¶6.7 Моделирование отношений "центр — регионы "в России

Во-вторых, значительно усиливаются институты федерального контроля и вмешательства. Одним из важных решений в этом направлении становится реформа института полномочных представителей президента во взаимосвязи с созданием се­ми федеральных округов. Последние представляют собой новый упрощенный фор­мат работы центра с регионами. Само их создание отразило поиск федеральным центром более простого и эффективного политико-административного формата для объективно сложного и раздробленного государства (параллельно началось ак­тивное обсуждение вопроса об укрупнении субъектов федерации, и принимается федеральный закон, регулирующий процедуру их добровольного объединения).

Федеральные округа — это промежуточный управленческий уровень, создан­ный специально для размещения федеральных структур, обеспечивающих конт­роль за региональными властными структурами и территориальными органами федеральной исполнительной власти. Ключевой такой структурой оказались семь полпредов (на уровне собственно субъектов федерации был создан подчиненный им институт главных и "простых" федеральных инспекторов). Полпреды решают задачи, связанные с контролем за выполнением на региональном уровне федераль­ных решений и деятельностью региональных властей, а также с координацией фе­деральных структур, действующих на региональном уровне. Развитие этого институ­та вызвало серию конфликтов с губернаторами, поскольку в результате реформы обновленный институт полпредов стал гораздо более мощным ограничителем гу­бернаторской деятельности по сравнению с прежним. Главное заключается в том, что полпреды стали мощными фигурами федерального уровня, работающими в непосредственном контакте с федеральным центром и являющимися проводника­ми его интересов на местах. Дополнительно важно отметить, что на уровне феде­ральных округов были созданы подразделения ряда других федеральных структур, прежде всего — генеральной прокуратуры и МВД.

Одновременно создается система санкций федерального центра в отноше­нии губернаторов. Сначала федеральное законодательство определяет процедуру, которая ведет к отстранению губернаторов от должности и роспуску региональных законодательных собраний. Поводом для применения санкций становится приня­тие решений, в отношении которых суд устанавливает противоречие федеральному законодательству. В случае неисправления этих решений президент может отстра­нить от должности избранного народом губернатора или направить в Госдуму про­ект закона о роспуске регионального законодательного собрания. Тем самым был сделан важный шаг по усилению федерального вмешательства в его наиболее яв­ной форме — кадровых санкций.

На следующем этапе, в конце 2004 г. принимается закон, отменяющий гу­бернаторские выборы (первые назначения прошли в начале 2005 г.). Вместо всена­родных выборов вводится процедура "мягкого назначения" (на официальном язы­ке — "наделения полномочиями"). Данная процедура предполагает, что президент

¶19*

¶579

¶Глава 6 Региональная политика и баланс отношений "центр — регионы "в современной России

страны представляет единственную кандидатуру на пост губернатора для утвержде­ния региональным законодательным собранием (подобные инициативы активно обсуждались еще в тот период, когда действовала модель Примакова). До этого предварительный список из двух и более альтернативных кандидатур представляют полпреды, чтобы президент мог сделать свой выбор (впоследствии право предла­гать кандидатуру на пост губернатора получила партия, выигравшая выборы в ре­гиональное законодательное собрание). Либо губернатор сам досрочно ставит перед президентом вопрос о доверии, после чего в случае подтверждения доверия прези­дент вносит его кандидатуру для наделения полномочиями губернатора в законода­тельное собрание. Причем при определенных обстоятельствах региональные законо­дательные собрания могут быть распущены президентом в случае второго или третьего отказа утвердить представленную кандидатуру. Важной новацией данного закона стало непосредственное право президента распускать региональные законо­дательные собрания (ранее президент должен был внести проект соответствующего закона в Госдуму).

Наряду с контролем растет и зависимость регионов от федерального центра. Она проявляется в экономической сфере в связи с ростом финансовой централи­зации. Само по себе это сокращает политическое пространство для маневра регио­нальных властей.

Также отмечается тенденция к переделу сферы совместного ведения центра и регионов в пользу федерального центра за счет внесения поправок в федеральные законы. Вообще борьба между центром и регионами за корректировку раздела полномочий в сфере совместного ведения составляет важнейшее содержание отно­шений "центр — регионы" и прямо влияет на баланс этих отношений.

В-третьих, происходит ослабление регионального влияния (участия) на фе­деральном уровне. Одним из важных решений становится реформа Совета Феде­рации: в соответствии с новым законом он формируется уже не из губернаторов и председателей законодательных собраний, которые, таким образом, теряют воз­можность прямого влияния на процесс принятия федеральных решений. Теперь Совет Федерации формируют делегированные исполнительной и законодательной властью регионов представители. Разработанная центром практика этого делегиро­вания привела к резкому сокращению представительства региональных элит в верх­ней палате, несмотря на формальное соблюдение конституционного принципа.

Явно неадекватной компенсацией за потерю Совета Федерации для губерна­торов становится Госсовет, который выполняет сугубо совещательные функции. Практика работы Госсовета показала, что повлиять на процесс принятия полити­ческих решений на федеральном уровне он практически не в состоянии.

В-четвертых, на собственно региональном уровне происходит дальнейшее усиление поляризации и сокращение губернаторских возможностей. Этому спо­собствует продолжающийся вывод федеральных структур из-под фактического

580

¶6 .7

Моделирование отношений "центр — регионы "в России

губернаторского контроля. Важную роль в этом процессе сыграла реформа инсти­тута полпредов, которые стали жестче контролировать деятельность "федералов" и влиять на принятие кадровых решений, включая с 2005 г. назначение губернаторов. Усилилась практика назначения на "федеральные" должности в регионах фигур, лояльных только центру и не связанных с группами местной элиты. Эта практика, ранее типичная для ФСБ, стала активно использоваться генеральной прокуратурой. Кроме того, поправки к закону о милиции фактически лишили регионы влияния на назначение и увольнение региональных начальников управлений внутренних дел.

Следует отметить, что в качестве определенной компенсации губернаторы получили полномочия в отношении органов местного самоуправления, частично восстанавливающие внутрирегиональную вертикаль власти. В частности, "симмет­ричное" право отстранения от должности глав местного самоуправления. С конца 2004 г. активно обсуждался вопрос о предоставлении губернаторам права вносить в муниципальные собрания кандидатов на должность главы муниципального обра­зования — по аналогии с новой схемой "мягкого назначения" самих губернаторов. Поэтому складывающуюся ситуацию можно с оговорками характеризовать как "вертикаль в вертикали".

Также создание системы федеральных округов изменило специфику гори­зонтальной интеграции территорий. Ранее эта интеграция была сугубо доброволь­ной и реализовывалась в форме различных межрегиональных ассоциаций. В связи со слабым развитием горизонтальных связей, большими межрегиональными про­тиворечиями, экономической зависимостью регионов от центра, неразвитой куль­турно-политической идентичностью более высокого уровня, чем уровень субъектов федерации межрегиональные ассоциации доказали свою неэффективность и не смогли стать мощными лоббистскими структурами федерального масштаба. После создания федеральных округов процесс горизонтальной интеграции развивается в значительной степени в рамках этих округов и, соответственно, под контролем фе­дерального центра. Для этой цели в федеральных округах создаются совещательные органы (главным из них в 2005 г. был окончательно утвержден совет при полпреде), проводятся различные тематические мероприятия и пр. В конечном итоге это по­зволяет эффективнее проводить решения федерального центра на местах, получая при этом определенную обратную связь.

Итогом реализации данной модели стало значительное смещение баланса сил в отношениях "центр —регионы" в пользу федерального центра. Причем усиление цент­рализации не просто оказалось не скомпенсированным частичным расширением ре­гионального участия (как это предполагала модель Примакова, во многом предвос­хитившая модель Путина), напротив, произошло заметное подавление последнего, в результате чего влияние регионов на федеральном уровне свелось к минимуму.

Столь резкое изменение баланса сил при фактическом отказе государства от политики децентрализации оказалось возможным в связи с отсутствием у регионов

581

¶Глава 6 Региональная политика и баланс отношений "центр — регионы "«современной России

достаточных ресурсов для реализации своего политического потенциала и сознанием региональными элитами бюрократической иерархии. Напомним, что аналогичная ситуация уже возникала во второй половине 1990-х гг. в связи с развитием местно­го самоуправления. В то же время, по мнению многих экспертов, такая ситуация, позволяя решать некоторые ситуативные задачи, поставленные федеральным цен­тром, не дает обеспечить региональное развитие и ведет к усилению разрыва между центром и периферией. Кроме того, остаются нерешенными многие проблемы отношений с субъектами федерации, обладающими наибольшим ресурсным по­тенциалом или наиболее развитой этнополитической идентичностью и отстаи­вающими свое особое место в федерации.

6.7.6