¶6 .7 Моделирование отношений "иентр — регионы " в России

Как раз на этом этапе стало ясно, что при Б. Ельцине реализация политики, направленной на существенное ограничение губернаторской самостоятельности, была невозможной. Логика ельцинской региональной политики была задана еше в начале 1990-х гг., и президент по-прежнему считал губернаторов своей опорой. Поэтому инициативы Е. Примакова были свернуты, причем в еще более жесткой форме, чем инициативы "молодых реформаторов". В истории отношений "центр — регионы" они важны как первая попытка предложить комплекс мер, направлен­ных на усиление федерального центра и радикальное изменение баланса сил в его пользу.

Новая замена премьер-министра в 1999 г. (Е. Примакова на С. Степашина) тем более привела к тому, что данная модель не была реализована. Даже структура правительства вновь изменилась, и региональное влияние в этом институте ослабло. Региональный блок ликвидировали одним из первых: В. Густов был уволен еще до Е. Примакова, а министерство региональной политики вновь слито с министерст­вом по делам национальностей в министерство по делам федерации и национально­стей. Вместо президиума правительства на некоторое время возник Экономиче­ский совет при правительстве, куда включали губернаторов.

6.7.5

Модель рецентрализации 2000—2005 гг. (модель Путина)

Принципиально новая ситуация в отношениях "центр — регионы" возникает в 2000 г. после смены российского президента и прихода к власти В. Путина. Сама смена власти стимулирует развитие новой модели, которая стала реакцией феде­ральной элиты на неудачные попытки укрепления позиций центра, потерпевшие поражение прежде всего из-за позиции Б. Ельцина и отсутствия должного единства на федеральном уровне. Б. Ельцин традиционно выступал в роли гаранта регио­нальной самостоятельности и губернаторских "свобод", считая это залогом их по­литической лояльности. Создание ограничителей в лице полпредов и местного самоуправления здесь мало что изменило, хотя, безусловно, способствовало рас­слоению и фрагментации регионального уровня.

Приход к власти В. Путина совпал с актуализацией модели "управляемого федерализма'", предполагающей усиление субординации по вертикали. Тема укреп­ления властной вертикали стала лейтмотивом действий федерального центра. Важно отметить, что при В. Путине резко снижается влияние на региональную политику такого фактора, как отсутствие консолидированной позиции в федеральном центре (как это было при Б. Ельцине пока шла борьба за преемственность власти). Напро­тив, усиливается противостояние федеральной и региональной бюрократий в борьбе за перераспределение дефицитных ресурсов. В этой борьбе федеральная бюрократия

¶19 3ак.624

¶577

¶Глава 6 Региональная политика и баланс отношений "центр — регионы "в современной России

в лице президентских структур, правительства и в значительной степени лояльного им парламента, а также судов выступает как единая сила, заинтересованная в цент­рализации ресурсов. Это, правда, не исключает различных позиций и острой борь­бы между федеральными группами влияния за контроль над теми или другими ре­гионами, но это уже другой аспект данной ситуации.

Во-первых, реализуется комплекс мер, направленных на устранение терри­ториально-политической асимметрии и создание более или менее единого формата отношений между центром и регионами. В официальной практике этот комплекс мер именуется воссозданием единого правового пространства. Прежде всего это касается республик, которые ранее имели фактически особый статус в составе фе­дерации. Под угрозой санкций запускается процесс приведения регионального за­конодательства в соответствие с федеральным, в результате чего устраняется ос­новная масса противоречий. В соответствии с решением Конституционного суда признается незаконным республиканский суверенитет и иные наиболее "вызыва­ющие" аспекты республиканского законодательства. Проводится практически пол­ный демонтаж "договорных" основ федерации. Многие регионы сами отказываются от договоров о разграничении полномочий. Затем в соответствии с новым законо­дательством, вступившим в силу в 2003 г., договорная практика существенно огра­ничивается и начинает рассматриваться лишь как практика для "особых случаев".

В результате этих действий республики в значительной степени становятся идентичны другим субъектам федерации по своим политическим возможностям и располагаемым ресурсам. Правда, сохраняются особые индивидуальные ситуации, связанные с двумя республиками, в наибольшей степени отдалившимися от цен­тра, — Чечней и Татарстаном. Обеспечить полное единообразие региональных ситу­аций центр был не в состоянии.

Кроме того, даже усилился момент асимметрии в отношении автономных округов, фактический статус которых понизился. Новое законодательство 2003 г. в части разграничения полномочий между центром и регионами сократило объем полномочий, располагаемых округами, и ставит их в зависимость от краев (облас­тей). Впрочем, это воспринималось как метод давления с целью ликвидировать автономные округа как субъекты федерации. При этом автономные округа могут решать вопросы своих отношений с краями и областями в индивидуальном поряд­ке, что также в перспективе усиливает различия между ними.

Также следует обратить внимание на создание федеральным центром единого стандарта для региональной государственной власти, а затем и местного само­управления. Этот процесс начинается в октябре 1999 г. в связи с принятием феде­рального закона об общих принципах организации государственной власти в субъ­ектах федерации, а затем поправок к этому закону в 2000, 2003 и 2004 гг. Федераль­ный закон впервые устанавливает рамки, в которых функционирует региональная государственная власть, определяет ее функции и т.п.

578