему участию в работе Парламента одних и тех же лиц, т.е. их профессионализация. Для депутатов нет ограничений относительно пребывания в Парламенте. Хотя дебаты по этому поводу иногда ведутся (например, в США).

Для сравнения заметим, что наибольшее представительство женщин "в органах, принимающих решение", в скандинавских странах. В парламентах Швеции, Финляндии, Дании их до 40%, Норвегии - 50%. В правительстве Швеции, сформированном в 1993 г., из 21 министра - 8 женщин. Среди них министры финансов, иностранных дел, юстиции, культуры, спикер Парламента. В ЮАР женщин - членов Парламента - 25%. У нас, например, в Верховный Совет 12-го созыва (1990 - 1995 гг.) было избрано 13 женщин, по итогам выборов 17 октября 2004 г. в Палату представителей Национального собрания - 32 женщины.

Статья 92. Депутатом Палаты представителей может быть гражданин Республики Беларусь, достигший 21 года.

Членом Совета Республики может быть гражданин Республики Беларусь, достигший 30 лет и проживший на территории соответствующей области, города Минска не менее пяти лет.

Депутаты Палаты представителей осуществляют свои полномочия в Парламенте на профессиональной основе, если иное не предусмотрено Конституцией. Депутат Палаты представителей может быть одновременно членом Правительства.

Одно и то же лицо не может одновременно являться членом двух палат Парламента. Депутат Палаты представителей не может быть депутатом местного Совета депутатов. Член Совета Республики не может быть одновременно членом Правительства. Не допускается совмещение обязанностей депутата Палаты представителей, члена Совета Республики с одновременным занятием должности Президента либо судьи.

Комментарий к статье 92

В палаты Парламента могут быть избраны только граждане Республики Беларусь, при этом установлен возрастной ценз: депутатом Палаты представителей может быть лицо, достигшее 21 года, а членом Совета Республики - достигшее 30 лет и проживающее на территории соответствующей области, города Минска не менее пяти лет.

В силу того что Совет Республики является палатой территориального представительства, в Конституции идет речь о профессиональной работе лишь депутатов Палаты представителей. Они осуществляют свои полномочия в Парламенте на профессиональной основе, если только иное не предусмотрено Конституцией (например, установлены изъятия на переходный период).

Одно и то же лицо не может быть одновременно членом двух палат Парламента. Это обычное требование, характерное для парламентов всех стран. Депутат Палаты представителей не может быть депутатом местного Совета депутатов, даже работая в местном Совете на общественных началах. Согласно Конституции член Совета Республики не может быть одновременно членом Правительства. Хотя, на наш взгляд, исходя из характера взаимоотношений Правительства и названной палаты Парламента, это ограничение могло бы и отсутствовать. Не допускается совмещение обязанностей депутата Палаты представителей, члена Совета Республики с одновременным занятием должности Президента либо судьи.

Статья 93. Срок полномочий Парламента - четыре года. Полномочия Парламента могут быть продлены на основании закона только в случае войны.

Первая после выборов сессия палат Парламента созывается Центральной комиссией по выборам и проведению республиканских референдумов и начинает свою работу не позднее чем через 30 дней после выборов. Отсчет тридцатидневного срока для созыва и начала работы первой сессии Палаты представителей осуществляется со дня второго тура голосования по выборам ее нового состава. Если второй тур голосования по выборам в Палату представителей не проводится, отсчет тридцатидневного срока осуществляется со дня проведения первого тура общих выборов в Республике Беларусь. Отсчет тридцатидневного срока для созыва и начала работы первой сессии Совета Республики осуществляется со дня первого заседания депутатов местных Советов депутатов базового уровня по выборам членов Совета Республики от области или города Минска.

В случаях и в порядке, предусмотренных Конституцией, полномочия Палаты представителей или Совета Республики могут быть прекращены досрочно. С прекращением полномочий Палаты представителей или Совета Республики по решению Президента могут быть также прекращены полномочия соответственно Совета Республики или Палаты представителей.

Комментарий к статье 93

Обычно срок полномочий парламента четыре - пять лет. Срок полномочий белорусского Парламента - четыре года. Полномочия могут быть продлены на основании закона только в случае войны.

После выборов в Парламент в 1995 г. на практике возникла дискуссия о времени начала работы Парламента нового созыва. С целью избежать каких-либо разногласий на этот счет в новой редакции Конституции предусмотрено, что первая после выборов сессия палат Парламента созывается Центральной комиссией по выборам и проведению республиканских референдумов и начинает свою работу не позднее чем через 30 дней после выборов. При этом отсчет 30-дневного срока для созыва и начала работы первой сессии Палаты представителей осуществляется со дня второго тура голосования по выборам ее нового состава. Если второй тур голосования по выборам в Палату представителей не проводится, отсчет 30-дневного срока осуществляется со дня проведения первого тура общих выборов в Республике Беларусь. Отсчет 30-дневного срока для созыва и начала работы первой сессии Совета Республики осуществляется со дня первого заседания депутатов местных Советов депутатов базового уровня по выборам членов Совета Республики от области или города Минска.

Статья 94. Полномочия Палаты представителей могут быть досрочно прекращены при отказе в доверии Правительству, выражении вотума недоверия Правительству либо двукратном отказе в даче согласия на назначение Премьер-министра.

Полномочия Палаты представителей либо Совета Республики могут быть также досрочно прекращены на основании заключения Конституционного Суда в случае систематического или грубого нарушения палатами Парламента Конституции.

Решения по этим вопросам Президент принимает не позднее чем в двухмесячный срок после официальных консультаций с председателями палат.

Палаты не могут быть распущены в период чрезвычайного или военного положения, в последние шесть месяцев полномочий Президента, в период решения палатами вопроса о досрочном освобождении или смещении Президента с должности.

Не допускается роспуск палат в течение года со дня их первых заседаний.

Комментарий к статье 94

В случаях и порядке, предусмотренных Конституцией, полномочия Палаты представителей или Совета Республики могут быть прекращены досрочно. С прекращением полномочий Палаты представителей или Совета Республики по решению Президента могут быть также прекращены полномочия соответственно Совета Республики или Палаты представителей. Так, полномочия Палаты представителей могут быть досрочно прекращены при отказе в доверии Правительству, выражении вотума недоверия Правительству либо двукратном отказе в даче согласия на назначение Премьер-министра. Полномочия Палаты представителей либо Совета Республики могут быть также досрочно прекращены на основании заключения Конституционного Суда в случае систематического или грубого нарушения ими Конституции.

Президент принимает решения по этим вопросам не позднее чем в двухмесячный срок после официальных консультаций с председателями палат.

Палаты не могут быть распущены: в период чрезвычайного или военного положения, в последние 6 месяцев полномочий Президента, в период решения палатами вопроса о досрочном освобождении или смещении Президента с должности.

Не допускается роспуск палат в течение года со дня их первых заседаний.

Согласно Конституции Национальное собрание - Парламент - является представительным и законодательным органом Республики Беларусь.

Конституционный Суд по предложению Президента дает заключения о наличии фактов систематического или грубого нарушения палатами Парламента Конституции Республики Беларусь.

Если, например, закон был подписан Президентом без возражений, то впоследствии не совсем корректно ставить вопрос о нарушении Конституции палатами Парламента.

Роспуск палат Парламента по этой причине обычно не предусматривается законодательством других стран. Представляется, что это основание появилось в тексте Конституции в виде противовеса устремлениям депутатов предусмотреть отстранение Президента по итогам референдума. Если исходить из содержания данной нормы Конституции Республики Беларусь, то роспуск палат Парламента может происходить, если будет установлен факт нарушения Конституции при принятии ими своих решений, в отношении которых было наложено вето Президента, но оно было продлено.

Статья 95. Палаты собираются на две очередные сессии в год.

Первая сессия открывается 2 октября; ее продолжительность не может быть более восьмидесяти дней.

Вторая сессия открывается 2 апреля; ее продолжительность не может быть более девяноста дней.

Если 2 октября или 2 апреля приходятся на нерабочий день, то сессия открывается в первый следующий за ним рабочий день.

Палата представителей, Совет Республики в случае особой необходимости созываются на внеочередную сессию по инициативе Президента, а также по требованию большинства не менее двух третей голосов от полного состава каждой из палат по определенной повестке дня.

Внеочередные сессии созываются указами Президента.

Комментарий к статье 95

Сессия - это организационно-правовая форма работы палат Парламента. В период сессии проходят пленарные заседания депутатов Палаты представителей, членов Совета Республики, работы комиссий и других органов палат Парламента. Работа депутатов, членов Совета Республики с избирателями, на своих территориях осуществляется по сути непрерывно: как в период между пленарными заседаниями палат Парламента, так и по окончании сессии.

В комментируемой статье Конституции достаточно детально решены вопросы проведения сессий палат Парламента (количество очередных и возможность проведения внеочередных, дата и продолжительность проведения, порядок отзыва внеочередных сессий).

Следует иметь в виду, что очередные сессии открываются в прямо указанные в Конституции сроки. Можно в этой связи сказать, что они открываются "по праву": никто не может запретить их проведение в определенные сроки.

В целом комментируемая статья весьма схожа с соответствующими статьями Конституции Франции.

В регламентах палат Парламента содержатся положения, касающиеся порядка и сроков проведения сессий. В частности, в соответствии со ст. 50 Регламента Палаты представителей Национального собрания Республики Беларусь требование большинства не менее двух третей голосов от полного состава палаты должны направляться Президенту Республики Беларусь с обоснованием необходимости проведения внеочередной сессии, предлагаемых повестки дня и даты его созыва (см. также ст. 88 - 90 Регламента Совета Республики Национального собрания Республики Беларусь, принятого в редакции постановления от 29 июня 2001 г.).

В ст. 95 Конституции предусмотрено право Президента инициировать в случае особой необходимости созыва внеочередной сессии. В Регламенте Совета Республики (ст. 54) прямо закреплено, что в этом случае вопрос о проведении внеочередной сессии Совет Республики не обсуждает.

В регламентах обеих палат предусмотрено, что они обязаны провести внеочередную сессию, инициированную Президентом, в соответствии с повесткой и сроки, определенные указом Президента.

При открытии и закрытии сессий исполняется Государственный гимн Республики Беларусь. В зале, где проводятся заседания палат, устанавливается Государственный флаг Республики Беларусь и изображение Государственного герба Республики Беларусь.

Для Президента Республики Беларусь в зале заседаний Палаты представителей отводится специальное место.

Заседания Палаты представителей проводятся на белорусском или русском языке.

Статья 96. Палата представителей избирает из своего состава Председателя Палаты представителей и его заместителя.

Совет Республики избирает из своего состава Председателя Совета Республики и его заместителя.

Председатели Палаты представителей и Совета Республики, их заместители ведут заседания и ведают внутренним распорядком палат.

Палата представителей и Совет Республики из своего состава избирают постоянные комиссии и иные органы для ведения законопроектной работы, предварительного рассмотрения и подготовки вопросов, относящихся к ведению палат.

Комментарий к статье 96

В каждой из палат Парламента избирается Председатель и по одному заместителю. Выборы осуществляются тайным голосованием с использованием бюллетеней (см. часть четвертую ст. 103 Конституции).

В регламентах палат предусмотрена процедура выдвижения кандидатов на указанные посты и их выборов. Так, согласно Регламенту Палаты представителей кандидатуры на должность ее Председателя вправе выдвигать депутаты данной палаты, а также депутатские группы, Совет Палаты представителей, постоянные комиссии палаты. Допускается самовыдвижение. Принципиальных отличий нет и при выдвижении кандидата на должность заместителя Председателя. Пожалуй можно лишь отметить, что согласно Регламенту таким правом как и любой другой депутат обладает Председатель. Исходя из особой природы Парламента как коллегиального органа, где должны быть представлены различные точки зрения, предложение Председателя палаты по данному вопросу не является решающим и единственным.

Претенденты на указанные выборные должности могут заявить о самоотводе.

Кандидаты на выборные должности выступают на заседаниях палат, по их кандидатурам проводится обсуждение, они отвечают на вопросы соответственно депутатов, членов Совета Республики.

Обсуждение кандидатур прекращается по решению палат, принятому большинством голосов от ее полного состава (в Палате представителей) либо от присутствующих на заседании членов Совета Республики.

В бюллетень (в списки) для тайного голосования по кандидатурам Председателя Палаты представителей, Председателя Совета Республики и их заместителей включаются выдвинутые кандидатуры, за исключением заявивших самоотвод. Если при проведении выборов в Палате представителей необходимо утверждение списка кандидатур, то в Совете Республики, как это было принято в прежней редакции Регламента, голосование по вопросу включения кандидатов в списки для тайного голосования не проводятся (что более справедливо и демократично). В настоящее время согласно действующему Регламенту Совета Республики Национального собрания Совет Республики утверждает списки кандидатур на указанные должности.

Кандидаты считаются избранными, если в результате голосования они получили большинство от полного состава палат. Результаты голосования оформляются постановлением.

При этом следует иметь в виду, что если на одну должность выдвигалось более двух кандидатов и ни один из них не набрал необходимого для избрания количества голосов, то проводится голосование по двум кандидатам, получившим наибольшее количество голосов. Если при голосовании ни один из двух кандидатов не набрал необходимого количества голосов, то проводятся повторные выборы, т.е. вся процедура выборов повторяется начиная с выдвижения кандидатур.

По общему для двух палат правилу кандидатом на должность Председателя и его заместителя нельзя выдвигаться более двух раз в течение одной сессии. При этом, на наш взгляд, это правило касается выдвижения на одну должность. Если же кандидат выдвигался дважды, например, на должность Председателя и не был избран, то это не должно лишать его права еще по крайней мере дважды выдвигаться на должность заместителя.

Председатель Палаты представителей, его заместитель подотчетны Палате представителей и могут быть досрочно освобождены от должности тайным голосованием с использованием бюллетеней.

Вопрос о досрочном освобождении от должности Председателя Палаты представителей, его заместителя может предлагаться для рассмотрения Палатой представителей Председателем Палаты представителей, его заместителем, депутатами Палаты представителей, депутатскими группами, Советом Палаты представителей, постоянными комиссиями Палаты представителей.

При рассмотрении вопросов о досрочном освобождении от должности Председателя Палаты представителей или его заместителя им должно быть предоставлено слово для выступления.

Тайное голосование по вопросам о досрочном освобождении от должности Председателя Палаты представителей, его заместителя проводится в порядке, предусмотренном Регламентом для избрания кандидатов на эти должности.

Решение о досрочном освобождении от должности Председателя Палаты представителей, его заместителя принимается, если за него проголосовало большинство от полного состава Палаты представителей, и оформляется постановлением Палаты представителей.

Председатель Палаты представителей осуществляет общее руководство Палатой представителей; ведет заседания Палаты представителей; возглавляет Совет Палаты представителей; направляет в Совет Республики принятые Палатой представителей проекты законов; представляет Палату представителей; координирует деятельность Палаты представителей с Советом Республики, Президентом Республики Беларусь, другими государственными органами, политическими партиями, общественными объединениями и профсоюзами; подписывает постановления Палаты представителей и решения Совета Палаты представителей; дает поручения постоянным комиссиям, Секретариату и иным органам Палаты представителей по вопросам, относящимся к их ведению; вносит вопросы для рассмотрения Советом Палаты представителей; отменяет распоряжения заместителя Председателя Палаты представителей; осуществляет иные полномочия, предусмотренные законодательством и Регламентом.

Председатель Палаты представителей издает распоряжения по вопросам организации деятельности Палаты представителей и ее Секретариата.

Заместитель Председателя Палаты представителей исполняет поручения Председателя и замещает его в случае необходимости; координирует работу постоянных комиссий, Секретариата и иных органов Палаты представителей; организует формирование планов рассмотрения законопроектов Палатой представителей; организует своевременную и качественную подготовку комиссиями вопросов для рассмотрения Палатой представителей; организует подготовку заседаний Палаты представителей и заседаний ее Совета; обеспечивает освещение деятельности Палаты представителей в средствах массовой информации; дает поручения постоянным комиссиям и иным органам Палаты представителей по вопросам, относящимся к их ведению; готовит и вносит предложения по вопросам структуры и штатной численности Секретариата Палаты представителей; осуществляет иные полномочия, предусмотренные законодательством и Регламентом.

В целях реализации своих полномочий заместитель Председателя Палаты представителей издает распоряжения.

Аналогичные полномочия и у руководителей Совета Республики (см., напр., ст.ст. 24 - 30 Регламента Совета Республики).

Палата представителей для организации законопроектной работы, предварительного рассмотрения и подготовки вопросов, относящихся к ведению палаты, организации работы постоянных комиссий и иных органов создается постоянно действующий орган - Совет палаты представителей. В его состав входят Председатель и заместитель Председателя палаты, председатели постоянных комиссий, а также шесть депутатов, избираемых Палатой представителей. Совет возглавляет Председатель Палаты представителей. Из числа депутатов Палаты представителей на срок ее полномочий избираются постоянные комиссии.

Основная их задача - ведение законопроектной работы, предварительное рассмотрение и подготовка вопросов, относящихся к ведению Палаты представителей. Перечень и состав постоянных комиссий утверждаются Палатой представителей и оформляются постановлением.

Регламентом Палаты представителей определено, что в состав постоянной комиссии входит от 5 до 13 депутатов (по Регламенту Совета Республики в состав его постоянной комиссии должно входить не менее восьми членов Совета Республики, ее численный состав определяется Советом Республики).

При необходимости Палата представителей может создавать временные комиссии. Для коллективного обсуждения и высказывания мнений по законопроектным и иным вопросам, относящимся к ведению Палаты представителей, реализации предвыборных программ депутатов Палаты представителей вправе объединяться в постоянные либо временные группы. Минимальное число ее членов - 10 депутатов.

В Совете Республики создается Президиум Совета Республики (его полномочия аналогичны полномочиям Совета Палаты представителей), избираются постоянные и при необходимости временные комиссии. Создание депутатских групп регламентом не предусмотрено.

Статья 97. Палата представителей:

1) рассматривает по предложению Президента либо по инициативе не менее 150 тысяч граждан Республики Беларусь, обладающих избирательным правом, проекты законов о внесении изменений и дополнений в Конституцию, о толковании Конституции;

2) рассматривает проекты законов, в том числе об утверждении основных направлений внутренней и внешней политики Республики Беларусь; военной доктрины; ратификации и денонсации международных договоров; об основном содержании и принципах осуществления прав, свобод и обязанностей граждан; о гражданстве, статусе иностранцев и лиц без гражданства; о правах национальных меньшинств; об утверждении республиканского бюджета и отчета о его исполнении; установлении республиканских налогов и сборов; о принципах осуществления отношений собственности; об основах социальной защиты; о принципах регулирования труда и занятости; о браке, семье, детстве, материнстве, отцовстве, воспитании, образовании, культуре и здравоохранении; об охране окружающей среды и рациональном использовании природных ресурсов; об определении порядка решения вопросов административно-территориального устройства государства; о местном самоуправлении; о судоустройстве, судопроизводстве и статусе судей; об уголовной ответственности; об амнистии; об объявлении войны и о заключении мира; о правовом режиме военного и чрезвычайного положения; об установлении государственных наград; о толковании законов;

3) назначает выборы Президента;

4) дает согласие Президенту на назначение Премьер-министра;

5) заслушивает доклад Премьер-министра о программе деятельности Правительства и одобряет или отклоняет программу; повторное отклонение палатой программы означает выражение вотума недоверия Правительству;

6) рассматривает по инициативе Премьер-министра вопрос о доверии Правительству;

7) по инициативе не менее одной трети от полного состава Палаты представителей выражает вотум недоверия Правительству; вопрос об ответственности Правительства не может быть поставлен в течение года после одобрения программы его деятельности;

8) принимает отставку Президента;

9) выдвигает большинством голосов от полного состава Палаты представителей обвинение против Президента в совершении государственной измены или иного тяжкого преступления; на основании соответствующего решения Совета Республики принимает большинством не менее двух третей голосов от полного состава решение о смещении Президента с должности;

10) отменяет распоряжения Председателя Палаты представителей.

Палата представителей может принимать решения по другим вопросам, если это предусмотрено Конституцией.

Комментарий к статье 97

Реализация парламентом одной из своих функций - осуществление законодательной деятельности - не должна приводить к превращению его в орган, который не только принимает, но и исполняет законы. А это может произойти, если перечень вопросов, находящихся в ведении парламента, не будет закрытым.

В одном из вариантов проекта Конституции Республики Беларусь 1994 г. устанавливалось, что Верховный Совет может решать иные (помимо прямо указанных) вопросы в соответствии с Конституцией и законами. При такой формулировке у Верховного Совета всегда была бы возможность принять к своему рассмотрению и решить любой вопрос (как это происходило по Конституции 1978 г.), предварительно закрепив это право в законе.

Наряду с теми полномочиями, которые перечислены в ст.ст. 97 и 98 Конституции, палаты Парламента должны иметь право решать также лишь те вопросы, которые перечислены в других статьях Конституции и вытекают из его юридической природы. Анализ недавно принятых Конституций России, Казахстана, Узбекистана, Литвы, Эстонии и др. подтверждают эту мысль.

Изменение подхода в новой Конституции к определению объема и характера полномочий Верховного Совета произошло уже на первой стадии подготовки проекта Конституции (в 1990 - 1991 гг.). Это проявилось в том, что в проекте перечислялись самые важные направления, по которым должны приниматься решения Верховного Совета. Что же касается иных (прямо не перечисленных), то они могли находиться в компетенции Верховного Совета, если отнесены Конституцией или законом. Тем самым считалось, что устраняется безбрежность полномочий Верховного Совета, когда он мог решить любой вопрос, в том числе (если подходить формально), находящийся в ведении судебных органов. В последующем было признано целесообразным отказаться и от ссылки на закон, как источник получения дополнительных полномочий Верховным Советом: Конституция определила баланс сил и в его рамках необходимо действовать. Неверным является подход, в соответствии с которым Парламент Беларуси, принимая тот или иной закон, расширял свои полномочия.

Конституция Беларуси, принятая 15 марта 1994 г., закрепляла за высшим представительным органом право принимать законы, принимать и изменять Конституцию. Однако в ней не определялся предмет законодательного ведения. В литературе высказывалось мнение о том, что закрепление в Конституции вопросов, решаемых только народным представительством, будет способствовать усилению исполнительной власти, ее нормотворческой активности. И это справедливо, так как при республиканской форме правления в разделении властей нуждается прежде всего исполнительная власть - для защиты себя от диктата власти законодательной, у которой также есть мощные средства воздействия на исполнительную власть.

Определение предмета законодательного ведения позволяет исключить возможные споры об объеме компетенции органов законодательной и исполнительной власти.

В новой редакции Конституции 1994 г. в определенной мере удалось более точно сформулировать те области, в которых Парламент может законодательствовать.

Палаты Парламента не могут заседать совместно и принимать совместные решения. Компетенция каждой из палат определена в Конституции, прежде всего в ст.ст. 97 и 98.

Основная функция любого Парламента - законотворческая (наряду с контрольной и распорядительной). Принятие законов - это дело обеих палат, но законотворческий процесс всегда начинается в Палате представителей. Согласно белорусскому законодательству любой законопроект, если иное не предусмотрено Конституцией, вначале рассматривается в Палате представителей, а затем в Совете Республики. Многие другие полномочия для каждой из палат являются, как правило, исключительно ее полномочиями и не требуют обязательного участия другой палаты.

Полномочия Палаты представителей

1. Рассмотрение проектов законов о внесении изменений и дополнений в Конституцию, о толковании Конституции.

В п. 1 ст. 97 Конституции специально выделено правомочие Палаты представителей рассматривать проекты законов о внесении изменений и дополнений в Конституцию, о толковании Конституции. При этом следует иметь в виду, что указанные проекты эта палата может рассматривать лишь по предложению Президента либо по инициативе не менее 150 тыс. граждан Республики Беларусь, обладающих избирательным правом. Таким образом, в данном случае требуется инициатива от специально уполномоченного на то субъекта. Органы и лица, указанные в ст. 99 Конституции, которые обладают правом законодательной инициативы, не могут в порядке реализации этой инициативы ставить вопрос перед Палатой представителей о корректировке Конституции либо ее толковании.

Процедура внесения Президентом в Палату представителей проектов законов о внесении изменений и дополнений Конституции, о толковании Конституции в принципе аналогична внесению проектов законов. Что же касается народной инициативы, т.е. когда соответствующее предложение исходит от 150 тыс. граждан Республики Беларусь, то в законе следовало бы предусмотреть порядок и сроки сбора подписей в поддержку проекта. Сейчас, видимо, по аналогии можно использовать процедуру для сбора подписей, предусмотренную для подготовки проведения референдума. Согласно ст. 167 Регламента Палаты представителей, если предложение о внесении изменений и дополнений в Конституцию вносится в Палату представителей гражданами Республики Беларусь, оно рассматривается в соответствии с Регламентом, за исключением визирования, согласования с субъектом права законодательной инициативы и приложения к законопроекту необходимых материалов.

Согласно ст. 139 Конституции закон об изменении и дополнении Конституции может быть принят после двух обсуждений и одобрений Парламентом с промежутком не менее трех месяцев.

Положение о том, что изменение или дополнение Конституции может осуществляться только после двух обсуждений и одобрений (голосований) с обязательным промежутком времени между ними, известно мировой конституционной практике. Такой порядок внесения изменений в Конституцию получил название "двойной вотум". Смысл этой процедуры в том, что депутаты должны еще раз подумать, необходимы ли те изменения, за которые они первый раз проголосовали, не являются ли они конъюнктурными и, возможно, недостаточно продуманными.

Интервал между окончанием первого и началом второго чтения проекта закона, которым вносятся изменения и дополнения в Конституцию, должен быть не менее трех месяцев. Данное правило считается соблюденным, если проект как при первом, так и при втором обсуждении будет идентичным. В противном случае будет нарушение указанного конституционного требования.

Согласно Регламенту Палаты представителей проект закона о внесении изменений и дополнений в Конституцию, подготовленный для рассмотрения, должен быть направлен депутатам Палаты представителей и другим субъектам, обладающим правом законодательной инициативы, не позднее чем за 20 дней до рассмотрения на заседании Палаты представителей.

Законы о внесении изменений и дополнений в Конституцию, о введении в действие указанных законов, о толковании Конституции считаются принятыми, если за них проголосовало не менее 2/3 от полного состава каждой из палат Парламента. Это правило должно действовать при проведении требуемых двух обсуждений и одобрений (голосований).

Учитывая специфичность субъектов, в Регламенте Палаты представителей предусмотрено, что проект закона о внесении изменений и дополнений в Конституцию докладывается в Палате представителей Президентом либо его представителем. Если же проект внесен гражданами Республики Беларусь, то его докладывает Председатель Палаты представителей либо его заместитель (ст. 172 Регламента). Полагаю, что в последнем случае не вполне правомерно лишение представителя граждан, инициирующих корректировки Конституции, докладывать проект на сессии Палаты представителей.

В целях исключения какого-либо давления на волю депутатов предусмотрена норма о недопустимости изменения и дополнения Конституции в период чрезвычайного положения. Особые условия (военная угроза, стихийные бедствия и т.п.) не должны влиять на конституционную стабильность.

Запрет на изменение Конституции в последние шесть месяцев полномочий Палаты представителей предотвращает принятие решений в угоду сиюминутным интересам (например, исходя из оценки предвыборной ситуации в стране).

Практически аналогичной является процедура толкования Конституции Палатой представителей, которая имеет цель обеспечить правильное и единообразное толкование конституционных норм. Регламентом предусмотрено направление такого проекта депутатам не позднее чем за семь дней до рассмотрения на заседании Палаты представителей.

2. Рассмотрение проектов законов.

В п. 2 ст. 97 Конституции к компетенции Палаты представителей отнесено рассмотрение проектов законов, в том числе об утверждении основных направлений внутренней и внешней политики Республики Беларусь; военной доктрины; ратификации и денонсации международных договоров; об основном содержании и принципах осуществления прав, свобод и обязанностей граждан; о гражданстве, статусе иностранцев и лиц без гражданства; о правах национальных меньшинств; об утверждении республиканского бюджета и отчета о его исполнении; установлении республиканских налогов и сборов; о принципах осуществления отношений собственности; об основах социальной защиты; о принципах регулирования труда и занятости; о браке, семье, детстве, материнстве, отцовстве, воспитании, образовании, культуре и здравоохранении; об охране окружающей среды и рациональном использовании природных ресурсов; об определении порядка решения вопросов административно-территориального устройства государства; о местном самоуправлении; о судоустройстве, судопроизводстве и статусе судей; об уголовной ответственности; об амнистии; об объявлении войны и о заключении мира; о правовом режиме военного и чрезвычайного положения; об установлении государственных наград; о толковании законов.

Таким образом, в Конституции в определенной мере реализована идея об определении предмета законодательного ведения Палаты представителей (а значит и Парламента в целом). Так, в п. 2 ст. 97 Конституции дан перечень проектов законов, которые рассматриваются Палатой представителей, однако, на мой взгляд, он не исчерпывающий.

В связи с закреплением в ст. 97 Конституции перечня проектов законов, которые рассматриваются Палатой представителей, можно сделать несколько выводов. Во-первых, к компетенции Палаты представителей (а значит и Парламента в целом) отнесено принятие нормативных актов в виде законов в сфере наиболее важных общественных отношений; во-вторых, факт формулирования данного перечня означает, что в данной сфере общественные отношения могут быть урегулированы лишь таким видом нормативных актов как закон. Тем самым здесь следует говорить о гарантиях деятельности законодательного органа, о недопустимости вторжения в его сферу влияния другой ветви власти. Приведенный перечень проектов законов, которые может рассматривать Палата Представителей, не является исчерпывающим, она вправе принимать законы и по другим вопросам, если их разрешение не отнесено Конституцией к компетенции других органов государственной власти.

3. Назначение выборов Президента.

В новой редакции Конституции распределены роли по назначению выборов Президента и палат Парламента. Палата представителей назначает выборы Главы государства. Порядок и сроки назначения выборов Президента предусмотрены Конституцией (ст. 81) и Избирательным кодексом (ранее - Законом "О выборах Президента Республики Беларусь").

Решение о назначении выборов Президента Республики Беларусь и об обеспечении связанных с этим организационных мероприятий по их подготовке и проведению является исключительным правом Палаты представителей: оно принимается без участия второй палаты - Совета Республики. Данное решение принимается в форме постановления Палаты представителей.

4. Дача согласия Президенту на назначение Премьер-министра.

Представление Президента относительно кандидатуры Премьер-министра вначале рассматривается в постоянных комиссиях Палаты представителей, чьи заключения должны быть доложены головной комиссией перед голосованием на заседании палаты.

Решение относительно дачи согласия на назначение Президентом Премьер-министра должно быть принято Палатой представителей не позднее чем в двухнедельный срок со дня внесения предложения по кандидатуре.

Конституцией предусмотрены последствия двукратного отказа в даче согласия на назначение Премьер-министра.

Решение о даче согласия на назначение на должность Премьер-министра принимается путем тайного голосования с использованием бюллетеней. Согласно ст. 222 Регламента Палаты представителей решение о даче согласия на назначение Премьер-министра оформляется постановлением Палаты представителей. На наш взгляд, соответствующее постановление должно оформляться и в случае отказа в даче согласия.

5. Заслушивание доклада Премьер-министра о программе Правительства.

Одним из проявлений контрольных полномочий Палаты представителей является заслушивание доклада Премьер-министра о программе деятельности Правительства. Право Парламента - одобрить или отклонить программу. Однако повторное ее отклонение означает выражение недоверия Правительству. В этом случае возможен роспуск Палаты либо отставка Правительства. Соответствующее решение принимается Президентом с учетом тех гарантий, которые установлены для Палаты представителей Конституцией (см. ст. 94 и др.).

6. Рассмотрение вопроса о доверии Правительству.

Инициировать его рассмотрение вправе Премьер-министр. На практике этот вопрос может быть увязан с принятием решения по какому-либо важному вопросу, например, по представленному законопроекту.

7. Выражение вотума недоверия Правительству.

Вотум (от лат. vоtum - желание, воля) - это мнение, выраженное голосованием. Инициировать выражение вотума недоверия Правительству могут не менее трети от полного состава депутатов Палаты представителей, то есть не менее 37 депутатов. Согласно Регламенту предложение депутатов по данному вопросу вносится в письменной форме. Председатель Палаты представителей или его заместитель направляют это предложение в постоянные комиссии, которые передают свои замечания головной комиссии. Последняя готовит заключение и вместе с необходимыми материалами передает в Совет Палаты представителей для предложения о включении этого вопроса в повестку дня ближайшего заседания Палаты представителей (ст. 223 Регламента). Несмотря на отрицательное мнение Совета Палаты представителей предложение о включении этого вопроса в повестку дня, на наш взгляд, на заседании палаты должно быть обязательно рассмотрено.

Гарантией нормальной деятельности Правительства на первом ее этапе является недопущение постановки вопроса о его ответственности в течение года после одобрения программы деятельности. Это позволяет Правительству сосредоточиться исключительно на выполнении программы и только после истечения года можно давать какие-либо оценки его работе, в том числе выражать недоверие.

8. Рассмотрение вопросов об отставке.

Срок полномочий Президента Республики Беларусь - пять лет, однако он в любое время может подать в отставку, которая принимается Палатой представителей, что должно быть зафиксировано соответствующим постановлением.

Президент не обязан указывать мотивы своей отставки.

9. Рассмотрение вопроса о досрочном освобождении от должности, смещении с должности Президента Республики Беларусь.

Согласно Конституции (ст. 88) Президент Республики Беларусь может быть досрочно освобожден от должности при стойкой неспособности по состоянию здоровья осуществлять свои обязанности. Решение о досрочном освобождении от должности Президента принимается большинством не менее 2/3 голосов от полного состава Палаты представителей и большинством не менее 2/3 голосов от полного состава Совета Республики на основании заключения специально создаваемой палатами комиссии.

Президент может быть смещен с должности в связи с совершением государственной измены или иного тяжкого преступления. Решение о выдвижении обвинения и его расследовании в этом случае считается принятым, если за него проголосовало большинство от полного состава Палаты представителей по предложению не менее 1/3 ее депутатов. Президент считается смещенным с должности, если за это решение проголосовало не менее 2/3 от полного состава Совета Республики, а также не менее 2/3 от полного состава Палаты представителей.

Непринятие Советом Республики и Палатой представителей решения о смещении Президента с должности в течение месяца со дня выдвижения обвинения означает отклонение обвинения. Установление срока для принятия решения призвано исключить возможные злоупотребления со стороны депутатов, не допустить ситуации, когда над Президентом длительное время висела бы угроза смещения с должности. Предложение о смещении Президента с должности не может инициироваться в период рассмотрения в соответствии с Конституцией вопроса о досрочном прекращении полномочий Парламента.

Статья 98. Совет Республики:

1) одобряет или отклоняет принятые Палатой представителей проекты законов о внесении изменений и дополнений в Конституцию; о толковании Конституции; проекты иных законов;

2) дает согласие на назначение Президентом Председателя Конституционного Суда, Председателя и судей Верховного Суда, Председателя и судей Высшего Хозяйственного Суда, Председателя Центральной комиссии по выборам и проведению республиканских референдумов, Генерального прокурора, Председателя и членов Правления Национального банка;

3) избирает шесть судей Конституционного Суда;

4) избирает шесть членов Центральной комиссии Республики Беларусь по выборам и проведению республиканских референдумов;

5) отменяет решения местных Советов депутатов, не соответствующие законодательству;

6) принимает решение о роспуске местного Совета депутатов в случае систематического или грубого нарушения им требований законодательства и в иных случаях, предусмотренных законом;

7) рассматривает выдвинутое Палатой представителей обвинение против Президента в совершении государственной измены или иного тяжкого преступления, принимает решение о его расследовании. При наличии оснований большинством не менее двух третей голосов от полного состава принимает решение о смещении Президента с должности;

8) рассматривает указы Президента о введении чрезвычайного положения, военного положения, полной или частичной мобилизации и не позднее чем в трехдневный срок после их внесения принимает соответствующее решение.

Совет Республики может принимать решения по другим вопросам, если это предусмотрено Конституцией.

Комментарий к статье 98

Если говорить о законотворческом процессе, то в первую очередь следует отметить право Совета Республики одобрять или отклонять принятые Палатой представителей проекты законов о внесении изменений и дополнений в Конституцию; о толковании Конституции; проекты иных законов.

Совет Республики обладает обширными полномочиями при решении кадровых вопросов. Как уже отмечалось, он дает согласие на назначение Президентом Председателя Конституционного Суда, Председателя и судей Верховного Суда, Председателя и судей Высшего Хозяйственного Суда, Председателя Центральной комиссии по выборам и проведению республиканских референдумов, Генерального прокурора, Председателя и членов Правления Национального банка; избирает шесть судей Конституционного Суда; избирает шесть членов Центральной комиссии Республики Беларусь по выборам и проведению республиканских референдумов.

Учитывая, что Совет Республики является палатой территориального представительства, он обладает рядом полномочий по отношению к местным Советам. Так, Совет Республики вправе отменять решения местных Советов депутатов, не соответствующие законодательству; принять решение о роспуске местного Совета депутатов в случае систематического или грубого нарушения им требований законодательства и в иных случаях, предусмотренных законом (см. ст. 19 Закона "О местном управлении и самоуправлении").

Совет Республики является второй инстанцией, которая после Палаты представителей рассматривает обвинение против Президента в совершении государственной измены или иного тяжкого преступления, принимает решение о его расследовании. При наличии оснований большинством не менее 2/3 голосов от полного состава принимает решение о смещении Президента с должности; рассматривает указы Президента о введении чрезвычайного положения, военного положения, полной или частичной мобилизации и не позднее чем в трехдневный срок после их внесения принимает соответствующее решение; может принимать решения по другим вопросам, если это предусмотрено Конституцией.

Статья 99. Право законодательной инициативы принадлежит Президенту, депутатам Палаты представителей, Совету Республики, Правительству, а также гражданам, обладающим избирательным правом, в количестве не менее 50 тысяч человек и реализуется в Палате представителей.

Законопроекты, следствием принятия которых может быть сокращение государственных средств, создание или увеличение расходов, могут вноситься в Палату представителей лишь с согласия Президента либо по его поручению - Правительства.

Президент либо по его поручению Правительство имеют право вносить предложения в Палату представителей и Совет Республики об объявлении рассмотрения проекта закона срочным. Палата представителей и Совет Республики в этом случае должны рассмотреть данный проект в течение десяти дней со дня внесения на их рассмотрение.

По требованию Президента либо, с его согласия, Правительства Палата представителей, Совет Республики на своих заседаниях принимают решения, голосуя в целом за весь внесенный Президентом или Правительством проект или его часть, сохранив лишь те поправки, которые предложены или приняты Президентом либо Правительством.

Комментарий к статье 99

Вопрос о понятии права законодательной инициативы постоянно вызывал интерес как у ученых-правоведов, так и у практиков. Некоторые исследователи полагают, что право законодательной инициативы - это не что иное, как лишь возможность вносить проекты законов на рассмотрение Парламента, другие - дополнительно включали и право вносить предложения о разработке или принятии новых законов, отмене либо совершенствовании действующих.

Достаточно полное определение законодательной инициативы сформулировано следующим образом. "Право законодательной инициативы - это специальное, закрепленное Конституцией правомочие государственного органа или члена законодательного собрания вносить подготовленные ими законопроекты непосредственно в законодательный орган, который, в свою очередь, обязан принять и рассмотреть его по существу по докладу данного органа или лица, вынесшего законопроект. Право законодательной инициативы может в известных случаях осуществляться также путем внесения в законодательный орган мотивированного предложения о принятии нового закона либо об изменении, дополнении или отмене действующего" (Кириченко М.Г. Конституционные основы судебной системы в СССР. - М., 1979. - С. 136). Конечный результат проявления права законодательной инициативы заключается в решении Парламента принять или отклонить предложенный законопроект.

В Регламенте Палаты представителей раскрывается сущность права законодательной инициативы. Она осуществляется посредством внесения проектов законов о внесении изменений и дополнений в Конституцию Республики Беларусь; законов о толковании Конституции и законов и постановлений Палаты представителей; законов об изменениях и дополнениях, отмене, а также признании утратившими силу законодательных актов, принятых ранее Верховным Советом и его органами. Таким образом, законодатель понимает под правом законодательной инициативы внесение проектов, предложение о необходимости его разработки или принятия не относится к праву законодательной инициативы. Данный подход является справедливым, так как в зависимости от того, будет ли эта работа над проектом или предложением о его принятии, различен механизм их реализации и его результаты.

Конституция закрепляет лишь круг органов и лиц, обладающих правом законодательной инициативы (ст. 99). Им обладают Президент, депутаты Палаты представителей, Совет Республики, Правительство, а также граждане, обладающие избирательным правом, в количестве не менее 50 тыс. человек. При этом необходимо учитывать следующие особенности. Конституционный Суд вправе вносить предложения в Парламент о необходимости внесения в акты действующего законодательства изменений и дополнений, принятия новых нормативных актов. Такие предложения рассматриваются Парламентом в порядке, им установленном. В Основном Законе выделен особый уровень законодательной инициативы, который касается изменения или дополнения Конституции (ст. 138). Круг таких субъектов значительно уже нежели тот, который указан в ст. 99 Конституции.

Приоритетному рассмотрению в Палате представителей подлежат проекты законов, непосредственно направленные на реализацию положений Конституции Республики Беларусь.

Первоочередному рассмотрению в Палате представителей подлежат проекты, подготовленные на основе нормативных правовых актов, принятых Парламентским Собранием Союза Беларуси и России и имеющих статус законодательной рекомендации.

Законопроект или проект постановления Палаты представителей, внесенный субъектом права законодательной инициативы в соответствии с законом и правилами, установленными Регламентом, подлежит обязательному рассмотрению Палатой представителей.

Согласно Регламенту субъект права законодательной инициативы информируется Секретариатом Палаты представителей о регистрационном номере внесенного проекта и головной комиссии по подготовке заключения по проекту, который сохраняется на всех этапах рассмотрения проекта в Палате представителей и ее органах.

Право законодательной инициативы может быть реализовано несколькими субъектами одновременно.

Субъект права законодательной инициативы вправе отозвать внесенный проект до рассмотрения в Палате представителей во втором чтении. Субъект права законодательной инициативы вправе отозвать свою подпись до рассмотрения законопроекта или проекта постановления Палаты представителей во втором чтении в случае, если законопроект или проект постановления Палаты представителей были внесены несколькими субъектами права законодательной инициативы.

Проект закона должен содержать исчерпывающую однозначную информацию о целях и существе регулируемых отношений, их субъектах, объектах, соответствовать отраслевым принципам построения системы права. Проект закона может включать информацию о содержании специальных понятий и терминов, которые используются в тексте.

Проекты законов Республики Беларусь представляются субъектами права законодательной инициативы к рассмотрению Палатой представителей с приложением следующих материалов: сопроводительного письма; обоснования необходимости принятия данного закона; финансового обоснования законопроекта и информации о предполагаемых затратах, связанных с реализацией законопроекта. Указанные материалы могут быть оформлены единым документом.

К проекту могут быть приложены информация о предварительной экспертизе законопроекта учеными и специалистами (если такая экспертиза проводилась), а также заключения заинтересованных государственных органов, их замечания и предложения.

В ряде случаев ранее к рассмотрению принимались проекты актов, источники финансирования которых не определены, хотя их принятие требует дополнительных бюджетных расходов. Например, только принятие нескольких законов и постановлений (об индексации доходов населения, Кодекс о земле, об улучшении положения женщин, о социальной защите граждан, пострадавших от аварии на Чернобыльской АЭС) потребовало в 1991 г. дополнительных средств из бюджета на сумму около 7 млрд.руб., в том числе из бюджета республики - более 2 млрд.руб. при дефиците бюджета 3,5 млрд.руб.

Эта практика не была изжита и в последующем, когда уже была принята новая Конституция. В связи с этим автором данного комментария предлагалось закрепить во Временном регламенте Верховного Совета правило о том, что проект не может вноситься для рассмотрения без соответствующего финансово-экономического обоснования, прошедшего экспертизу в Министерстве финансов республики. Такое правило должно было действовать во всех случаях - при представлении проекта как к первому, так и ко второму чтению. В определенной мере данная идея нашла свое закрепление в Законе "О Верховном Совете Республики Беларусь": проекты законов либо законодательные предложения, направленные на регламентацию или изменение финансово-кредитной системы Республики Беларусь, или относятся к республиканскому бюджету, могли быть внесены в Верховный Совет при наличии заключения Кабинета Министров, Контрольной палаты и Национального банка Республики Беларусь (ст. 46). Однако законодатель не всегда обеспечивал исполнение этого требования.

Как отмечалось, в юридической литературе под правом законодательной инициативы понимают право специально указанных в Конституции или законе субъектов на внесение проекта закона либо другого вопроса, которому соответствует обязанность Парламента рассмотреть и принять по нему решение, основанное на законе.

Неправомерно расширять круг органов и лиц, обладающих правом законодательной инициативы в законах, если они определены в Конституции. Данный вопрос тесно связан с более глубокой проблемой о возможности расширения некоторых положений Конституции, когда они, например, имеют закрытый перечень. Представляется, что в этом случае Парламент не вправе расширять перечень, закрепленный в Конституции, путем принятия обычного закона.

Характерно, что круг субъектов, обладающих правом законодательной инициативы, в прошлом постоянно расширялся. Несмотря на эту тенденцию были и исключения из этого правила (Так, ранее действовавшее законодательство (см. ст. 7 Конституции Республики Беларусь, Закон СССР о кооперации в СССР в редакции 1988 г.) к общественным организациям относило и кооперативные организации. В силу этого их республиканские органы пользовались правом законодательной инициативы (например, Белкоопсоюз, Союз кооператоров Республики Беларусь и др.). Однако в связи с отнесением кооперативов к организациям граждан, которые объединились прежде всего для хозяйственной деятельности (см. Закон СССР о кооперации в редакции от 6 июля 1990 г., новую редакцию ст.ст. 7, 102 Конституции Республики Беларусь), эти органы были лишены права на законодательную инициативу. Только в 1990 - 1993 гг. таким правом были наделены Контрольная Палата Республики Беларусь, Председатель Комитета государственной безопасности, союзы и ассоциации коммерческих банков. Однако некоторые органы не пользовались предоставленным им правом законодательной инициативы. Среди них областные Советы депутатов, Академия Наук, некоторые общественные организации. По этой причине, а также в связи с необходимостью повышения качества законопроектов, роли парламентских структур круг лиц и органов, обладающих правом законодательной инициативы, существенно уменьшен. В новой Конституции круг субъектов, обладающих правом законодательной инициативы, значительно сужен, что отвечает мировой практике.

Опыт свидетельствует, что в других странах правом законодательной инициативы обладает обычно весьма узкий круг органов и лиц. Так, во Франции право законодательной инициативы принадлежит Премьер-министру и членам Парламента, в США - депутатам обеих палат, Италии - правительству, членам Палаты депутатов и Сената, органам и институтам, которые будут наделены таким правом конституционным законом. Таким образом, в парламентарных государствах правом законодательной инициативы обладают как исполнительная власть, так и депутаты.

В президентских республиках исполнительная власть иногда таким правом не обладает. У нее имеются другие, весьма сильные полномочия для воздействия на законодательный процесс. Например, обращение президента с посланиями к парламенту, право вето на принятый закон. Во многих государствах вне зависимости от формы правления повестка дня сессий обычно формируется по инициативе исполнительной власти. В Великобритании она предлагается в тронной речи, подготавливаемой Кабинетом Министров, в США - в президентском послании (Мишин А.А. Центральные органы власти буржуазных государств. - М., 1972. - С. 243).

Активную роль в законодательном процессе во Франции играет Правительство. В соответствии с регламентом из шести дней пять отводится для заседаний, где рассматриваются проекты правительства. Согласно действующим во Франции процедурам Парламент находится в довольно жестких условиях, так как правительство наделено широкими полномочиями относительно обсуждения законопроекта в палатах. Оно может потребовать обсуждения проекта без внесения в него изменений, вправе выступить против всех поправок, предварительно не обсуждавшихся в комиссии, потребовать в любой момент голосования по законопроекту в целом - это значит, поставить перед палатой вопрос о принятии закона в целом либо его отклонении, что исключает постатейное обсуждение и внесение каких-либо поправок и позволяет избежать кромсания текста, сохранить основную его идею (Демишель А., Демишель Ф., Пикемаль М. Институты и власть во Франции. - М., 1977. - С. 95 - 96). Депутаты играют незначительную роль в законотворчестве. Как отмечается в литературе, не более 10 - 15% законов имеют в своей основе предложение французских парламентариев, при этом речь идет обычно о законах, не имеющих большого значения (Крутоголов М.А. Парламент Франции: Организационные и правовые аспекты деятельности / Ред. Урьяс Ю.П., АН СССР. Ин-т гос-ва и права. - М.: Наука, 1988. - С. 192).

Совершенно новым для нас явлением стало закрепление в Конституции народной инициативы: определенное число граждан, обладающих избирательным правом, может внести предложение о принятии закона или даже о внесении изменений иди дополнений в Конституцию. Подобное положение свидетельствует о демократичности Основного Закона, о создании реальных возможностей для участия граждан в решении общегосударственных вопросов.

Выше уже обращалось внимание на существование как бы двух уровней права законодательной инициативы:

1) в связи с предложением о принятии обыкновенного законодательного акта;

2) об изменении Конституции.

Конечно, процедура изменения Основного Закона должна быть более сложной, весомой, а круг инициаторов достаточно оптимальным с тем, чтобы обеспечить взвешенный подход уже на стадии постановки самого вопроса об изменении Конституции. Поэтому правильным является сокращение числа субъектов, имеющих право предлагать изменения и дополнения Конституции: такой инициативой обладают Президент, а также не менее 150 тыс. граждан республики, обладающих избирательным правом.

Более жестко подходят к изменению Конституции и в других государствах. Так, во Франции инициатива пересмотра Конституции принадлежит только президенту, действующему по предложению премьер-министра, а также членов парламента.

В нашей республике согласно Конституции и сложившейся практике правом законодательной инициативы пользуется каждый депутат. Реализуя его, он нередко исходит из популистских или местнических интересов. Искоренить подобную практику могло бы введение такого правила, согласно которому для внесения законопроекта в Парламент необходима поддержка хотя бы не менее пяти депутатов. Такой подход позволил бы уже на начальной стадии проводить апробацию этих проектов, изучать возможность их положительного рассмотрения в Парламенте. Учитывая, что по Конституции указанным правом пользуется каждый депутат Палаты представителей, можно было бы в Регламенте закрепить указанную норму, которая носила бы рекомендательный характер.

Ограничения могут быть и другого рода. Например, в Великобритании важные вопросы, которые Правительством по различным причинам не могут быть включены в его законодательную программу, иногда решаются посредством инициирования проектов отдельными членами Парламента. Однако "правила процедуры запрещают отдельным членам парламента выдвигать законопроекты, связанные с государственными расходами, и (с 30-х годов) здравый смысл исключает выдвижение крупных спорных вопросов. Такого рода законопроекты обычно касаются моральных аспектов и семейных вопросов, а также социальных реформ, которые могут быть осуществлены вне рамок правительственной политики" (Бромхед П. Эволюция Британской Конституции. - М., 1978. - С. 210). Это разумная практика и ее также следовало рекомендовать придерживаться членам Парламента. Частично эти вопросы уже решены в новой редакции Конституции 1994 г.

В целом индивидуальная законодательная инициатива в развитых демократических государствах проявляется нечасто, обычно она реализуется правительством. Иногда вводятся ограничения на законодательную инициативу по предмету законодательного регулирования. Например, в ирландском Парламенте финансовые законопроекты могут вноситься только депутатами, являющимися членами правительства (Штокало В.А. Законодательный процесс в Ирландии // Вестник Московского университета. Серия II. Право. - 1980/6. - С. 72). Учитывая, что законодательная программа, разрабатываемая правительством, реализуется соответствующим министерством с полного согласия правительства, нельзя не подчеркнуть разумность этого правила. Ведь в данном случае исключается стремление к популистским предложениям, когда, не имея источников для финансирования, предлагаются проекты вроде бы в интересах населения.

Законопроекты, предлагаемые в порядке законодательной инициативы, в парламентарных государствах (Великобританиия, Ирландия и другие) подразделяют на правительственные и депутатские билли (См. Бромхед Питер. Указ. работа. - С. 203 - 212; Штокало В.А. Указ. работа. - С. 73; Мишин А.А. Центральные органы власти буржуазных государств. - С. 244).

По признанию английских исследователей, билли, внесенные отдельными депутатами, подвергаются множеству опасностей и только ничтожное их число достигает книги статутов (См. Мишин А.А. Указ. работа. - С. 244).

Аналогичный подход закреплен в новой редакции Конституции. Законопроекты, следствием принятия которых может быть сокращение государственных средств, создание или увеличение расходов, могут вноситься в Палату представителей лишь с согласия Президента либо по его поручению - Правительства.

Согласно Регламенту Палаты представителей, если в заключении головной комиссии указывается, что внесенный законопроект после принятия может повлечь сокращение государственных средств, создание или увеличение расходов и этот законопроект внесен не Президентом либо по его поручению - Правительством, то законопроект возвращается Председателем Палаты представителей или его заместителем субъекту права законодательной инициативы, внесшему этот законопроект, для получения согласия Президента на рассмотрение законопроекта в Палате представителей. После получения такого согласия законопроект вносится в Палату представителей в обычном порядке.

В практике работы белорусского парламента также проявилась тенденция к интенсивной законотворческой деятельности исполнительной власти, особенно Главы государства и практически отсутствию самостоятельных законодательных предложений в форме представления конкретных законопроектов у отдельных депутатов.

Проекты законов, предлагаемые государственными и общественными органами, не владеющими правом законодательной инициативы, либо отдельными гражданами, могут быть внесены в Парламент через органы и лиц, которые владеют правом законодательной инициативы.

С принятием Закона "Об основных принципах народовластия в Республике Беларусь" можно назвать еще одно ограничение в реализации права законодательной инициативы: не допускалось принятие совместных актов органов государственной власти и общественных объединений, поэтому общественное объединение в лице ее республиканского органа, не вправе настаивать на принятии совместного акта.

В Законе "О нормативных правовых актах Республики Беларусь" также предусмотрена возможность принятия (издания) нормативного правового акта несколькими нормотворческими органами, если только Конституцией не предусмотрено иное. При этом согласно ст. 11 этого Закона не допускается принятие совместного нормативного правового акта нормотворческими органами (должностными лицами), один (одно) из которых является вышестоящим по отношению к другому, если иное не установлено законодательными актами Республики Беларусь исходя из особенностей компетенции этих органов (должностных лиц). Изменение и прекращение действия совместных нормативных правовых актов осуществляются только совместно принявшими (издавшими) их государственными органами (должностными лицами), если иное не предусмотрено названным Законом.

Необходимо обеспечивать сбалансированность правовой системы, исключающей какие-либо противоречия между новым и старым актом. Поэтому мною предлагалось в свое время, чтобы в аналитической справке к проекту указывался перечень нормативных актов, подлежащих корректировке в связи с принимаемым новым законом. Полностью поддерживаю высказанную в юридической литературе идею о введении правила, согласно которому завершение подготовки проекта связывать с разработкой комплекса нормативно-методических материалов и документов для разных субъектов. Во всяком случае, весьма желательно хотя бы в общих чертах представлять себе содержание и готовить "обеспечивающий пакет", другие законы, идущие в русле принимаемого закона, изменение действующих законодательных актов, пересмотр и отмену правительственных и ведомственных актов, издание новых "во исполнение", инструктивно-расчетные документы, научно-методические рекомендации, заключение новых или изменение действующих договоров (соглашений) (Тихомиров Ю.А. Действие закона. - М., 1992. - С. 83 - 84).

Каждая статья, глава, раздел или иная структурная часть проекта ставятся на голосование отдельно. Если по законопроекту не имеется никаких замечаний и предложений, Палата представителей может принять решение о голосовании по законопроекту в целом. Поправки, не принятые комиссией, голосуются при обсуждении соответствующей статьи, главы, раздела, иной структурной части проекта. На голосование ставятся только поправки депутатов Палаты представителей и других субъектов права законодательной инициативы, представленные в письменной форме. Для обоснования поправки слово предоставляется депутату Палаты представителей, субъекту права законодательной инициативы или его представителю.

Каждая поправка обсуждается и голосование по ней проводится отдельно. Вначале ставится на голосование поправка, затем, если решение не принято, - статья в редакции, предложенной комиссией. Если внесено несколько поправок по одной статье проекта, то вначале обсуждается и выносится на голосование та из них, принятие или отклонение которой позволит решить вопрос о других поправках.

После того как проведено голосование по всем статьям, главам, разделам или иным структурным частям проекта, а также по всем поправкам, законопроект ставится на голосование в целом.

Если в процессе второго чтения в законопроект вносились изменения и дополнения, голосование в целом по проекту проводится только после распечатки окончательного текста законопроекта с принятыми поправками. При этом головная комиссия должна сделать заключение об отсутствии в проекте внутренних противоречий. После заслушивания заключения головной комиссии голосование по законопроекту в целом проводится без обсуждения.

Конституцией предусмотрено, что по требованию Президента либо с его согласия - Правительства Палата представителей на своем заседании принимает решение, голосуя в целом за внесенные Президентом или Правительством проект или его часть, сохранив лишь те поправки, которые предложены или приняты Президентом либо Правительством.

Регламентом Палаты представителей, установлено, что такое требование может быть выдвинуто Президентом либо Правительством до рассмотрения законопроекта Палатой представителей или на любом этапе рассмотрения, но до принятия законопроекта в целом во втором чтении.

В результате второго чтения Палатой представителей может быть принято решение о принятии проекта закона либо о его отклонении. Указанное решение оформляется постановлением Палаты представителей.

Статья 100. Любой законопроект, если иное не предусмотрено Конституцией, вначале рассматривается в Палате представителей, а затем в Совете Республики.

Законопроект, за исключением случаев, предусмотренных Конституцией, становится законом после принятия Палатой представителей и одобрения Советом Республики большинством голосов от полного состава каждой палаты.

Принятые Палатой представителей законопроекты в течение пяти дней передаются на рассмотрение в Совет Республики, где могут рассматриваться не более двадцати дней, если иное не предусмотрено Конституцией.

Закон считается одобренным Советом Республики, если за него проголосовало большинство от полного состава Совета Республики, либо если в течение двадцати дней, а при объявлении законопроекта срочным - десяти дней со дня внесения он не был рассмотрен Советом Республики. В случае отклонения законопроекта Советом Республики палаты могут создать согласительную комиссию, формируемую на паритетной основе, для преодоления возникших разногласий. Текст законопроекта, выработанный согласительной комиссией, представляется на одобрение обеих палат.

Если согласительной комиссией не принят согласованный текст законопроекта, Президент либо по его поручению Правительство могут потребовать, чтобы Палата представителей приняла окончательное решение. Закон считается принятым Палатой представителей при условии, что за него проголосовало не менее двух третей от полного состава Палаты представителей.

Закон, принятый Палатой представителей и одобренный Советом Республики, либо принятый Палатой представителей в порядке, предусмотренном настоящей статьей, представляется в десятидневный срок Президенту на подпись. Если Президент согласен с текстом закона, он его подписывает. Если Президент не возвращает какой-либо закон на протяжении двух недель после того, как он был ему представлен, закон считается подписанным. Закон не считается подписанным и не вступает в силу, если он не мог быть возвращен в Парламент в связи с окончанием сессии.

При несогласии с текстом закона Президент возвращает его со своими возражениями в Палату представителей, которая должна рассмотреть закон с возражениями Президента не позднее тридцати дней. Если закон будет принят Палатой представителей большинством не менее двух третей голосов от полного состава, он вместе с возражениями Президента в пятидневный срок направляется в Совет Республики, который также должен рассмотреть его повторно не позднее двадцати дней. Закон считается принятым, если он одобрен большинством не менее двух третей голосов от полного состава Совета Республики. Закон после преодоления Палатой представителей и Советом Республики возражений Президента подписывается Президентом в пятидневный срок. Закон вступает в силу и в том случае, если он не будет подписан Президентом в этот срок.

В таком же порядке палатами рассматриваются возражения Президента на отдельные положения закона, которые возвращаются для повторного голосования. В этом случае до вынесения соответствующего решения Палатой представителей и Советом Республики закон подписывается Президентом и вступает в силу, за исключением тех положений, относительно которых имеются возражения Президента.

Комментарий к статье 100

Законопроект считается принятым Палатой представителей при условии, что за него проголосовало большинство от полного состава Палаты представителей, если иное не предусмотрено Конституцией Республики Беларусь.

В соответствии с Конституцией проекты программных законов об основных направлениях внутренней и внешней политики Республики Беларусь, о военной доктрине Республике Беларусь считаются принятыми при условии, если за них проголосовало не менее двух третей от полного состава Палаты представителей.

Решение о принятии закона по требованию Президента либо по его поручению - Правительства в соответствии с частью пятой ст. 100 Конституции Республики Беларусь (т.е. без участия Совета Республики) считается принятым, если за него проголосовало не менее двух третей от полного состава Палаты представителей.

Если по результатам голосования законопроект не принят Палатой представителей, Палата представителей может принять решение об отклонении законопроекта. Решение об отклонении законопроекта считается принятым, если за него проголосовало большинство от полного состава Палаты представителей.

В случае принятия такого решения рассмотрение данного законопроекта возможно лишь после его повторного внесения в Палату представителей в порядке реализации права законодательной инициативы. При этом он рассматривается как новый законопроект.

Если решение об отклонении законопроекта не было принято либо если предложение об отклонении законопроекта не вносилось, законопроект направляется на доработку в соответствующую комиссию: о чем делается протокольная запись. Палата представителей может расширить число комиссий для доработки законопроекта или поручить доработать его специальной комиссии. После доработки законопроект рассматривается вновь во втором чтении.

При принятии решения часто требуется выяснить два аспекта: кворум лиц, которые должны присутствовать при голосовании, и непосредственно само число лиц, высказавшихся в пользу того или иного решения.

Хотелось бы отметить, что в недавно принятых конституциях других государств видно стремление придать особое значение некоторым видам законов. Согласно Конституции Эстонии необходимый кворум для заседаний Государственного собрания может устанавливаться его Регламентом, если соответствующий вопрос специально не оговорен в Конституции. В ней закрепляется следующее правило - только большинством членов Государственного собрания могут быть приняты и изменены законы: о гражданстве, о выборах, о референдуме, о регламенте Государственного собрания, о правительстве, о банке, о госбюджете, о государственном контроле и некоторые другие (всего 17 законов). Такой подход, судя по всему, объясняется их важностью для государства и поэтому необходима стабильность при принятии соответствующих решений, что и проявляется в специальной регламентации на конституционном уровне данного вопроса.

Дифференцированный подход закреплен в Конституции Литвы - законы считаются принятыми, если за них проголосовало большинство членов сейма, участвовавших в заседании. Конституционные законы считаются принятыми, если за них проголосовало более половины всех депутатов сейма, а изменения в них вносятся большинством голосов не менее 3/5 всех членов сейма. Перечень конституционных законов устанавливается сеймом большинством голосов 3/5 членов сейма.

Особенности работы коллегиальных представительных органов именно в том и проявляются, что они принимают решения путем голосования. Голосование - это тот инструмент, который позволяет выявить коллективное мнение голосующих по поводу содержания принимаемого решения. В правовой сфере оно применяется при принятии правотворческих, правоприменительных решений, а также при формировании выборных органов. От качества правовых норм, определяющих процедуру голосования, зависит его результат, а в конечном итоге и эффективность правового регулирования. Более того, здесь могут быть проблемы, связанные с определением законности принятых решений.

Каждое заседание палат Парламента Республики Беларусь начинается с определения их правомочности.

Голосование по проектам законов открытое. Важно соблюсти требования кворума заседания и набрать необходимое число голосов, а также обеспечить свободу волеизъявления. За рубежом известны следующие формы голосования: путем вставания со своих мест, "голосование ногами", выход парламентариев в различные комнаты.

Конституцией установлена обязанность Парламента рассмотреть проекты законов в срочном порядке. В соответствии со ст. 99 Конституции Президент либо по его поручению Правительство имеют право вносить в Палату представителей предложения об объявлении рассмотрения проекта закона срочным.

Палата представителей должна рассмотреть такой законопроект в течение десяти дней со дня его внесения на рассмотрение.

При получении проекта закона для рассмотрения в срочном порядке Председатель Палаты представителей, а в его отсутствие заместитель назначают головную комиссию, определяют конкретные сокращенные сроки для подготовки и рассмотрения проекта, меры по ускорению этого процесса.

Согласно Регламенту Палаты представителей проект закона для рассмотрения в срочном порядке должен быть доведен до сведения депутатов Палаты представителей не позднее чем за два дня, а предложения и замечания депутатов Палаты представителей направляются в головную комиссию не позднее чем за сутки до рассмотрения.

Законопроекты для срочного рассмотрения дорабатываются, вносятся и обсуждаются на сессии Палаты представителей в порядке, установленном Регламентом для всех законопроектов.

Принятые Палатой представителей законопроекты в течение пяти дней передаются на рассмотрение в Совет Республики, где могут рассматриваться не более 20 дней, если иное не предусмотрено Конституцией (при объявлении проекта закона срочным он должен быть рассмотрен Советом Республики в течение 10 дней со дня внесения его на рассмотрение).

Вместе с принятым Палатой представителей законопроектом в Совет Республики направляются и все материалы, которые были представлены при внесении законопроекта в Палату представителей, а также постановление Палаты представителей по принятому законопроекту, стенографический отчет (стенограмма) заседания Палаты представителей, поправки, отклоненные в ходе доработки законопроекта, тексты неучтенных замечаний и предложений, заключения экспертов, специалистов и экспертно-правового управления Секретариата Палаты представителей по данному законопроекту, мнения заинтересованных государственных органов и должностных лиц, первоначальный текст законопроекта, представленный субъектом права законодательной инициативы.

К законопроекту, следствием принятия которого может быть сокращение государственных средств, создание или увеличение расходов, в обязательном порядке прилагается документ, подтверждающий согласие Президента Республики Беларусь либо по его поручению Правительства на внесение этого законопроекта. Отсутствие вышеуказанного документа является основанием для отклонения законопроекта Советом Республики.

В соответствии с Регламентом Совета Республики срок, в течение которого Совет Республики рассматривает поступивший из Палаты представителей законопроект, исчисляется со дня, следующего за днем регистрации этого законопроекта в Секретариате Совета Республики.

Если последний день срока приходится на нерабочий день, то днем окончания срока считается ближайший следующий за ним рабочий день.

Поступивший из Палаты представителей законопроект регистрируется в Секретариате Совета Республики и передается Председателю Совета Республики, который определяет одну или несколько постоянных комиссий, на рассмотрение которых передается поступивший законопроект. При этом устанавливается срок рассмотрения законопроекта и определяется комиссия, ответственная за его рассмотрение.

В течение пяти дней с момента регистрации поступивший из Палаты представителей законопроект с прилагаемыми к нему документами и материалами направляется всем членам Совета Республики. При наличии замечаний и предложений по законопроекту члены Совета Республики направляют их в комиссию, ответственную за рассмотрение данного законопроекта.

Постоянные комиссии, которым передан законопроект на рассмотрение, обсуждают его на своих заседаниях и принимают по нему заключения, которые направляются в постоянную комиссию, ответственную за рассмотрение этого законопроекта. Она обобщает направленные ей заключения, замечания и предложения по законопроекту и дает по нему заключение.

Рассмотрение постоянной комиссией законопроекта, принятого Палатой представителей, осуществляется открыто. На заседания комиссии могут приглашаться инициатор законопроекта или его представитель, ученые и специалисты в качестве экспертов, а также представители средств массовой информации. Заключение по рассматриваемому законопроекту принимается путем открытого голосования большинством голосов присутствующих на заседании членов комиссии.

В заключении постоянной комиссии, ответственной за рассмотрение принятого Палатой представителей законопроекта, дается оценка рассматриваемого законопроекта и принимается одно из следующих решений: рекомендовать Совету Республики одобрить принятый Палатой представителей законопроект; рекомендовать Совету Республики отклонить принятый Палатой представителей законопроект, изложив в заключении мотивы, по которым постоянная комиссия считает необходимым его отклонение.

Заключение постоянной комиссии, ответственной за рассмотрение законопроекта, принятого Палатой представителей, представляется Совету Республики.

Если постоянная комиссия, ответственная за рассмотрение законопроекта, предлагает Совету Республики одобрить законопроект, принятый Палатой представителей, без обсуждения, Совет Республики большинством голосов от присутствующих на заседании членов Совета Республики принимает решение о проведении голосования по одобрению законопроекта без обсуждения. В случае, когда предложение комиссии не набирает необходимого количества голосов, а также во всех остальных случаях после оглашения заключения постоянной комиссии, ответственной за рассмотрение законопроекта, Совет Республики проводит обсуждение законопроекта.

Порядок обсуждения законопроекта определяется Советом Республики.

По результатам рассмотрения принятого Палатой представителей законопроекта председательствующий ставит на голосование вопрос об одобрении законопроекта Советом Республики. В случае недостаточной подготовленности к рассмотрению законопроекта Совет Республики вправе принять решение о переносе его рассмотрения на следующее заседание. Указанное решение принимается большинством голосов присутствующих на заседании членов Совета Республики. Если указанное решение не принято, председательствующий обязан поставить на голосование вопрос об одобрении законопроекта.

Постановление Совета Республики об одобрении законопроекта принимается большинством голосов от полного состава Совета Республики, если иное не предусмотрено Конституцией.

Постановления Совета Республики об одобрении законопроектов о внесении изменений и дополнений в Конституцию, о введении в действие указанных законов, актов о толковании Конституции, а также законопроектов об основных направлениях внутренней и внешней политики, о военной доктрине считаются принятыми при условии, если за них проголосовало не менее 2/3 полного состава Совета Республики.

Решение об одобрении или отклонении принятого Палатой представителей законопроекта должно быть принято до истечения сроков, предусмотренных Конституцией.

Если законопроект не был рассмотрен Советом Республики в установленные Конституцией сроки, то он считается одобренным и направляется Президенту Республики Беларусь на подпись.

Законопроект считается отклоненным, если за его одобрение не проголосовало необходимое число членов Совета Республики. Решение об отклонении законопроекта оформляется постановлением Совета Республики.

В постановлении Совета Республики об отклонении законопроекта могут содержаться перечень разделов, глав, статей, а также частей и пунктов статей данного законопроекта, по которым необходимо преодолеть разногласия между Советом Республики и Палатой представителей, а также предложение о создании на паритетной основе согласительной комиссии для выработки согласованного текста законопроекта.

Текст законопроекта, выработанный согласительной комиссией, представляется на одобрение обеих палат.

Постановление Совета Республики об отклонении принятого Палатой представителей законопроекта вместе с этим законопроектом либо постановление Совета Республики об одобрении принятого Палатой представителей законопроекта в пятидневный срок направляются в Палату представителей.

Если при повторном рассмотрении Палатой представителей законопроекта, отклоненного Советом Республики, Палата представителей принимает его с учетом всех предложений Совета Республики, соответствующая постоянная комиссия Совета Республики подтверждает это своим заключением и вносит предложение об одобрении Совета Республики принятого Палатой представителей законопроекта.

Если при повторном обсуждении законопроекта, отклоненного Советом Республики, Палата представителей приняла его в редакции, учитывающей часть предложений Совета Республики либо содержащей какие-либо изъятия или новые предложения по отношению к ранее принятой редакции, законопроект рассматривается Советом Республики как вновь принятый.

Принятый Палатой представителей и одобренный Советом Республики закон вместе с постановлением Совета Республики в десятидневный срок представляется Президенту Республики Беларусь на подпись.

Закон, принятый Палатой представителей и одобренный Советом Республики либо принятый в соответствии с Конституцией только Палатой представителей, представляется в десятидневный срок на подпись Президенту Республики Беларусь. Удостоверить аутентичность принятого Палатой представителей и одобренного Советом Республики закона, направляемого Президенту на подпись, возложено на Председателя Совета Республики.

При несогласии с текстом закона Президент возвращает его со своими возражениями в Палату представителей, которая должна рассмотреть закон с возражениями Президента в срок не позднее 30 дней.

Совет Палаты представителей направляет текст закона, возвращенного Президентом с возражениями, в головную комиссию по законопроекту для заключения и устанавливает срок для внесения законопроекта для рассмотрения Палатой представителей. Головная комиссия организует работу по законопроекту в порядке, предусмотренном Регламентом для всех законопроектов.

Возражения Президента Республики Беларусь рассматриваются в комиссии, являющейся головной по законопроекту. Комиссия готовит заключение по возражениям и вносит его в Совет Палаты представителей. В заключении комиссии должно быть одно из предложений:

согласиться с возражениями Президента Республики Беларусь и направить возвращенный им закон на доработку;

внести возвращенный закон на рассмотрение Палаты представителей для преодоления возражений Президента Республики Беларусь.

Совет Палаты представителей рассматривает заключение комиссии и принимает решение о доработке закона и определяет головную комиссию или принимает решение о включении в повестку дня сессии Палаты представителей вопроса о повторном рассмотрении закона Палатой представителей.

Возвращенный Президентом Республики Беларусь закон может быть рассмотрен в первоочередном порядке.

После доработки возвращенного Президентом Республики Беларусь закона комиссия вносит в Совет Палаты представителей предложение о включении в повестку дня сессии Палаты представителей вопроса о рассмотрении законопроекта во втором чтении.

При рассмотрении законопроекта в Палате представителей на голосовании ставятся лишь те положения, в которые в процессе доработки были внесены изменения. Затем проводится голосование по законопроекту в целом.

Если закон рассматривается Палатой представителей для преодоления возражений Президента, голосование проводится по закону в целом. В этом случае изменение и дополнение закона не допускается.

Если закон будет принят Палатой представителей большинством не менее двух третей голосов от полного состава, он вместе с возражениями Президента в пятидневный срок направляется в Совет Республики.

В случае, если возражения Президента не были преодолены, закон направляется на доработку или отклоняется.

В таком же порядке Палатой представителей рассматриваются возражения Президента на отдельные положения закона, которые возвращаются для повторного голосования. В этом случае до вынесения соответствующего решения Палатой представителей и Советом Республики закон подписывается и вступает в силу, за исключением тех положений, относительно которых имеются возражения Президента.

Если на одобрение Совета Республики Палатой представителей направлен закон, возвращенный Президентом со своими возражениями в Палату представителей, Совет Республики должен рассмотреть его повторно не позднее 20 дней. Возвращенный Президентом Республики Беларусь закон может быть рассмотрен в первоочередном порядке.

Вместе с текстом закона, возвращенного Президентом Республики Беларусь с его возражениями и повторно рассмотренного Палатой представителей, на имя Председателя Совета Республики направляются также постановление Палаты представителей о повторном рассмотрении закона, возражения Президента Республики Беларусь, стенографический отчет (стенограмма) заседания Палаты представителей на возражения Президента Республики Беларусь, заключение постоянной комиссии Палаты представителей на возражения Президента Республики Беларусь.

Постоянная комиссия Совета Республики, которая ранее давала заключение по закону, возвращенному Президентом Республики Беларусь, рассматривает замечания Президента и текст закона, принятого Палатой представителей при повторном рассмотрении в ранее принятой редакции, и дает по нему заключение.

Повторное заключение готовится постоянной комиссией в порядке, установленном Регламентом.

По получении заключения постоянной комиссии Председатель Совета Республики вносит предложение о включении в повестку дня заседания Совета Республики вопроса о повторном рассмотрении закона.

При повторном рассмотрении закона, возвращенного Президентом Республики Беларусь и принятого Палатой представителей в ранее принятой редакции, Совет Республики вправе: не открывая обсуждения, поставить на голосование вопрос об одобрении закона в ранее принятой редакции; открыть обсуждение по закону.

По окончании обсуждения председательствующий на заседании Совета Республики обязан поставить на голосование вопрос об одобрении закона в ранее принятой Палатой представителей редакции.

Закон считается принятым, если он одобрен большинством не менее 2/3 голосов от полного состава Совета Республики.

Если при повторном рассмотрении закона за его одобрение проголосовало менее 2/3 от полного состава Совета Республики, закон считается отклоненным Советом Республики.

Решение Совета Республики об отклонении или одобрении закона, возвращенного Президентом Республики Беларусь и принятого Палатой представителей в ранее принятой редакции, оформляется постановлением Совета Республики.

Закон, одобренный Советом Республики, вместе с постановлением Совета Республики об одобрении закона в пятидневный срок направляются Председателем Совета Республики на подпись Президенту Республики Беларусь.

В таком же порядке Совет Республики рассматривает возражения Президента на отдельные положения закона, которые возвращены для повторного голосования. В этом случае до вынесения соответствующего решения Палатой представителей и Советом Республики закон подписывается Президентом и вступает в силу, за исключением тех положений, относительно которых имеются возражения Президента.

Если при повторном рассмотрении Палатой представителей закона, возвращенного Президентом Республики Беларусь, он принят в новой редакции, то законопроект рассматривается Советом Республики как вновь принятый.

Статья 101. Палата представителей и Совет Республики законом, принятым большинством голосов от полного состава палат, по предложению Президента могут делегировать ему законодательные полномочия на издание декретов, имеющих силу закона. Этот закон должен определять предмет регулирования и срок полномочий Президента на издание декретов.

Не допускается делегирование полномочий Президенту на издание декретов, предусматривающих изменение и дополнение Конституции, ее толкование; изменение и дополнение программных законов; утверждение республиканского бюджета и отчета о его исполнении; изменение порядка выборов Президента и Парламента; ограничение конституционных прав и свобод граждан. Закон о делегировании законодательных полномочий Президенту не может разрешать ему изменение этого закона, а также предоставлять право принимать нормы, имеющие обратную силу.

В силу особой необходимости Президент по своей инициативе либо по предложению Правительства может издавать временные декреты, имеющие силу закона. Если такие декреты издаются по предложению Правительства, они скрепляются подписью Премьер-министра. Временные декреты должны быть в трехдневный срок представлены для последующего рассмотрения Палатой представителей, а затем Советом Республики. Эти декреты сохраняют силу, если они не отменены большинством не менее двух третей голосов от полного состава каждой из палат. Палаты могут регулировать законом отношения, возникшие на основе декретов, которые отменены.

Комментарий к статье 101

Практика делегирования Парламентом своих полномочий другим органам государственной власти не является новой. Она широко распространена за рубежом (во Франции, Испании, Германии), а также имела место ранее и в нашей правотворческой деятельности. Высший представительный орган, каковым по Конституции от 15 марта 1994 г. являлся Верховный Совет Республики Беларусь, в определенных случаях своими решениями делегировал правотворческие функции иным органам. Наиболее часто такими полномочиями ранее наделялись Президиум Верховного Совета, Совет Министров и значительно реже - иные органы.

Полномочия иным органам могли передаваться как путем установления специальных условий, так и путем предоставления полномочий общего характера.

Одним из первых актов Верховного совета 12-го созыва, которым последний делегировал часть своих прав Президиуму Верховного Совета, было постановление от 15 февраля 1991 г. "О передаче некоторых полномочий Верховного Совета Республики Беларусь в сфере регулирования земельных отношений Президиуму Верховного Совета Республики Беларусь". Этим постановлением предусмотренные Кодексом о земле полномочия Верховного Совета по предоставлению и изъятию земель, а также по разрешению земельных споров переданы Президиуму Верховного Совета. Однако прежде непосредственно в указанный Кодекс Законом от 15 февраля 1991 г. были внесены изменения, позволявшие местным Советам депутатов передавать указанные полномочия своим исполнительным органам. Подобное решение означало возложение на Президиум несвойственных функций по решению вопросов оперативного характера.

Одним из постановлений Верховный Совет поручил Совету Министров утвердить порядок купли-продажи квартир (домов), предусмотрев в постановлении концепцию соответствующего решения Правительства и тем самым определив рамки его действий. В то же время Парламент ограничил и себя, приняв акт-рамку, где предусмотрены лишь самые принципиальные моменты, детали же отдал на решение исполнительного органа.

Другим постановлением, о формировании валютных фондов, в 1992 г. Верховный Совет предоставил Правительству право изменять утвержденные Верховным Советом ставки, т.е. тем самым предоставил Совету Министров право корректировать решение Парламента. Эта же практика продолжалась и в последующее время, когда исполнительной власти делегировались те или иные права.

В законодательстве ранее не определялись требования к формам актов, которыми могли быть делегированы правотворческие полномочия высшего представительного органа государственной власти. В одних случаях это осуществлялось законами, в других - постановлениями Верховного Совета.

Инициатива в подготовке проекта акта, которым делегируются определенные полномочия тому или иному органу, могла исходить от различных субъектов - Совета Министров, постоянных комиссий Верховного Совета, Президиума Верховного Совета, депутатов и др.

Необходимость в подготовке и принятии подобных актов обуславливалась различными причинами. Как правило, Верховный Совет постоянно проводил свои заседания лишь в определенный период, так как депутаты совмещали свои обязанности с выполнением иной работы. Поэтому для оперативного решения соответствующих вопросов в период между сессиями и наделялся тот или иной орган соответствующими правами. Чаще всего это касалось Президиума Верховного Совета. Только с мая 1990 г. Верховный Совет дал ему десятки поручений, в том числе относительно принятия соответствующих указов и постановлений.

Не всегда подобное делегирование полномочий иным органам было хорошо обоснованным и продуманным. Это наиболее наглядно проявилось в наделении местных Советов правом решать некоторые вопросы административной ответственности. Ситуацию в этой сфере иначе как хаосом нельзя было назвать. Появилась законность минская, брестская и т.п. Кроме того, Верховный Совет, делегировав эти права местным Советам, сам стал вносить коррективы в редакции тех статей Кодекса об административных правонарушениях, где изменены санкции по решению местных органов власти. Применять подобного рода нормы было практически невозможно. При этом нарушалось требование ст. 22 Конституции о равенстве всех перед законом. Закон от 25 ноября 1992 г. в части наделения местных Советов правом усиливать административную ответственность справедливо был признан Конституционным Судом не соответствующим Конституции.

Другая причина в делегировании полномочий - это стремление соответствующего органа получить хотя бы на определенный период дополнительные права.

В государствах с различными формами правления могут быть различные обстоятельства, обуславливающие делегирование полномочий. Так, относительно австралийской правовой системы, где существует парламентарная форма правления, называются следующие причины делегирования законодательства:

1) возрастающая роль современного общества и связанного с ней роста бюрократии;

2) нехватка парламентского времени (министры являются членами парламента) для рассмотрения всех вопросов;

3) она тесно связана со второй и состоит в том, что, издавая закон, парламент может одобрить концепцию контроля в соответствующей области; не имея достаточных материалов для детальной регламентации, выгоднее самому издать нормативный акт на основе переданного полномочия, чем зависеть от издания специального закона.

Институт делегированного законодательства имеет свои преимущества и недостатки. Как отмечают некоторые юристы, огромным преимуществом является его величайшая гибкость: подзаконный акт всегда легче изменить, чем закон; кроме того, обеспечивается экономия парламентского времени, а также времени тех, кто связан с его деятельностью, краткость закона; законодательные полномочия передаются в руки специалистов в данной области; когда же передаются полномочия местному органу, то на первое место выходит знание местных условий, что более важно, чем абстрактный подход к решению проблемы, кроме того, более полно реализуется право на самоуправление. Однако имеются и недостатки. Наиболее существенным является ограничение функции парламента в законодательной области, причем многие важные вопросы хотя и передаются специалистам, но они не несут ответственности перед избирателями, т.е. ослабляется деятельность парламента - представительного органа - и усиливаются полномочия административных органов, для которых более характерны бюрократические решения и отсутствие эффективного контроля. В некоторых государствах именно эти причины привели к созданию в ряде штатов служб омбудсменов. Определенные проблемы возникают и в связи с поиском норм делегированного законодательства, к сожалению, они не всегда надлежащим образом доводятся до всеобщего сведения; полностью не обеспечивается своевременное обновление или даже отмена устаревших подзаконных актов.

В странах ближнего зарубежья парламенты также нередко передавали на решение других органов важнейшие вопросы государственной жизни. Например, Законом Украины от 21 ноября 1992 г. Кабинету Министров Украины для реализации полномочий, дополнительно переданных ему, было разрешено принимать декреты, имеющие силу закона. Особенностью этих актов являлось то, что они должны были передаваться в день подписания Премьер-министром Украины в Верховный Совет и вступали в силу, если в течение 10 дней Верховный Совет не наложил на них вето, но не ранее дня опубликования. Кроме того, декреты могли приостанавливать действие законодательных актов в целом или в отдельных частях, что предусматривалось непосредственно в декрете. По истечении срока действия закона, которым Правительству были даны дополнительные полномочия, декреты могли быть изменены или отменены только законом.

В Конституции от 15 марта 1994 г. не предусматривалось право одного органа передавать полномочия другому. Поэтому вопрос о делегировании прав мог быть решен либо в Конституции, либо в законе - в зависимости от того, где эти права (делегируемые) закреплены, и какова природа этих прав.

В практике работы Верховного Совета была попытка внесения изменений в Конституцию, в соответствии с которыми возможно было бы делегирование полномочий Парламента Правительству. Так, Правительством неоднократно в 1991 - 1992 гг. предлагалось ст. 97 Конституции 1978 г. после части третьей дополнить новой частью следующего содержания: "Верховный Совет Республики Беларусь вправе на определенный срок передать отдельные свои полномочия, предусмотренные настоящей статьей, Совету Министров Республики Беларусь". Относительно данного проекта автором данного комментария были высказаны возражения. Подобная формулировка позволяла передать любое полномочие Парламента Правительству, например, даже принятие или изменение Конституции. Закрепление данного права могло привести к тому, что Парламент простым большинством голосов передавал бы свои конституционные полномочия Правительству, а это недопустимо. Поэтому автором предлагалось, по крайней мере, определить, какие конкретно полномочия могут быть делегированы Правительству, а также предусмотреть, что они могут быть переданы квалифицированным большинством голосов депутатов. Отметим, что до рассмотрения указанного вопроса о корректировке Конституции Верховный Совет 27 июня 1991 г. принял Закон, которым предоставил Совету Министров дополнительные полномочия на 1991 - 1992 гг. Его отдельные положения противоречили Конституции и поэтому не применялись. И лишь в последние дни действия прежней Конституции, 22 февраля 1994 г., Правительству удалось провести в Верховном Совете принятие закона по соответствующему изменению Конституции, чтобы в полной мере реализовывать положение Закона от 27 июня 1991 г. (Кстати, сам факт внесения корректировок в "старую" Конституцию свидетельствовал о том, что парламентское большинство не было уверено в успешном принятии новой Конституции 15 марта 1994 г.).

В новом Основном Законе от 15 марта 1994 г. не было формулировок, где содержалось бы указание на "исключительность" прав того или иного органа, как, например, в ст. 97 Конституции 1978 г. В Конституции, когда шла речь о компетенции Верховного совета, Президента, Правительства, перечислялись их права (ст.ст. 83, 100 и 106), когда же говорилось о полномочиях местных Советов, то уже закреплялась их исключительная компетенция, т.е. тем самым подчеркивалось, что никто, кроме них, не мог решать эти вопросы (ст. 120). Во второй части ст. 100 Конституции отмечалось, что Президент не вправе делегировать каким-либо органам и должностным лицам свои полномочия как Главы государства. Тем самым можно было предположить, что Парламент вправе делегировать некоторые свои полномочия другим органам и лицам. Делегируя свои полномочия, он вправе был осуществлять контроль за точным выполнением своего решения. Подчеркнем, что согласно закону о Верховном Совете (ст. 21) любой закон не мог быть изменен или отменен иначе как путем принятия закона или внесения изменений и дополнений в действующий.

Новая редакция Конституции 1994 г. существенно изменила правовой статус многих государственных органов: Президента, Парламента, Правительства, министерств, ведомств, местных Советов депутатов и др. Появились новые государственные структуры, внедрена новая система сдержек и противовесов в отношениях разделения властей и их взаимодействия. Конституция Республики Беларусь (ст. 101) предусматривает право Палаты представителей и Совета Республики законом, принятым большинством голосов от полного состава палат, по предложению Президента делегировать ему законодательные полномочия на издание декретов, имеющих силу закона. В этой связи следует иметь в виду, что такой закон может быть принят: во-первых, только с участием двух палат (здесь не могут действовать, на мой взгляд, нормы частей четвертой и пятой ст. 100 Конституции, позволяющие в определенных случаях принимать законы одной палатой - Палатой представителей); во-вторых, предложение о наделении законодательными полномочиями должно исходить только от Президента.

Такой закон должен определять предмет регулирования и срок полномочий Президента на издание декретов.

В ст. 97 Конституции закреплены основные правомочия Палаты представителей. Помимо рассмотренных, эта палата дает согласие Президенту на назначение Премьер-министра; одобряет или отклоняет программу деятельности Правительства, с которой выступает Премьер-министр; рассматривает по инициативе Премьер-министра вопрос о доверии Правительству; выражает вотум недоверия Правительству, а также отменяет распоряжения Председателя Палаты представителей. Некоторые из этих полномочий рассмотрены в других главах.

Палата представителей может принимать решения по иным вопросам, если это предусмотрено Конституцией.

Статья 102. Депутаты Палаты представителей и члены Совета Республики пользуются неприкосновенностью при выражении своих мнений и осуществлении своих полномочий. Это не относится к обвинению их в клевете и оскорблении.

В течение срока своих полномочий депутаты Палаты представителей и члены Совета Республики могут быть арестованы, иным образом лишены личной свободы лишь с предварительного согласия соответствующей палаты, за исключением совершения государственной измены или иного тяжкого преступления, а также задержания на месте совершения преступления.

Уголовное дело в отношении депутата Палаты представителей или члена Совета Республики рассматривается Верховным Судом.

Комментарий к статье 102

Важнейшей гарантией нормальной деятельности парламентариев является обладание ими неприкосновенностью, т.е. парламентским иммунитетом, что практически позволяет исключить уголовное преследование депутатов (членов Парламента) под надуманным предлогом.

Именно поэтому в части первой ст. 102 Конституции закрепляется принцип неприкосновенности членов представительного и законодательного органа - депутатов Палаты представителей и членов Совета Республики. Однако следует иметь в виду, что член парламента не несет ответственности в связи с публичным выражением им своего мнения при обсуждении или внесении проектов законов, иных вопросов, голосовании, т.е. при осуществлении им своих полномочий. В этом смысле можно говорить о парламентском индемнитете.

В целях исключения злоупотребления своими полномочиями депутаты Палаты представителей и члены Совета Республики не обладают неприкосновенностью, если они обвиняются в клевете или оскорблении, в том числе, можно сделать вывод, это касается и случаев клеветы и оскорбления при осуществлении депутатских полномочий.

Ответственность за клевету или оскорбления - это дела частного обвинения.

В административном и уголовном законодательстве предусмотрена ответственность за клевету и оскорбление. Так, согласно ст. 156-2 КоАП за клевету, то есть распространение заведомо ложных, позорящих другое лицо измышлений, возможно наложение штрафа в размере до трех минимальных заработных плат (в настоящее время исчисление штрафа осуществляется в соответствующем количестве базовых величин) или наказание в виде исправительных работ на срок от одного до двух месяцев с удержанием двадцати процентов заработка. За оскорбление, то есть умышленное унижение чести и достоинства личности, выраженное в неприличной форме, предусмотрено наложение штрафа в размере до двух минимальных заработных плат (ст. 156-3 КоАП).

Соответствующая ответственность установлена и в уголовном праве. Так, за клевету, то есть распространение заведомо ложных, позорящих другое лицо измышлений, совершенное в течение года после наложения мер административного взыскания за клевету либо оскорбление, предусмотрена ответственность в виде общественных работ, или штрафа, или исправительных работ на срок до одного года, или ареста на срок до трех месяцев, или ограничения свободы на срок до двух лет. Клевета, содержащаяся в публичном выступлении, либо в печатном или публично демонстрирующемся произведении, либо в средствах массовой информации, либо соединенная с обвинением в совершении тяжкого или особо тяжкого преступления, наказывается штрафом, или исправительными работами на срок до двух лет, или арестом на срок до шести месяцев, или ограничением свободы на срок до трех лет (ст. 188 УК). Оскорбление, то есть умышленное унижение чести и достоинства личности, выраженное в неприличной форме, совершенное в течение года после наложения мер административного взыскания за оскорбление или клевету, наказывается общественными работами, или штрафом, или исправительными работами на срок до одного года, или ограничением свободы на срок до двух лет. Оскорбление, нанесенное в публичном выступлении, либо в печатном или публично демонстрирующемся произведении, либо в средствах массовой информации, наказывается штрафом, или исправительными работами на срок до двух лет, или арестом на срок до трех месяцев, или ограничением свободы на срок до трех лет (ст. 189 УК).

В действующем законодательстве Республики Беларусь предусмотрена ответственность за посягательство на честь и достоинство человека. Так, согласно ст. 7 ГК гражданин или юридическое лицо вправе потребовать по суду опровержения порочащих их честь, достоинство или деловую репутацию сведений, если распространивший такие сведения не докажет, что они соответствуют действительности. Если не соответствующие действительности и порочащие честь, достоинство или деловую репутацию гражданина или юридического лица сведения распространены в средствах массовой информации, они должны быть опровергнуты в тех же средствах массовой информации. В случае, если не соответствующие действительности, порочащие честь, достоинство или деловую репутацию гражданина сведения содержатся в документе, исходящем от юридического лица, такой документ подлежит замене. Порядок опровержения порочащих сведений в иных случаях устанавливается судом.

В целях усиления парламентского контроля при решении вопроса об ответственности депутатов Палаты представителей (членов Совета Республики) предусмотрено, что в течение срока своих полномочий они могут быть арестованы, иным образом лишены личной свободы (например, подвергнуты приводу, задержаны) лишь с предварительного согласия соответствующей палаты. Исключение - совершение государственной измены или иного тяжкого преступления, а также задержания на месте совершения преступления.

Понятие государственной измены, и также иного тяжкого преступления даны в ст.ст. 12, 356 УК.

В целях обеспечения объективного и квалифицированного судебного разбирательства в отношении членов Парламента предусмотрено рассмотрение уголовных дел Верховным Судом. Однако одним из недостатков этого является отсутствие права на кассационную жалобу в связи с рассмотрением дела в Верховном Суде.

Соответствующая ответственность установлена за оскорбление Президента или клевету в отношении него (см. комментарий к ст. 79).

Статья 103. Заседания палат являются открытыми. Палаты, если этого требуют интересы государства, могут принять решение о проведении закрытого заседания большинством голосов от их полного состава. Во время заседаний, в том числе и закрытых, Президент, его представители, Премьер-министр и члены Правительства могут выступать вне очереди записавшихся для выступления столько раз, сколько они этого потребуют.

Одно заседание в месяц резервируется для вопросов депутатов Палаты представителей и членов Совета Республики и ответов Правительства.

Депутат Палаты представителей, член Совета Республики вправе обратиться с запросом к Премьер-министру, членам Правительства, руководителям государственных органов, образуемых или избираемых Парламентом. Запрос должен быть включен в повестку дня палаты. Ответ на запрос надлежит дать в течение двадцати сессионных дней в порядке, установленном палатой Парламента.

Заседание палаты считается правомочным при условии, что на нем присутствует не менее двух третей депутатов Палаты представителей или членов Совета Республики от полного состава палаты.

Голосование в Палате представителей и Совете Республики открытое и осуществляется лично депутатом, членом Совета Республики путем подачи голоса "за" или "против". Тайное голосование проводится только при решении кадровых вопросов.

Комментарий к статье 103

Одной из основных форм сессионной работы палат Парламента являются заседания палат, т.е. совместное обсуждение и принятие всеми депутатами Палаты представителей либо членами Совета Республики решений.

Обычно заседания палат открытые. В этих целях предусматривается порядок освещения работы палат в средствах массовой информации, а также участие более широкого круга лиц. Лишь в интересах государства большинством голосов от полного состава может быть принято решение о проведении закрытого голосования, т.е. участии в нем лишь парламентариев, а также некоторых должностных лиц. В соответствии с Конституцией в заседаниях, в том числе и закрытых, могут участвовать Президент, его представители, Премьер-министр и члены Правительства.

Регламенты палат Парламента определяют круг лиц, которые, кроме тех, что указаны в Конституции, могут участвовать в заседаниях. Так, в заседаниях Палаты представителей, в том числе закрытых, имеют право присутствовать не только Президент Республики Беларусь и его полномочные представители, Премьер-министр Республики Беларусь, члены Правительства, но и Председатель Конституционного Суда, Председатель Верховного Суда, Председатель Высшего Хозяйственного Суда, Председатель Центральной комиссии Республики Беларусь по выборам и проведению республиканских референдумов, Генеральный прокурор, Председатель Правления Национального банка.

С согласия Председателя Палаты представителей или его заместителя на заседаниях Палаты представителей могут присутствовать приглашенные: представители государственных органов, общественных объединений, научных учреждений, эксперты и другие специалисты для предоставления необходимых сведений и заключений по рассматриваемым законопроектам и иным вопросам. Работники Секретариата Палаты представителей могут участвовать в открытых заседаниях Палаты представителей при рассмотрении вопросов, относящихся к компетенции комиссий или иных органов, деятельность которых они обеспечивают.

Приглашенные для участия в заседании Палаты представителей вправе с разрешения председательствующего участвовать в обсуждении, задавать вопросы, давать справки, передавать в секретариат сессии тексты своих выступлений и другие материалы.

На заседаниях Палаты представителей, за исключением закрытых, без специального приглашения вправе присутствовать представители средств массовой информации, аккредитованные в Палате представителей.

Представители средств массовой информации и приглашенные не имеют права вмешиваться в работу Палаты представителей, обязаны воздерживаться от проявления одобрения или неодобрения, соблюдать порядок. Приглашенные, нарушающие Регламент, могут быть удалены председательствующим из зала заседаний.

Для приглашенных и представителей средств массовой информации, аккредитованных в Палате представителей, отводятся специальные места в зале заседаний.

В Совете Республики персональный состав приглашенных на закрытое заседание определяет Председатель Совета Республики (часть первая ст. 105 Регламента). При этом ограничения не могут, на наш взгляд, касаться тех лиц, которые указаны непосредственно в комментируемой статье Конституции и ст. 106 Регламента Совета Республики, который также обязателен для его Председателя.

Материалы закрытого заседания, составляющие государственную или иную охраняемую законом тайну, можно использовать членам палат Парламента только для деятельности непосредственно в палате. Неприемлемо давать интервью о сути закрытого заседания и вопросах, которые были предметом обсуждения.

Новым в Конституции является то, что одно заседание в месяц резервируется для вопросов депутатов Палаты представителей и членов Совета Республики и ответов Правительства. Весьма детально этот вопрос решен в Регламенте Палаты представителей.

Срок проведения такого заседания устанавливается в повестке дня сессии. Решение о проведении совместного заседания для вопросов депутатов Палаты представителей и членов Совета Республики принимается в порядке, установленном Регламентом.

Вопросы для направления их Правительству депутаты Палаты представителей подают письменно в Секретариат Палаты представителей не позднее чем за семь дней до начала заседания. Вопросы должны состоять из кратких запросов на информацию или решения по вопросам, которые входят в компетенцию Правительства. Список вопросов, на которые предусматривается получить ответы, их очередность утверждаются Председателем Палаты представителей или его заместителем и передаются до начала заседания депутатам Палаты представителей. Приглашения членам Правительства с перечнем вопросов направляются не позднее чем за пять дней до дня проведения заседания.

Депутату Палаты представителей, предварительно задавшему письменный вопрос, после ответа члена Правительства предоставляется возможность задать ему один уточняющий устный вопрос и выступить не более пяти минут по существу поставленного им письменного вопроса.

В случае, если член Правительства не имеет возможности прибыть на заседание Палаты представителей, он вправе дать письменный ответ на заданные вопросы, который доводится до сведения депутатов Палаты представителей Председателем Палаты представителей или его заместителем. Если депутат Палаты представителей, задавший вопрос, не удовлетворен письменным ответом, он имеет право повторно обратиться с вопросом к Правительству в порядке, предусмотренном Регламентом.

При наличии времени депутаты Палаты представителей могут задавать и другие вопросы в письменной и устной форме участвующим в заседании членам Правительства.

Одной из форм осуществления членами палат Парламента контрольной функции является запрос. При этом следует различать запросы, обращения и предложения парламентариев. Согласно ст. 16 Закона "О статусе депутата Палаты представителей, члена Совета Республики Национального собрания Республики Беларусь" запрос депутата Палаты представителей, члена Совета Республики - вносимое депутатом Палаты представителей на сессии Палаты представителей, членом Совета Республики на сессии Совета Республики в письменной форме предложение дать официальное разъяснение или изложить позицию по интересующим их вопросам, отнесенным к компетенции государственных органов или должностных лиц.

Депутат Палаты представителей, член Совета Республики вправе обратиться с запросом к Премьер-министру, членам Правительства, руководителям государственных органов, образуемых или избираемых Парламентом, по вопросам, входящим в компетенцию этих органов.

Запрос должен быть включен в повестку дня палаты и при необходимости обсужден. Палата принимает в установленном порядке решение о направлении запроса соответствующему должностному лицу, к которому он обращен.

Должностное лицо, к которому обращен запрос, обязано в течение двадцати сессионных дней дать ответ на запрос.

Письменный ответ на запрос оглашается на сессии палаты. Депутат Палаты представителей, член Совета Республики вправе дать оценку ответу должностного лица на их запрос. По результатам обсуждения запроса и ответа на него может быть принято постановление палаты.

Запрос, ответ на него и постановление палаты Парламента, принятое по результатам его рассмотрения, подлежат официальному опубликованию.

Лица, к которым обращен запрос, несут установленную законодательством ответственность за своевременность рассмотрения запроса, полноту и достоверность представленной информации.

Обращение депутата Палаты представителей, члена Совета Республики - изложенное в письменной форме предложение к должностным лицам государственных органов, органов общественных объединений, учреждений, организаций и предприятий о представлении информации и разъяснений по вопросам, относящимся к компетенции государственного органа, учреждения, организации, предприятия или должностного лица.

Депутат Палаты представителей, член Совета Республики вправе обратиться к должностным лицам государственных органов, органов общественных объединений, к руководителям учреждений, организаций и предприятий независимо от форм собственности и подчинения (далее - предприятие), иным должностным лицам по вопросам, связанным с их парламентской деятельностью, и принимать участие в рассмотрении поставленных вопросов.

Местные Советы депутатов, исполнительные и распорядительные органы, другие государственные органы, органы общественных объединений, а также руководители учреждений, организаций и предприятий, иные должностные лица, к которым обращаются депутат Палаты представителей, член Совета Республики по вопросам, входящим в их компетенцию, обязаны дать ответ на их обращение в устной или по их требованию в письменной форме безотлагательно, а при необходимости дополнительного изучения или проверки фактов - не позднее чем в месячный срок.

Депутат Палаты представителей, член Совета Республики имеют право принимать непосредственное участие в рассмотрении поставленных ими в обращении вопросов. Должностное лицо, организующее это рассмотрение, обязано известить их о времени и месте рассмотрения обращения заблаговременно, но не позднее чем за три дня.

Если депутат Палаты представителей, член Совета Республики не удовлетворены ответом на свое обращение, они вправе сделать запрос в соответствии с вышеназванным законом.

Лица, которым адресовано обращение депутата Палаты представителей, члена Совета Республики, несут установленную законодательством ответственность за своевременность, полноту и достоверность представленной по обращению информации.

Предложения и замечания депутата Палаты представителей, члена Совета Республики, высказанные ими на сессиях Палаты представителей, Совета Республики или переданные в письменной форме председательствующему на заседании, рассматриваются соответственно Палатой представителей, Советом Республики, их постоянными комиссиями и иными органами либо направляются на рассмотрение соответствующим государственным органам и должностным лицам.

Государственные органы, а также должностные лица, которым направлены предложения и замечания, внесенные на сессии Палаты представителей или Совета Республики, не позднее чем в месячный срок рассматривают эти предложения и замечания и о результатах сообщают в письменной форме непосредственно депутату Палаты представителей, члену Совета Республики либо председателю соответствующей палаты или Совету Палаты представителей, Президиуму Совета Республики.

Таким образом, для депутатского запроса (в отличие от обращений и предложений) характерно:

1) обращение к государственным органам, должностным лицам осуществляется на сессии палат (точнее было бы указать - на заседании палат);

2) это выраженное в письменной форме предложение государственным органам или должностным лицам дать официальное разъяснение или изложить позицию;

3) запрос должен быть включен в повестку дня палаты, т.е. необходимо принятие соответствующего решения (в отличие от прежнего порядка это принципиальное новшество; законодатель поступил совершенно справедливо, придав запросу особую значимость);

4) ответ должен быть дан в течение двадцати сессионных дней;

5) запрос, ответ на него и постановление палаты официального публикуются.

В новой редакции Конституции принципиально решен вопрос о голосовании: оно, как правило, открытое и только по кадровым вопросам проводится тайное голосование. Голосуют члены палат парламента только "за" или "против", воздержавшихся, как это было ранее, быть не может.

За рубежом известны и другие формы голосования: путем вставания со своих мест, голосование "ногами", выход парламентариев в различные комнаты.

Порядок голосования и порядок принятия решения детально предусмотрен в регламентах палат. Так, согласно Регламенту Палаты представителей голосование по вопросам, рассматриваемым Палатой представителей, может осуществляться с использованием электронной системы голосования или без использования электронной системы голосования (поднятием рук или бюллетенями для голосования). Способ голосования определяется решением Палаты представителей, если иное не установлено Регламентом.

Палата представителей может принять решение о проведении поименного голосования. На практике результаты поименного голосования используются прессой для доведения до сведения избирателей позиции депутата по данному вопросу. Естественно, что его результаты могут использоваться для обсуждения внутри фракций и т.п.

Следовало бы закрепить правило об обязательном опубликовании результатов поименного голосования. При этом желательно указывать, кто явился инициатором его проведения. Это будет способствовать более взвешенному подходу к предъявлению такого требования, т.к. избиратели смогут также оценить, заслуживал ли данный вопрос более усложненной процедуры голосования.

До начала голосования председательствующий объявляет предложения, ставящиеся на голосование, их формулировки, доводит до депутатов Палаты представителей информацию о том, каким числом голосов может быть принято решение.

При объявлении председательствующим голосования никто, кроме него, не вправе прервать голосование.

При проведении голосования без использования электронной системы путем поднятия рук подсчет голосов производится Счетной комиссией Палаты представителей.

При наличии нескольких вариантов решения вопроса, рассматриваемого Палатой представителей, голосование проводится по всем вариантам решения. Если какой-либо вариант решения набрал необходимое число голосов, голосование по другим вариантам не проводится.

В случае, когда ни один из вариантов решения не набрал необходимого числа голосов, голосование проводится по двум вариантам решения, получившим наибольшее число голосов депутатов Палаты представителей.

Если при голосовании по двум вариантам ни один из них не набрал требуемого числа голосов, решение считается не принятым, и вопрос направляется в головную комиссию для доработки.

При выявлении ошибок в порядке и технике проведения голосования по решению Палаты представителей проводится повторное голосование.

По окончании голосования председательствующий объявляет результаты голосования. Результаты голосования включаются в стенографический отчет заседания Палаты представителей.

По решению Палаты представителей результаты поименного голосования могут быть опубликованы в средствах массовой информации.

Тайное голосование проводится только с использованием бюллетеней.

Бюллетени изготавливаются под контролем Счетной комиссии по установленной ею форме в количестве, равном числу депутатов Палаты представителей. Бюллетени для тайного голосования должны содержать необходимую для голосования информацию. Неполученные бюллетени прошиваются, опечатываются и прилагаются к протоколу.

Счетная комиссия обязана создать условия для сохранения тайны подачи голосов.

Решение Палаты представителей, принятое тайным голосованием, может быть отменено или изменено только тайным голосованием.

При тайном голосовании каждому депутату Палаты представителей выдается один бюллетень для голосования по составу избираемого органа или кандидатурам должностного лица.

Бюллетени для тайного голосования выдаются депутатам Палаты представителей под расписку членами Счетной комиссии в соответствии со списком депутатов Палаты представителей по предъявлении ими удостоверения депутата Палаты представителей или иного документа, удостоверяющего его личность. После получения бюллетеня депутат Палаты представителей проходит в кабину для голосования.

Депутаты Палаты представителей, являющиеся членами Счетной комиссии и выдвинутые кандидатами в состав избираемых органов или кандидатами на определенные должности, на период голосования по их кандидатурам приостанавливают свою деятельность в Счетной комиссии.

Заполнение бюллетеней проводится депутатом Палаты представителей в кабине для тайного голосования путем зачеркивания в бюллетене фамилии кандидата, против которого он голосует, а в бюллетене по единственной кандидатуре - слов "за" или "против". В этом случае депутат Палаты представителей, желающий проголосовать за указанную в бюллетене кандидатуру, вычеркивает слово "против", а депутат Палаты представителей, желающий проголосовать против указанной кандидатуры, вычеркивает слово "за".

Бюллетень для тайного голосования опускается лично депутатом Палаты представителей в специальный ящик, опечатанный Счетной комиссией.

Депутаты Палаты представителей, не имеющие возможности самостоятельно заполнить бюллетень, вправе по своему усмотрению пригласить в кабину другое лицо, за исключением кандидатов, избираемых на должности, и членов Счетной комиссии.

При выдвижении нескольких кандидатов на должность голосование проводится по каждой кандидатуре. Если при голосовании какая-либо из кандидатур набрала необходимое число голосов, голосование по остальным кандидатурам не проводится.

Если ни один из кандидатов на должность не получил большинства голосов от полного состава Палаты представителей, голосование проводится по двум кандидатурам, получившим наибольшее число голосов депутатов Палаты представителей. Избранным считается тот кандидат, который получил большинство голосов от полного состава Палаты представителей.

Результаты тайного голосования путем подсчета голосов, поданных "за" или "против", определяются Счетной комиссией.

Бюллетени неустановленной формы являются недействительными. При избрании должностных лиц недействительными являются также бюллетени, в которых оставлены: две и более кандидатуры на одну должность; оба варианта голосования по единственной кандидатуре.

Фамилии, дописанные в бюллетене, при подсчете голосов не учитываются.

О результатах тайного голосования Счетная комиссия составляет протоколы, которые подписываются всеми членами Счетной комиссии. По докладу Счетной комиссии Палата представителей открытым голосованием принимает постановление об утверждении результатов тайного голосования.

Решения Палаты представителей по процедурным вопросам принимаются большинством голосов от числа присутствующих на заседании депутатов Палаты представителей и оформляются протокольно. Если при голосовании по процедурным вопросам количество голосов, поданных "за", равно количеству голосов, поданных "против", то проводится повторное голосование. Если в результате повторного голосования голоса распределились поровну, поставленное на голосование предложение считается непринятым.

К процедурным относятся вопросы о: порядке и способе голосования по рассматриваемым вопросам; проведении поименного голосования; порядке обсуждения законопроекта, проекта постановления и других рассматриваемых Палатой представителей документов (постатейно, по главам, разделам, иным структурным частям проекта или в целом); проведении повторного голосования; последовательности рассмотрения альтернативных законопроектов; продлении либо сокращении времени заседания Палаты представителей.

К процедурным относятся также иные вопросы, если это предусмотрено Регламентом.

Споры об отнесении вопросов к процедурным рассматриваются в комиссии Палаты представителей, на которую возложен контроль за соблюдением Регламента, и по ее заключению Палата представителей принимает решение.

Согласно ст. 133 ранее действовавшего Временного регламента Верховного Совета голосование могло быть проведено без подсчета голосов - по явному большинству, если ни один депутат не потребует иного, либо с подсчетом голосов. В первом случае, когда никто не настаивает на подсчете голосов, можно говорить о консенсусе.

Консенсус - это единогласие, ибо полного соблюдения позиций всех участников процесса принятия решения здесь не требуется. Он предполагает отсутствие только прямых возражений и допускает нейтральную позицию (воздержание от голосования). Вместе с тем консенсус - не решение большинства, так как он несовместим с отрицательной позицией хотя бы одного из участников.

Если открытое голосование позволяет, не ущемляя свободу выражения мнения, видеть, как голосует депутат, и тем самым при встрече с ним вести более открытый диалог, зная его позицию, то тайное голосование полностью устраняет от кого-либо зависимость и исключает какой-либо контроль.

Как отмечалось, в палатах Парламента организована электронная система подсчета голосов. В этом случае открытое голосование в какой-то мере приближается в большей степени к тайному голосованию, так как исчезает возможность видеть позицию голосующих, хотя нет запрета на ознакомление с результатами голосования в последующем. В этих условиях возрастает роль контроля за правильной работой электронной системы подсчета голосов и обслуживающего эту систему персонала.

Секретариату сессии палат по запросу избирателей, прессы должно быть вменено в обязанность давать исчерпывающую информацию по поводу того, как именно (в условиях открытости) голосовал тот или иной депутат.

Процедура голосования в Совете Республики определена его Регламентом и в основном она схожа с голосованием в Палате представителей.

Статья 104. Решения Палаты представителей принимаются в форме законов и постановлений. Постановления Палаты представителей принимаются по вопросам распорядительного и контрольного характера.

Решения Совета Республики принимаются в форме постановлений.

Решения палат считаются принятыми при условии, что за них проголосовало большинство от полного состава палат, если иное не предусмотрено Конституцией.

Законы об основных направлениях внутренней и внешней политики Республики Беларусь, о военной доктрине Республики Беларусь являются программными и считаются принятыми при условии, если за них проголосовало не менее двух третей от полного состава палат.

Законы подлежат немедленному опубликованию после их подписания и вступают в силу через десять дней после опубликования, если в самом законе не установлен иной срок. В таком же порядке публикуются и вступают в силу декреты Президента.

Закон не имеет обратной силы, за исключением случаев, когда он смягчает или отменяет ответственность граждан.

Комментарий к статье 104

Палаты Парламента могут принимать правовые акты двух видов: Палата представителей свои решения принимает в виде законов и постановлений, а Совет Республики только в форме постановлений.

Согласно части первой ст. 104 Конституции постановления Палаты представителей принимаются по вопросам распорядительного и контрольного характера. Вместе с тем в части третьей ст. 15 Закона "О нормативных правовых актах Республики Беларусь" обоснованно закреплено, что в случаях, предусмотренных Конституцией, палаты Парламента вправе принимать постановления, имеющие нормативный характер. К ним можно отнести постановления о принятии регламентов палат (см. ст. 105 Конституции), об отмене Советом Республики решений местных Советов депутатов, не соответствующие законодательству (п. 5 ст. 98 Конституции) и др.

Кворум для принятия решений палатами различный: общее правило - необходимо большинство голосов от полного состава палат, т.е. 110 депутатов либо 64 членов Совета Республики, в некоторых случаях даже для принятия постановления необходимо большинство не менее двух третей голосов от полного состава (см. п. 9 ст. 97, ст. 140 Конституции и др.), т.е. не менее 74 депутатов и 43 членов Совета Республики.

В связи с осуществлением коллегиальным представительным органом законодательной деятельности Парламент принимает различные виды законов.

Наиболее значительной и менее устойчивой, чем Конституция и конституционные законы, группой законодательных актов являются обыкновенные законы. Они чаще всего регулируют отдельные виды общественных отношений, реже носят комплексный характер.

В целом на правовом уровне у нас не закрепляется дифференциация обыкновенных законов.

Безусловно, на классификацию оказывает влияние существующая в государстве правовая система. Так, во Франции особую группу составляют финансовые законы, которые принимаются в особом порядке, при котором правительство наделяется существенными полномочиями в определении его судьбы, например, оно может ввести в действие своим ордонансом государственный бюджет, если парламент не утвердил в установленный Конституцией срок.

Совокупность законов как целостной системы имеет своей задачей регулирование общественных отношений в целях обеспечения прав граждан, функционирования всех государственных институтов. Каждый закон имеет свой особый предмет регулирования от политической сферы до социальной.

Законы, исходя из предмета регулирования, можно подразделять на органические, планово-бюджетные и иные обыкновенные законы. Ранее в специальную группу можно было включить законы об утверждении тех указов Президиума Верховного Совета, которые в дальнейшем сохраняли свое действие.

Особую юридическую категорию представляют органические законы. По законодательству Франции к ним относят законы, дополняющие Конституцию. Однако с юридической точки зрения такой закон ничем не отличается от всех остальных законов. После принятия в 1958 г. путем референдума Конституции Франции они предназначены для заполнения и претворения в жизнь Конституции в тех случаях, когда последняя в явно выраженной форме отсылает к органическому закону, который от обычного закона отличается особой процедурой принятия. Особенностью органических законов является и то, что по законодательству Франции они подлежат обязательному конституционному контролю со стороны Конституционного Совета. У нас к органическим законам можно отнести закон о Совете Министров Республики Беларусь, ссылка на который прямо имеется в ст. 108 Конституции Беларуси, и другие. В этой связи при принятии Закона от 7 июля 1998 г. "О Совете Министров Республики Беларусь и подчиненных ему органах" следовало бы придерживаться того названия, которое определено в Конституции. Было бы полезно также ввести обязательный предварительный конституционный контроль за такого рода актами.

В сфере государственного строительства Франции давно используется и такой термин, как "программные законы", хотя это понятие не обладает никакой спецификой. Программные законы - это обычные законы, которые, как принято считать, содержат изложение скорее общих принципов, чем конкретных предложений, что, естественно, предполагает издание большого числа актов регламентарного характера, относящихся к их применению. К программным законам согласно Конституции Беларуси относятся законы, которыми определяются основные направления внутренней и внешней политики Республики Беларусь, ее военная доктрина. К ним следовало бы отнести и законы об утверждении бюджета.

Прежняя практика работы белорусского Парламента свидетельствует о стремлении законодателя по некоторым направлениям принять акты, которые бы являлись базовыми для других обычных законов, принимаемых в соответствующей сфере. К таковым следует отнести законы о собственности, законы об основах организации таможенной службы Республики Беларусь, об основах внешнеэкономической деятельности Республики Беларусь, об основах службы в государственном аппарате, о правах ребенка и другие.

Необходимо отметить, что в работе Парламента были случаи, когда он стремился по союзному образцу придать тем или иным актам статус Основ. Однако то, что возможно в федеративном государстве, где помимо общегосударственного органа еще существуют законодательные органы республик, то неприемлемо в условиях унитарного государства. В последнем нет таких органов, которые могли бы на базе закона (основ) принимать свой законодательный акт. Поэтому неправильными были действия Совета Министров, который внес проект закона об основах законодательства о культуре в Верховный Совет, одобривший этот акт в первом чтении именно как основы законодательства.

В некоторых случаях в законах закрепляются такие формулировки, которые придают им стабильность, устойчивость и верховенство по отношению к аналогичным или подзаконным актам. Например, согласно ст. 2 Закона "О правах ребенка", указанный закон является после Конституции основным относительно других законодательных актов, которые касаются прав и интересов ребенка. Права, установленные этим законом, не могут быть ограничены. Аналогично решен вопрос и в законе о ветеранах. Как мы уже отмечали, своего рода роль основ должны играть программные законы.

История нашего государства развивалась таким образом, что до недавнего времени все законы принимались Верховным Советом, хотя сейчас правовым путем обеспечено принятие законов путем референдума. Президент вправе издавать декреты, имеющие силу закона. Различие названных способов издания законов заключается в субъектах, полномочных принимать такие законы.

С распадом Союза и появлением унитарных государств прекратилась практика принятия законодательных актов, которые бы являлись Основами законодательства в той или иной конкретной области, хотя сейчас в рамках СНГ, Союза Беларуси и России предпринимаются попытки внедрить идею принятия законодательных актов, которые были бы основой для законодательства отдельных государств.

К сожалению, еще преобладает декларативный тип закона, что в целом шло еще с прежних времен, когда закон рассматривался в качестве приказа и считалось, что самая замечательная - это абстрактная норма, охватывающая как можно большее число отношений. Именно в силу абстрактности многих норм, содержащихся в законах, правоприменительные органы, в том числе и суды, стремились в первую очередь изучать подзаконные акты, отличавшиеся большей конкретностью. В значительной мере по этой же причине можно объяснить отсутствие не только в нашей истории, но и в современный период решений судов со ссылкой только на статьи Конституции.

Полагаем, что белорусский законодатель все же стремится к конкретизации законов, чтобы они применялись как можно с меньшим числом опосредующих актов (Правительства, министерств, ведомств). Несомненно, что на этом пути еще много проблем. Прав В.А.Туманов, когда отмечает настоятельную необходимость перехода по примеру западных стран от абстрактной формы права к более казуистической, консолидированной его форме, в том числе к кодексам нового типа - консолидации действующего законодательства. Это детальный кодекс, в нем все предусмотрено и не нужно дополнительно его разъяснять, нет необходимости в издании подзаконных актов. Переход Парламента к принятию подобного рода актов будет знаменовать собой качественно новую ступень в законодательной деятельности, способствовать укреплению режима законности.

Реализация парламентом одной из своих функций - осуществление законодательной деятельности - не должна приводить к превращению его в орган, который не только принимает, но и исполняет законы. А это может произойти, если перечень вопросов, находящихся в ведении парламента, не будет закрытым. В одном из вариантов проекта Конституции Республики Беларусь 1994 г. устанавливалось, что Верховный Совет может решать иные (помимо прямо указанных) вопросы в соответствии с Конституцией и законами. При такой формулировке у Верховного Совета была бы всегда возможность принять к своему рассмотрению и решить любой вопрос (как это происходило по Конституции 1978 г.), предварительно закрепив это право в законе. В то же время предмет законодательного ведения не должен необоснованно суживаться: Парламент должен обладать теми полномочиями, которые обусловлены его природой не только как законодательного органа, но и коллегиального представительного органа, субъекта, обладающего учредительной властью. Наряду с теми полномочиями, перечисленными в ст.ст. 97 и 98 Конституции Республики Беларусь, палаты Парламента, на наш взгляд, должны иметь право решать также вопросы, которые перечислены в других статьях Конституции и вытекают из его юридической природы. Анализ недавно принятых Конституций России, Казахстана, Узбекистана, Литвы, Эстонии и других государств подтверждают эту мысль.

Изменение подхода в новой Конституции к определению объема и характера полномочий Верховного Совета произошло уже на первой стадии подготовки проекта Конституции в 1990 - 1991 гг. Это проявилось в том, что в проекте перечислялись самые важные направления, по которым должны приниматься решения Верховного Совета. Что же касается иных (прямо не перечисленных), то они могли находиться в компетенции Верховного Совета, если отнесены Конституцией или законом. Тем самым считалось, что устраняется безбрежность полномочий Верховного Совета, когда он мог решить любой вопрос, в том числе (если подходить формально), находящийся в ведении судебных органов. В последующем было признано целесообразным отказаться и от ссылки на закон, как источник получения дополнительных полномочий Верховным Советом: Конституция определила баланс сил и в его рамках необходимо действовать. Поэтому неверен подход, в соответствии с которым Парламент Беларуси, принимая тот или иной закон, расширял свои полномочия.

В новой редакции Конституции 1994 г. в определенной мере удалось более точно сформулировать те области, в которых Парламент может законодательствовать.

Палаты Парламента не могут заседать совместно и принимать совместные решения. Компетенция каждой из палат определена в Конституции, прежде всего в ст.ст. 97 и 98.

Основная функция любого Парламента - законотворческая (наряду с контрольной и распорядительной). При этом следует иметь в виду, что принятие законов - это дело обеих палат, однако законотворческий процесс всегда начинается в Палате представителей. Согласно белорусскому законодательству любой законопроект, если иное не предусмотрено Конституцией, вначале рассматривается в Палате представителей, а затем в Совете Республики. Многие другие полномочия являются, как правило, для каждой из палат исключительно ее полномочиями и не требуют обязательного участия другой палаты.

В Конституции в определенной мере реализована идея об определении предмета законодательного ведения Палаты представителей (а значит, и Парламента в целом). Так, в п. 2 ст. 97 Конституции дан перечень проектов законов, которые рассматриваются Палатой представителей, однако он не исчерпывающий.

В связи с закреплением в ст. 97 Конституции перечня проектов законов, которые рассматриваются Палатой представителей, можно сделать несколько выводов. Во-первых, к компетенции Палаты представителей (а значит, и Парламента в целом) отнесено принятие нормативных актов в виде законов в сфере наиболее важных общественных отношений; во-вторых, факт формулирования данного перечня означает, что в данной сфере общественные отношения могут быть урегулированы лишь таким видом нормативных актов как закон. Тем самым следует говорить о гарантиях деятельности законодательного органа, о недопустимости вторжения в его сферу влияния другой ветви власти. Приведенный перечень проектов законов, которые может рассматривать Палата Представителей, не является исчерпывающим, она вправе принимать законы и по другим вопросам, если их разрешение не отнесено Конституцией к компетенции других органов государственной власти.

Среди обычных законов необходимо выделить кодексы, являющиеся кодифицированными актами, обеспечивающими целостную регламентацию соответствующей отрасли, их число, полагаем, надо увеличить.

Очень важно определить соотношение кодексов с обычными законами.

Кодификацией считается процесс сведения к единству нормативно-правовых актов путем переработки их содержания.

Из этого следует, что кодексы обычно содержат большее (в сравнении с обыкновенным законом) число норм. Они отличаются достаточно сложной структурой, могут состоять из нескольких частей (например, общей и особенной - см. Уголовный, Жилищный кодексы и др.).

В настоящее время в Республике Беларусь действуют Уголовный, Уголовно-процессуальный, Гражданский, Гражданский процессуальный, Кодекс о браке и семье, Исправительно-трудовой, Кодекс законов о труде, Водный, Лесной, Жилищный, Кодекс о земле, Кодекс о недрах, Кодекс об административных правонарушениях, Хозяйственный процессуальный, Таможенный, Воздушный кодексы и др.

Вместе с тем само по себе принятие кодекса не является панацеей от всех проблем. Необходимо весьма осторожно подходить к расширению числа кодексов. Не всегда есть необходимость принятия того или иного правового акта в виде кодекса. Обоснованно, чтобы в рамках одной отрасли права был один кодифицированный акт.

Безусловно, что стремление законодателя облечь совокупность нормативных актов в форму кодекса обуславливается рядом причин, например, стремлением упорядочить правовое регулирование, устранить противоречия в текущем законодательстве, дублирование, обеспечить простоту использования для правоприменителя и др.

На практике возникли вопросы о соотношении норм, содержащихся в кодексах и обычных законах. Вопрос не простой, поэтому очень важно его решить правильно. К сожалению, в нашем законодательстве (кодексах) существует разнобой в подходах к решению данной проблемы.

Многое зависит от того, как законодатель сам определяет место кодекса среди других актов, отдает ли им приоритет (при этом следует иметь в виду, что кодексы, на наш взгляд, не могут "возвышаться" над программными законами).

Уголовный кодекс Республики Беларусь является единственным уголовным законом, действующим на территории Республики Беларусь (п. 2 ст. 1 УК). Это вполне разумный подход в силу специфичности отношений, регулируемых названным кодексом. В свою очередь, в КоАП (ст. 2) предусмотрено, что законодательные акты, постановления Совета Министров до включения их в установленном порядке в Кодекс применяются на территории Республики Беларусь непосредственно. При этом положения Кодекса распространяются и на административные правонарушения, ответственность за совершение которых предусмотрена законодательством, еще не включенным в Кодекс.

В ГПК (ст. 2) также закреплено, что порядок производства по гражданским делам в судах Республики Беларусь определяется ГПК, а также иными актами законодательства Республики Беларусь.

В новом ЖК (ст. 2) закреплено, что жилищное законодательство основывается на Конституции и состоит из названного Кодекса, декретов и указов Президента, постановлений Совета Министров и иных актов законодательства Республики Беларусь, регулирующих жилищные отношения. Интересно, что в самом Кодексе (ст. 3) решен вопрос о соотношении гражданского и жилищного законодательства: предусмотрено, что гражданское законодательство применяется к жилищным отношениям постольку, поскольку эти отношения не урегулированы жилищным законодательством Республики Беларусь.

Наиболее системно решен вопрос о соотношении норм кодекса и иных актов законодательства в новом ГК (см. ст.ст. 3 - 8). В нем наиболее полно определены источники гражданского законодательства, его действие во времени, порядок применения гражданского законодательства по аналогии, соотношение гражданского законодательства и норм международного права.

В Законе "О нормативных правовых актах Республики Беларусь" закреплено, что кодексы имеют большую юридическую силу по отношению к другим законам. При этом следует иметь в виду, что Гражданский кодекс имеет большую юридическую силу по отношению к другим кодексам и законам, содержащим нормы гражданского права.

Курс на расширение числа кодексов налагает и определенные обязательства на законодателя: при наличии кодекса необходимо свести к минимуму случаи принятия самостоятельных законов, которые регулируют те же общественные отношения, что и нормы кодекса.

Законы могут быть, в частности, классифицированы не только по сферам законодательного регулирования, но и по их юридической силе. Если в целом "классифицировать" законы, принятые Парламентом, то выстраивается следующая их иерархия:

1) Конституция;

2) конституционные законы, включая и законы о толковании Конституции;

3) законы о ратификации международных договоров;

4) программные законы, к ним примыкает закон о бюджете;

5) кодексы (однако их юридическая сила, к сожалению, порой зависит от редакции соответствующих статей, определяющих систему законодательства, регулирующего ту или иную совокупность общественных отношений, несмотря на соответствующую запись в ст. 10 Закона "О нормативных правовых актах Республики Беларусь"). Далее следуют другие обыкновенные законы, место которых в правовой системе зависит от содержащихся в них формулировок (см., например, Закон о правах ребенка) и некоторых других обстоятельств, например, времени принятия и др.

В действующей Конституции детально не предусмотрен порядок опубликования и вступления в силу декретов, указов и распоряжений Президента, постановлений Правительства. В ней лишь предусмотрена обязанность государственных органов опубликовать или довести до всеобщего сведения иным предусмотренным способом правовые акты. Однако в части пятой ст. 104 Конституции предусмотрено, что законы подлежат немедленному опубликованию после их подписания и вступают в силу через десять дней после опубликования, если в самом законе не установлен иной срок. Законы официально публикуются в Национальном реестре правовых актов Республики Беларусь, газетах "Звязда", "Народная газета".

Вопросы опубликования актов Президента и Правительства решены в Законах "О Президенте Республики Беларусь", от 10 января 2000 г. "О нормативных правовых актах Республики Беларусь", Законе "О Совете Министров Республики Беларусь" и Положении об официальном опубликовании и вступлении в силу правовых актов Республики Беларусь, утвержденном Декретом Президента Республики Беларусь от 10 декабря 1998 г. с последующими изменениями.

Согласно Закону "О Президенте Республики Беларусь" декреты, указы и распоряжения Президента публикуются или доводятся до всеобщего сведения иным предусмотренным законом способом.

Декреты независимо от вида подлежат немедленному официальному опубликованию после их подписания и вступают в силу через 10 дней после их официального опубликования, если в самом декрете не установлен иной срок. В таком же порядке вступают в силу временные декреты Президента и действуют до принятия Национальным собранием решения, предусмотренного частью третьей ст. 101 Конституции. Указы и распоряжения Президента вступают в силу в порядке, установленном Президентом.

В Законе "О Президенте Республики Беларусь" не был определен источник официального опубликования декрета. Этот пробел вначале был восполнен Указом Президента от 3 декабря 1994 г. (с последующими изменениями и дополнениями), согласно которому официальным является опубликование в Собрании декретов, указов Президента и постановлений Правительства Республики Беларусь, в "Народной газете", газетах "Белорусская нива", "Звязда", "Республика" и "Советская Белоруссия", а затем вышеупомянутым Декретом Президента Республики Беларусь от 10 декабря 1998 г. N 22. В Декрете также предусмотрено, что не подлежат публикации правовые акты или их отдельные части, содержащие государственные секреты, или иные охраняемые законом сведения, если иное не предусмотрено законодательством.

Указы Президента Республики Беларусь вступают в силу со дня их включения в Национальный реестр правовых актов, если в этих актах не установлен иной срок введения в действие. При этом следует иметь в виду, что нормативные правовые акты, касающиеся прав, свобод и обязанностей граждан, вступают в силу только после их официального опубликования. При этом, как правило, акты публикуются после включения их в Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь.

Декреты, указы Президента Республики Беларусь могут быть опубликованы в других печатных изданиях, а также переданы по радио, телевидению и иным каналам связи, разосланы соответствующим государственным органам, предприятиям, учреждениям, организациям, общественным объединениям.

Согласно ст. 104 Конституции закон не имеет обратной силы, за исключением случаев, когда он смягчает или отменяет ответственность граждан. В свое время автором комментария указывалось, что этот конституционный принцип должен распространяться и на действие всех (не только законов) подконституционных нормативных актов. Аналогичный подход должен быть не только при решении вопроса о возложении юридической ответственности, но и в случае такого изменения законодательства, в результате которого ухудшается положение граждан, юридических лиц, в том числе осуществляющих хозяйственную деятельность. Например, недопустимо придавать обратную силу актам, предусматривающим дополнительные налоговые нагрузки на субъектов хозяйствования. С этой проблемой непосредственно связано обеспечение своевременного опубликования нормативных актов, затрагивающих права и свободы гражданина. Если законы, декреты, указы, постановления Правительства обычно публикуются и таким образом доводятся до сведения населения, то этого нельзя сказать о нормативных актах министерств и ведомств, местных Советов, исполнительных и распорядительных органов. Частично наши идеи восприняты законодателем, однако некоторые вопросы остаются.

Правила придания обратной силы нормативному правовому акту изложены в ряде нормативных правовых актов, среди которых следует назвать Конституцию Республики Беларусь (ст. 104), Закон "О нормативных правовых актах Республики Беларусь" (ст. 67), Уголовный кодекс (ст. 9), Кодекс об административных правонарушениях (ст. 8) и некоторые другие.

Согласно ст. 104 Конституции закон не имеет обратной силы, за исключением случаев, когда он смягчает или отменяет ответственность граждан. Автор в своих публикациях ранее высказывал идею о том, что этот конституционный принцип должен распространяться и на действие всех (не только законов) подконституционных нормативных актов, что в итоге и было реализовано в законодательстве.

На практике часто задают резонный вопрос о том, насколько справедливо в ст. 67 Закона "О нормативных правовых актах Республики Беларусь" предусмотрена возможность придания нормативному правовому акту обратной силы не только, когда им смягчается (отменяется) ответственность, иным образом улучшается правовое положение лиц, на которых распространяется действие акта, но и когда в самом нормативном правовом акте или в акте о введении его в действие прямо предусматривается, что он распространяет свое действие на отношения, возникшие до его вступления в силу.

Полагаем, что здесь действительно есть проблемы, требующие правильного разрешения. В части первой ст. 67 названного Закона прямо предусмотрены два случая придания акту обратной силы. С одной стороны, положения более мягкого акта "автоматически" имеют обратную силу, а с другой, нормотворческий орган может принять решение о придании акту обратной силы. Но с учетом редакции части первой ст. 67 Закона законодателю остается только придать обратную силу ... более "строгому" нормативному акту. А это в обычных, не чрезвычайных условиях недопустимо. Можно полагать, что лишь с учетом действия ст.ст. 23 и 63 Конституции могут быть приняты какие-либо неординарные меры. Поэтому полагаем, что часть первая ст. 67 содержит в себе противоречия.

Считаем, что Парламент, принявший ст. 67 Закона "О нормативных правовых актах Республики Беларусь" в такой редакции подвергать особо суровой критике в этой связи нельзя. Ведь уже то, что конституционный принцип придания обратной силы закону получил более широкое развитие, охватив не только вопросы ответственности, но и "иное улучшение положения лиц", заслуживает на данном этапе одобрения. И прежде всего в силу нестабильности законодательства, его противоречивости, содержания в нем порой двусмысленных формулировок. Хотя, надо признать, что в перспективе часть первую ст. 67 Закона следует скорректировать таким образом, чтобы не нарушались принцип равенства, конституционные требования о надлежащем выполнении возложенных обязанностей и др.

В первом издании данного Комментария автор настоящей статьи отстаивал идею недопустимости придания обратной силы акту не только при решении вопроса о возложении юридической ответственности, но и в случае такого изменения законодательства, в результате которого ухудшается положение граждан, юридических лиц, в том числе осуществляющих хозяйственную деятельность (см.: Г.А.Василевич. Конституция. Научно-практический комментарий. - Мн.: Право и экономика. 2000. - С. 374 - 375). Речь шла о недопустимости ухудшать правовое положение субъектов права, а не о том, что всегда (помимо ответственности) более мягкий закон должен иметь обратную силу вопреки воле законодателя. На наш взгляд, будет соответствовать Конституции подход, когда, например, нормам акта о дополнительной налоговой нагрузке не придается обратная сила. В другой ситуации с субъекта хозяйствования, физического лица может и не сниматься обязанность выполнить те обязанности, которые были возложены ранее действовавшим актом, например, уплатить налог за определенный период по той ставке (пусть даже большей), которая была ранее предусмотрена. Если же узко толковать часть первую ст. 67 Закона, то в силу "улучшения" положения субъекта хозяйствования следует применять более "льготные" ставки. А это противоречит другим принципам, зафиксированным в Конституции, на что автор уже обращал внимание.

На наш взгляд, часть первую ст. 67 Закона целесообразно изложить в следующей редакции: "Нормативный правовой акт не имеет обратной силы, то есть не распространяет свое действие на отношения, возникшие до его вступления в силу, за исключением случаев, когда он смягчает или отменяет ответственность граждан, либо когда в самом нормативном правовом акте или в акте о введении его в действие прямо предусматривается, что он распространяет свое действие на отношения, возникшие до его вступления в силу; при этом нормативному правовому акту, ухудшающему положение граждан или юридических лиц, не может быть придана обратная сила".

При такой редакции логичным будет закрепление права нормотворческих органов придавать своим актам обратную силу. Речь идет о тех из них, где предусматриваются дополнительные гарантии, льготы, преимущества и т.п., т.е. когда законодатель вправе (но не обязан) это сделать. Такой подход ни в коей мере не поколеблет устоявшиеся в праве подходы при решении вопросов юридической ответственности.

В юридической литературе ранее уделялось определенное внимание вопросу об обратной силе закона. Больше эта проблема интересовала специалистов в области уголовного и административного права. Однако в условиях нестабильного законодательства, "запаздывания" нормотворческих органов с корректировкой правового регулирования правильное применение правила об обратной силе закона стало актуальным и в других сферах, например, в области экономических отношений, особенно налогообложения.

Так, в настоящее время возникают вопросы о том, с какого времени возникает обязанность уплачивать республиканский сбор в связи с совершением сделок о передаче транспортных средств юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям. Отдельные граждане опасаются, что соответствующему нормативному акту будет придана обратная сила, а некоторые должностные лица полагают, что для этого есть основания, разъясняя соответствующим образом законодательство.

Указом Президента Республики Беларусь от 22 марта 2004 г. N 140 "Об установлении республиканского сбора за использование в предпринимательской деятельности и передачу юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям транспортных средств" установлено, что: за транспортные средства, ввезенные физическими лицами на таможенную территорию Республики Беларусь в качестве товаров, предназначенных не для коммерческих целей, с уплатой таможенных пошлин и налогов по единой ставке, установленной законодательством Республики Беларусь для такой категории товаров, в случае их использования в предпринимательской деятельности по осуществлению перевозок грузов и (или) пассажиров лицами, ввезшими эти транспортные средства, или передачи в собственность либо во владение, пользование и (или) распоряжение на основании гражданско-правовых сделок юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям в течение двух лет после их таможенного оформления уплачивается республиканский сбор за использование в предпринимательской деятельности и передачу юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям транспортных средств (далее - республиканский сбор).

Плательщиками республиканского сбора согласно Указу являются: вышеназванные лица, ввезшие транспортные средства на таможенную территорию Республики Беларусь, в случае использования их в предпринимательской деятельности по осуществлению перевозок грузов и (или) пассажиров; юридические лица и индивидуальные предприниматели, получившие указанные транспортные средства в собственность либо во владение, пользование и (или) распоряжение на основании гражданско-правовых сделок.

Объектами обложения республиканским сбором являются следующие обстоятельства, при наличии которых у плательщика возникает налоговое обязательство: использование физическими лицами ввезенных ими транспортных средств в течение двух лет после их таможенного оформления в предпринимательской деятельности по осуществлению перевозок грузов и (или) пассажиров; получение ввезенных физическими лицами транспортных средств, в течение двух лет после их таможенного оформления в собственность либо во владение, пользование и (или) распоряжение на основании гражданско-правовых сделок юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями.

Указом определен размер республиканского сбора в зависимости от года выпуска и объема цилиндра двигателя.

Возникает вопрос, с какого времени следует руководствоваться положениями Указа. Названный акт вступает в силу через месяц после его официального опубликования. Он опубликован 25 марта 2004 г. в Национальном реестре правовых актов Республики Беларусь (2004. - N 44), а в газете "Советская Белоруссия" - 24 марта 2004 г. Соответственно, с 25 апреля 2004 г. Указ вступил в силу.

На наш взгляд, юридических оснований для придания ему обратной силы нет.

Как уже отмечалось, согласно части шестой ст. 104 Конституции закон не имеет обратной силы за исключением случаев, когда он смягчает или отменяет ответственность граждан. Согласно действующей редакции ст. 67 указанного Закона нормативный правовой акт не имеет обратной силы, то есть не распространяет свое действие на отношения, возникшие до его вступления в силу, за исключением случаев, когда он смягчает или отменяет ответственность граждан или иным образом улучшает положение лиц, на которых распространяется действие нормативного правового акта, либо когда в самом нормативном правовом акте или в акте о введении его в действие прямо предусматривается, что он распространяет свое действие на отношения, возникшие до его вступления в силу.

Поэтому лишь при совершении сделок о передаче транспортных средств в собственность (владение, пользование, распоряжение), начиная с 25 апреля 2004 г., указанные лица обязаны уплатить республиканский сбор.

Предложенная автором новая редакция ст. 67 указанного Закона позволит обеспечить более строгую защиту интересов субъектов правовых отношений, поскольку однозначно исключит возможность нормотворческому органу придавать обратную силу акту, ухудшающему положение граждан или субъектов хозяйствования.

Статья 105. Порядок деятельности Палаты представителей, Совета Республики, их органов, депутатов Палаты представителей и членов Совета Республики определяется регламентами палат, которые подписываются председателями палат.

Комментарий к статье 105

Регламенты палат Парламента являются источниками конституционного права. В них содержатся нормы, которые определяют порядок деятельности палат, их комиссий, других органов, а также членов палат, внутреннюю структуру палат Парламента.

Регламент - это нормативный правовой акт, отличительной чертой которого является его подписание не Президентом, а Председателями соответствующих палат. Это обусловлено специфическим содержанием данного документа, предметом его регулирования. Принятый в установленном порядке и пределах компетенции регламент обязателен для исполнения всеми государственными органами и должностными лицами. Он может быть проверен Конституционным Судом на предмет соответствия Конституции.

Регламент Палаты представителей Национального собрания Республики Беларусь принят 6 апреля 1999 г., а Регламент Совета Республики от 2 апреля 1998 г. принят в новой редакции от 29 июня 2001 г.

Вопросы процедурного характера, т.е. касающиеся деятельности палат Парламента и их органов, недопустимо закреплять в законах, например, о Парламенте (ранее - о Верховном Совете), т.к. это, во-первых, прямо противоречит Конституции, во-вторых, ограничивает правовые возможности парламента (например, в связи с необходимостью корректировки такого акта).